宋代的财政督理型准政区及其行政组织，本文主要内容关键词为：政区论文,宋代论文,财政论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
周振鹤先生对政区的定义是：“任何国家为了行政管理的方便，必须将其国土划分为有层级的区域，这些区域就是行政区域，简称为行政区或政区。”同时，他也提出了一个区域作为政区而存在，所要符合的充分、必要条件。其必要条件，是要有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构；充分条件，是处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心。满足这些充要条件的，就可以算是正式的行政区划。
然而一般意义上的政区，并不能包括所有具有行政职能的地方机构，因此，在地方行政制度的研究中，又有“准政区”这一概念，指具有行政管理职能，但只具备成为政区的部分充要条件的区域。在我国历史上，准政区有多种类型，包括监察区域、军事管制区、财政督理区、宗教事务区以及边疆特殊治理区域、少数民族地区的特殊治理区域（注：周振鹤：《行政区划研究的基本概念与学术用语刍议》，《复旦学报》2001年第3期。）。准政区范畴的确定，依赖于正式政区概念的确定，在国家的实际行政事务操作中，其出现的频率不如正式政区那么高，但这并不意味着准政区不重要。事实上，准政区不仅是在特殊区域灵活运用特殊管理方式的产物，而且是连接地方一般行政事务与整个国家的军事、经济、民族、外交发展大势的载体，在国家的政治生活中，它是不可或缺的。这也正是准政区在我国历代从未消失的原因。
在政治文化高度发达的赵宋王朝，地方行政制度发展到了非常完备的程度。正式政区包括高层政区（路）、统县政区（府、州、军、监）、县级政区以及在地域上并不连续分布的县以下政区，而在核心的四层正式政区、三层普设的正式政区之外，还有大量不能被纳入这固有层级之中的“准政区”的存在。与其它朝代相较，宋代的准政区种类最多，功能最全，在国家政治中的影响最大。它们是为正式行政组织以外的其它机构履行军事、财政、监察等特殊职能而划分的区域，无论南宋还是北宋，其大部分境土都曾建立过辖区大小不同的各种准政区，它们在宋代政治生活中所扮演的角色的重要性是毋庸置疑的。但是，现有的关于宋代准政区的研究，无论是就范围还是深度而言，都有所不足。这不仅使宋代地方行政制度缺少重要的一环，并且限制了与此密切相关的正式政区的研究，更不用说地方行政制度之时代特色及地区差异无法得到揭示。加强宋代准政区的研究之紧迫性是显而易见的。
在整个宋代所曾建置的财政督理型、军管型、监察型等一系列准政区中，前者最受中央政府重视、对政府之维持最为重要，并且其行政机构与正式政区（路、州、县）的关系最密切、介入地方行政事务的程度最深，因此，财政督理型准政区应当是首先受到关注的一类准政区。
宋代的准政区，包括发运司、总领所、提举茶马、提点（举）坑冶辖区。这些区域有明确的边界和固定的治所，介入地方行政事务，有利于其特殊职能的顺利实行，因此这些机构逐渐具备了管理辖区之内部分行政事务的职能。显然，这种区域已具备了政区的必要条件。但是，它们都毫无例外地具有局限性，使之有别于正式的政区。有的财政督理型准政区只辖有一路（高层政区）之境，有的辖有几个路，或者辖有几个完整的路另加几个路之各一部分，很难将它们纳入一定的层级之中，甚至没有一定的名称——如同高层政区之统称为“路”——以统括之。在辖区内履行中央政府授予的特殊职能，是财政督理区的行政机构涉入地方行政事务的权力本源。它们与辖区内各地方行政组织的关系都围绕着其特殊职能，然而与后者之间不一定存在明确的上、下级关系。财政督理型准政区是宋代地方行政区划体系中具有重要地位的“外围机构”。
一 发运司辖区
发运司。宋代发运司长官为发运使，全称“淮南江浙荆湖制置发运使”，简称“制置发运使”、“发运使”，或称“大漕”。发运司曾历五次置、罢，其发展过程可分为三个时段：北宋至道元年至南宋绍兴二年（995—1132年）， 南宋绍兴八年至乾道六年（1138—1170年），嘉熙三年至景定四年（1239—1263年）（注：（宋）王应麟《玉海》卷182《建隆发运使》：宋初建隆二年（961年）曾以卢浚为京畿东路发运使，然此发运与转运使性质更相近，而与后来设置的经营数路财赋的发运使无干。）。
至道元年，初置江淮两浙发运使、兼制置茶盐事，以杨允恭、李廷遂及王子舆为之（注：（宋）孙逢吉：《职官分纪》卷47。）。至道三年罢发运使，其职事令淮南转运使兼领（注：（宋）吕祖谦：《历代制度详说》卷4《漕运》。）。咸平三年（1000年），盐铁判官王子舆、閤门祗候秦羲复为制置淮南江浙茶盐，是年，令兼制置矾税，仍领荆湖路，此为复置发运使之先声（注：《职官分纪》卷47。）。景德二年（1005年），复置淮南江浙荆湖茶盐矾税、兼都大发运使一员，以李溥为之（注：《宋会要辑稿》（以下简称《会要》）职官四二之一五。按《玉海》卷182言，景德三年复发运使，以马亮为之，李溥为发运副使。据《续资治通鉴长编》卷62，景德三年二月癸巳条，以冯亮为淮南江浙荆湖制置茶盐、兼都大发运使都大发运使之复置自该年始，与《会要》所载稍有不同。）。景祐元年（1034年），复罢发运使，五年，又复置淮南、江、浙、荆湖制置发运使二员（注：（宋）李焘：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷122，宝元元年八月丁卯。），发运使之设，终于固定下来，并如李弥逊所言，“制置、发运两司通而为一”，直至南宋绍兴二年（1132年）废罢（注：《会要》职官四二之五五、五六。）。其员数，有使或副使共二员，另有都监一员，资序较低，且不常置（注：《职官分纪》卷47。）。南宋绍兴八年，又复置江淮荆浙闽广等路经制发运使。绍兴九年正月，去“发运”二字，为经制司（注：《会要》职官四二之三一、三二。）。同年八月罢（注：（宋）李心传：《建炎以来系年要录》（以下简称《要录》）卷131， 绍兴九年八月癸亥。）。乾道六年（1170年）三月，又复置江浙京湖淮广福建等路都大发运使。然则定都临安已四十年，转漕汴京之法既不必复，且已有四总领所负责各路之间转漕之事，发运使之职事，实处于户部与总领之间，所管区域，又几乎同于户部，难以划清各自之职责范围（注：《宋史》卷364《韩彦直传》云，乾道中，彦直以湖北京西总领兼发运副使。这可以看作是对发运使与总领之间的职事调整：总领仍管旧有职事，移诸路钱粮供馈军需，名义上负责部分发运司之事务，然而，总领还是总领，并不是专职的发运使，故而事实上发运司对总领之事，恐是干涉乏力。）。孝宗不得不承认，自置该司之后，“广立虚名，徒扰州郡”，于当年十二月罢发运使（注：《会要》职官四二之五五、五六、五七。）。此次置司，仅历九月。
据《玉海》所载，嘉熙三年（1239年），复置发运，宝祐五年（1257年）十月为发运大使，以平江守臣兼。《姑苏志》云，此发运司辖区为浙西两淮，以和籴为务，宝祐五年曾籴至二百五十万斛，景定四年（1263年）罢司（注：《玉海》卷182《建隆发运使》；（明）王鏊：《姑苏志》卷22。 《吏部条法·荐举门》（永乐大典一万四千六百二十七）称为“淮浙发运”。）。
发运使之本职《宋史·职官志》云：“发运使、副、判官，掌经度山泽财货之源，漕淮、浙、江、湖六路储廪以输中都，而兼制茶、盐、泉、宝之政，及专举刺官吏之事。”（注：《宋史》卷167《职官七》。）这是关于发运使之全部职任的概括。
“转漕”是北宋发运使的最基本职能。自太平兴国八年置水陆路发运使，其后江、淮、荆、浙诸路之供赋，转般至淮南真、楚、泗州入仓，然后输至京师，此为发运使之最重要职事，也是发运使干涉监司、州军行政之权力根源。政和二年（1112年），发运司之职事遇一大变，因蔡京之议，罢转般法，诸路漕直达京师，而另以矾事属发运司，每岁收三万余贯，起发上京（注：《会要》职官四二之三五、三六。）。与此前每年以百万计之钱谷输入京师相比，此时之发运司，可算是尸位素餐，所领职事，主要是在诸路贱买贵卖，行米谷平籴之政。大观三年（1109年）十月，“诏复行转般而终不克”（注：《玉海》卷182《建隆发运使》。）。宣和末（1119—1125年），曾有复转般法之议（注：《会要》职官四二之四七。），尚未实行，宗庙已隳。南渡之后，发运犹存，然则其行使职权之辖区，或分镇，或沦陷，已不完整，且京师已入敌手，更无转输之必要，“既有诸路转运使以职转输，发运司本无职事，虚縻缗钱”，绍兴二年（1132年），乃罢发运（注：《会要》职官四二之五五、五六。）。
在咸平以后置、罢的往复过程中，围绕“茶盐”这项事务，发运使之职能日见其多。至熙宁八年（1075年）达到职能扩张的顶点，以发运使、副兼“制置茶盐矾酒税、提举逐路巡检兵甲贼盗、都大提举江浙荆湖福建广南路银铜铅锡坑冶、市舶、铸钱等事”，以至于“职务至众，无由办集”。当年朝廷下令，“发运使嗣除所管钱物斛斗，就贱处籴买，贵处粜卖，或就近便，计置点检纲运、盐矾事，及诸官吏因本司事有违法者许纠举外，其余事并不得管勾，只以‘江淮荆浙等路制置盐矾兼发运使’结衔”（注：《会要》职官四二之二一、二二。）。自此进入职务调整阶段。元祐三年（1088年），发运使、副仍兼茶事。崇宁三年（1104年），置专官提领茶盐矾事，发运司不再兼领（注：《长编》卷415，元祐三年十月乙亥条并注。）。
综上所述，发运使之职任，自至道元年至熙宁八年是扩张期，而此后进入收敛期，政和二年废转般法，失去了基本的职能。南渡后迁都临安，发运司更是失去了存在的地域基础，其废罢自也在情理之中。绍兴八年之经制发运使，其性质完全不同于北宋之发运使，由户部长贰一员兼领，另置副使或判官一员，“不时巡按诸路”，实为户部直领之中央机构（注：《会要》职官四二之三一、三二。）。而乾道六年所置发运使辖有江浙京湖淮广福建等路，较之中央户部所领，只少川峡四路。而且，置司不久，即迁至“行在”（注：《会要》职官四二之五五、五六、五七。），可见其性质究竟是中央机构，还是地方机构，在朝廷，仍是不太确定。由于它们与户部之职能重叠，其存在的基础并不是很牢固的。
与此前的发运司相比，嘉熙三年所置发运司事务最简，其重要性亦不可同日而语，大约只因和籴之事务与历次所置发运司同，且兼管数路，故以发运司名之。它只能算是此前历次所置发运司的浅浅呼应，其废罢为这一机构的总体发展过程画上句号。
发运司辖区与治所北宋发运司之辖区，初置时为淮南、江南、两浙三路。景德二年复置，增荆湖北、荆湖南两路，共五路。此后直至绍兴二年，发运司辖区即固定为这一区域，然而由于天禧四年（1020年）分江南为东、西两路，故称“江淮等六路发运使”，即便在熙宁五年划淮南为东、西两路，事实上已辖有七路，但习惯上仍称“六路发运使”。南宋绍兴八年复置，更增福建、广南东、广南西三路，共辖十路。乾道六年所置都大发运使，更增京西路，共辖十一路，除四川外，它路皆为其辖区。至此，发运司辖区一直呈扩大趋势。而嘉熙三年复置发运使，其辖区则是历来最小的，仅辖有两浙西路及淮南两路，共两个半转运使路。
关于发运司置司之处，已不能全部考实。至道元年置司处，只知在“淮南”，至于淮南何州，则不可得而知。大中祥符间（1008—1016年）置司真州（注：《宋史》卷97《河渠七》，淳熙九年淮南漕臣钱冲之言。（清）《江南通志》卷101言，“江淮发运使，……庆历七年置司于真州”，不知何据，姑存疑。），然不知从何时起，又有一员于泗州置司。按建炎元年（1127年）张悫言：“户部财用，惟东南岁运最为大计。自治平、嘉祐岁以前，轮发运使一员在真州，催督江浙等路粮运，一员在泗州，催促自真州至京粮运。”（注：《要录》卷7，建炎元年七月丙午。）绍兴四年（1134年），章谊言：“顷因定都汴京，故发运使置司真、泗。”（注：《宋史》卷379《章谊传》。）则两司分治之格局，在嘉祐以前已确定。故靖康元年（1126年）向子諲规划复转般法之事，仍提出以发运使、副、判官三员，分别驻于真、泗及京师。大约真、泗之地理位置于转漕之重要性，已经由长期实践所证明（注：（宋）胡宏：《五峰集》卷3《向侍郎行状》；（宋）汪应辰：《文定集》卷21《徽猷阁直学右大中大夫向公墓志铭》。）。绍兴元年移司饶州（注：《要录》卷49，绍兴元年十一月乙巳。），次年罢司。绍兴八年重置，既是户部长贰兼领，当置司临安。而乾道六年再置时，初于江州，后移行在（注：《会要》职官四二之五七。）。嘉熙二年最后一次置司，则径以平江府守臣兼。
至道、景德、宝元、绍兴、乾道，历次发运司之置，总体而言，辖区越来越大。然而，辖区之扩大，并不意味着其重要性的增加。从其承担的职责看，至熙宁八年，发运司发展到它的最高点，向上，它负担着提供京师与西北缘边的财谷之重任，向下，它需要对各路之地方财政作出调整，使路与路之间有无相通，丰歉相补，所辖各路财事之大者，皆与其相关，故其干涉行政之力也大。此后由七路而至绍兴八年的十路，至乾道复置时，辖区达十一路，发运与四川总领这两个跨高层的准政区——暂且不论其间的差异——竟然包括所有国土，若说此时发运是地方（准）行政组织，那么辖区这么广阔的地方行政组织显然没有存在的合理性，若说它是中央机构，那又与户部之职责相混淆，同样没有必要存在。绍兴八年复发运使，令程迈任此职。迈言：“唐刘晏为九使，财赋悉归于一，国朝始分为二，而三司使居中，发运使居外，相为表里。今租庸分于转运司，常平分于提举司，盐铁分于茶盐司，以至鼓铸则有坑冶司，平准则有市易司，总之以户部，而发运司徒有其名。”（注：李心传：《建炎以来朝野杂记》（以下简称《杂记》）甲集卷11《官制二·发运使》。）将北宋发运司盛时的状况，与绍兴八年设置的发运司所面临的情况，作了简略又非常准确的描写与比较，后者的问题，也是南宋每次复置发运司时所面临的问题。疆域的变迁，使发运司不可能再现昨日风光。
二 总领所辖区
总领所。初置总领，在建炎三年（1129年）十月，时“张浚承制以朝请郎、同主管川陕茶马监牧公事赵开，兼宣抚司随军转运使、专一总领四川财赋”，隶于宣抚司，至绍兴五年（1135年）十一月，赵开由“秘阁修撰、……专一总领四川财赋”改为四川都转运使，可见此前一直以“四川总领财赋”系衔（注：《要录》卷28，建炎三年十月辛丑；卷95，绍兴五年十一月乙酉。）。
绍兴十一年，置总领淮东、淮西江东、湖广江西军马钱粮（注：《要录》卷140，绍兴十一年五月辛丑。），统一以所辖路分系衔——即辖境分划之初步明晰，标志着总领地方化之完成。绍兴十五年四月，宣抚司郑刚中奏罢四川都转运（注：《要录》卷153，绍兴十五年四月庚子；卷154，同年十一月庚子。），同年十一月，朝廷以赵不弃为“总领四川财赋”，后仍改“总领（四川）宣抚司钱粮”，至绍兴十八年最终定为“四川总领”（注：《会要》职官四一之四七。），四总领之制乃定。乾道六年（1170年）四月，因置发运司，罢淮东总领所入淮西，七年五月，复置淮东总领（注：《宋史》卷34《孝宗二》。）。四总领所之建制一直维持到宋末。
总领所之本职。建炎三年置四川总领，其初衷是供馈军饷。绍兴十一年建淮东、淮西、湖广三总领，“各专一报发御前军马文字，诸军并听节制。盖使之与闻军事，不独职馈饷云”（注：《要录》卷140，绍兴十一年五月辛丑。）。不过，从总领在整个南宋的活动情况来看，它们很少直接介入军事，主要职任，还是承担军队的后勤工作。不过，通过总领所与掌控军政的宣抚使、制置使分任军、财之政的制度，中央政府已经达到了分散地方政府的主要权力的目的，以利于中央有效地控制地方。
总领所之辖区及治所。除了四川总领辖区为川峡四路（成都府、潼川府、利州、夔州路），有比较清晰的界至，淮东、淮西、湖广等东南三总领所，尽管其所供军队之驻札范围是清楚的（注：《杂记》甲集卷17《财赋四·总领诸路财赋》：“凡镇江诸军钱粮隶淮东总领，治镇江；建康、池州诸军钱隶淮西总领，治建康；鄂州、荆南、江州诸军钱粮隶湖广总领，治鄂州。”），但主要军队皆驻于近边要害地区，不能说明它们的辖区。故而，除了供馈物资的去向之外，尚需知道物资的来源，方可确定其辖区，但关于物资来源地现已无集中记载，三总领之辖区，只能按零星史料梳理之。
在绍兴初年置淮东、淮西宣抚司之时，“东路宣抚司军储多自浙西桩办”（注：《要录》卷101，绍兴六年五月乙卯。）。后置淮东总领以供淮东宣抚司之军需，仍要从江东等路获得财赋，“名虽淮东，而所总多江东、浙西财赋”（注：《要录》卷199，绍兴三十二年四月甲戌。）。不过，其辖区尚不止于淮东、江东、两浙三路。按乾道间（1165—1173年）淮东每月所费五十八万缗，其中有十三万缗来自江西九郡（注：《杂记》甲集卷17《财赋四·淮东、西、湖广总领所》。）；又，南宋景定中（1260—1264年），黄震亦称：“据淮东总领所申，称本所先曾取运江西米到转般仓交收。”（注：（宋）黄震：《黄氏日抄》卷72《申提刑司辨总所欲追治本仓状》。）
南宋初，淮南“西路宣抚司钱粮以江东转运使向子諲应副”（注：《要录》卷101，绍兴六年五月乙卯。），后置淮西总领，其所辖除淮西之外，又有江东、江西，南宋中期黄干知江西路临江军新淦县，该县即需“催管六万二千余石，每岁起解淮东、西总领所上供纲”（注：（宋）黄干：《勉斋集》卷29《申临江军乞申朝省除豁纲欠》。）。江东路建康、池州驻军需淮西总领供馈，且总领驻于建康，该路自是在淮西总领辖区之内，蔡戡云：“淮西总领所饷军十万，比之他所供亿最繁，全仰建康府务场入纳应副支遣。”（注：（宋）蔡戡：《定斋集》卷3《奏场务亏额状》。）开禧二年（1206年）淮西总领申：“乞将太平州、南康军、饶州、宁国府、隆兴府、江州、瑞州、袁州、吉州、抚州、临江军、建昌军主管本所钱物官，……任满从本所……保明批书，方许离任。”（注：南宋《吏部条法·考任门》，永乐大曲一万四千六百二十六。）可见江南东、西路大部分州军，在淮西总领辖区之内。
湖广总领所之辖区最大，“湖广合四道数十州命使”（注：（宋）刘宰：《漫塘集》卷29《故宗氏安人墓志铭》。），只是指总领所系衔的湖（南、北）、广（东、西）四路而已，事实上，供馈之物还来自京西、江西。如绍兴三十一年，发江西折帛钱四十六万缗、上供折纳料十万石赴湖广总领所（注：《要录》卷190，绍兴三十一年五月丙申。）。宝祐（1253—1258年）中，吴渊以京湖制置大使“兼总领湖广江西京西财赋、湖北京西军马钱粮”（注：《宋史》卷416《吴渊传》。），故所谓“武昌屯兵数万，仰给六路之饷”（注：（宋）杨万里：《诚斋集》卷119《中散大夫广西转运判官赠直秘阁彭公行状》。），正是指荆湖两路、广南两路、京西南路与江南西路。
概而言之，淮东总领辖淮东、江东、江西、两浙路，淮西总领辖淮西、江东、江西路，湖广总领则辖荆湖南、荆湖北、广南东、广南西、江西、京西南路。东南三总领辖区在江西路发生重叠，江东路亦同时隶属淮东、西两总领，使得此二路州、县官的压力尤大：如江西路临江军，“淮东之专人朝来，而淮西之专人夕至，湖广之专人又已踵门矣，县庭之下，三总所之吏舍也。”（注：《勉斋集》卷29《申临江军乞申朝省除豁纲欠》。）之所以造成一路财赋分隶于二、三总领的现象，首先是因为总领辖区主要是财政督理区，而非正式政区，故可不循常规。其次，四川与朝廷相去遥远，为免于文书往复之繁，朝廷授予四川总领直接调用四路财赋之权。而东南三总领所之财赋，却由户部指定其来源，户部之分派往往具体到某州或某县之某项税收，故在各总领所的需求不断增加之时，户部首先要考虑何处尚有税收可以转给某总所，地域上的“就近原则”虽需考虑，但由于其它因素之干扰，并未被严格遵循。故李心传云：“东南三总领皆仰朝廷科拨，独四川总领专管利源，即有军兴，朝廷亦不问其故。”（注：《杂记》甲集卷11《官制二·总领诸路财赋》。）这就导致东南三总领之“地方性”不如四川总领所这样明显，其辖区界限也较四川总领模糊。进一步分析，可以发现总领辖区其实还要复杂：它的辖区并不一定是完整的路，可能只是该路的部分州军。比如上面提到，淮西总领领有江南东、西路大部分州军，但并非两路之全部。又，淮东总领所之财赋，有一部分来自浙西，所以两浙转运使需对此负责，在有关供应淮东总领之财赋事项上，听从后者指挥，接受后者举按，所以上文说淮东总领辖有两浙。但又仅限于浙西财赋，浙东州、县便不在淮东总领催督按劾之列，从这一点看，淮东总领辖区不包括浙东。可见，总领辖区不一定由完整的路构成，这是准政区区别于正式政区的一个重要特点。
四川都转运司于绍兴八年由成都移司利州，此后四川总领亦于利州置司（注：（宋）王之望：《汉滨集》卷8《措置备边饷馈朝札》。），淮东、淮西、湖广三总领治所于绍兴十一年五月初置之时，分别置司于楚州、建康府、鄂州。然据洪适所言，绍兴和议后，边城之宋师皆移驻江之南，淮东总领亦移治镇江（注：（宋）洪适：《盘洲文集》卷32《淮东总领所石记序》。）。据《方舆胜览》等所载，此后总领治所定于此四处。
三 提举茶马与提点（举）坑冶辖区
提举茶马、其辖区与本职“提举茶马公事”之职任，是以境内之茶易境外之马。宋境内不仅不产良马，而且养马亦很困难，故自北宋前期，即于河东、陕西路买蕃部之马，或鼓励此二路蕃部及川峡蛮部入贡，买马及境内之放养事隶于群牧司。仁宗时因西夏之扩张及对立，只在陕西原、渭州及德顺军等地置场买马（注：《宋史》卷198《兵十二》。）。马源不足、质量日下，促使神宗于熙宁七年（1074年）改革买马方式，其反映在机构设置方面，即茶马司之置。
茶马司由茶司与马司合并而成，其形成过程历经十余年。马司之置较早，嘉祐七年（1062年）已见陕西买马监牧司，向以陕西转运使兼（注：《宋史》卷167《职官七》；卷198《兵十二》。）。茶司之置则见于熙宁七年，置茶场司，长官、次官为“提举成都府、利州路买茶公事”、“同提举成都府利州路买茶公事”，当年又加入秦凤、熙河路，于成都、利州两路产茶州军买茶，运至熙河、秦凤路，同时也在熙、秦路置场收买商人由川路运来之茶，用于马司买马。
由于蕃部“食肉饮酪，故贵茶，而病于难得”（注：《宋史》卷167《职官七》。），以茶易马成为最合适的方式，而马司又非随心所欲向茶司索茶，而要用本司“本钱”向茶司买茶，故而马司的命脉其实是掌握在茶司手中。茶司自然要考虑本司之利，“既不任（马司之）责，遂立法以害马价，每驮（茶）有增十余千者”（注：《长编》卷335，元丰六年六月乙丑。）。要减少买马事务所受限制，最好的方式就是使两司合而为一，“摘山、市骏，非相通不可也”（注：《杂记》乙集卷16《官制二·川、秦茶、马两司分合》。）。熙宁八年，以提举茶场李杞兼提举买马（注：《会要》职官四三之四七、四八、四九、五○。），此为茶司兼马司事，然随李杞之罢，茶司又不得兼马司，至元丰四年（1081年），又以提举陕西买马监牧郭茂恂兼同提举茶场，此为马司兼茶司事。至元丰六年六月又罢互兼，同月郭茂恂再请并茶场、买马为一司（注：《长编》卷335，元丰六年六月辛亥，乙丑。）。
南渡后失陕西之大部，乃于绍兴七年合川、秦两司为一，名“都大提举茶马司”（注：《要录》卷108，绍兴七年正月辛卯。）。绍兴三十二年（1162年）又命四川总领兼秦司茶马。乾道中（1165—1173年）乃复置秦司（注：《会要》职官四三之一○九；《宋史》卷383《虞允文传》。），仍按地域分置两司。嘉定三年（1210年）又按职事分为茶、马两司，文臣主茶，武臣主马（注：《宋史》卷167《职官七》。）。
茶马司之辖区，按转运使路分，北宋时为成都府、利州、秦凤三路，南宋时唯余前二路。熙宁七年始置茶场司，提举、同提举分别治于成都府、秦州。元丰六年茶、马司合并，仍置司于成都、秦州，“居治各半年，排拨月分，居秦司旋事，即归川司措置发茶，并买马监申之类”（注：《会要》职官四三之一一四，乾道四年虞允文奏。），故虽然仍被视作两司——川司与秦司，实际上是一司之两处治所，这是由茶马司跨路运作的特点所决定的，川路重在茶事，而秦路重在马事。绍兴七年合川秦两司，驻于成都，乾道分秦司驻于兴元。嘉定三年茶司驻成都，马司驻兴元（注：《要录》卷108，绍兴七年正月辛卯。《会要》职官四三之一○九；《宋史》卷383《虞允文传》。《宋史》卷167《职官七》。）。
提点（举）坑冶、其辖区及本职在所有同类型的准政区中，坑冶司之名称及分、合及辖区变迁最为繁复。景祐元年（1034年）始置“都大提点坑冶铸钱官”，管理南方诸路矿冶及铸钱事务。其所辖路分不明，按此后之变迁看，当辖有南方之江南、淮南、荆湖、两浙、福建、广南（注：《会要》职官四三之一五○。）。同茶马司一样，坑冶铸钱司也从神宗熙、丰之后，进入分合不常的时期，直至南宋乾道中方告稳定。其名时称“提点”，时称“提举”，二者似可通用。而且，因为将辖区冠于衔前，故随辖区变动，其名亦变动不居。
元丰三年（1080年），坑冶司分为两司，一员提点淮南两浙福建江东路坑冶铸钱，置司饶州，一员提点荆湖广南江西路坑冶铸钱，置司虔州，元祐元年（1086年）又合为一司，置司洪州（注：《长编》卷299，元丰二年七月癸酉；卷365，元祐元年二月辛酉；《会要》职官四三之一三五。）。大观三年（1109年）又分为两司，分驻潭、虔两州，路分区划亦有变化，政和中（1111—1118年）潭州司复移饶州，恢复元丰之区划，政和七年又命提举官两员每半年一轮，分别驻于饶、虔州（注：《会要》职官四三之一二二、一二三、一三四、一三五、一三七。）。此为政和以前东南坑冶铸钱司之沿革。
绍圣四年（1097年），初置陕西、京西、四川坑冶铸钱司（注：《长编》卷487，绍圣四年五月己未。），此后此数路以及京东、京西、河北、河东等路坑冶司于徽宗政和之后动辄改置，变动至十余次，此处亦不枚举。
宣和七年（1125年），将全国坑冶司区划重新调整，共为陕西河东、京西、京东淮南、荆湖南北、江南东西、两浙福建、广南东西七片，另河北、四川不置（注：《会要》职官四三之一四二、一四三。）。不过这一区划刚刚完成，即逢金兵南下而告无效。
南渡初仍以元丰之制分划坑冶铸钱司辖区，绍兴五年（1135年），只于赣州置一司，称“江淮荆浙福建广南路都大提举坑冶”，罢饶州司。绍兴二十六年又罢赣州司，“既罢之后，又无一定之论，初委转运使，又委提点刑狱，又委郡守、贰，号令纷纷不一，鼓铸并少，乃命版曹提领，”仍无改善之效，复于绍兴二十九年复置，乃令“依旧于饶、赣二州置司，轮年守任”，辖区分划情况不详。乾道五年（1169年）又罢，事归各路转运司，六年，又归于新置之发运司，年底发运司罢，又置提举江淮荆浙福建广南路坑冶铸钱公事一员。八年增置一员，仍分驻饶、赣二州，但仍为一司，通管诸路事。九年闰正月，又增辖潼川、利州两路，同时分为两司，令提举两员各管六路，饶州司管江南东、淮南东、淮南西、两浙、潼川、利州路，赣州司管江南西、荆湖南、荆湖北、广南东、广南西、福建路。同月，因饶州司辖区坑冶不多，将江南西路江、吉、抚州及兴国军、隆兴府划归饶州司，则两司之辖区分别为六路半、五路半。淳熙二年（1175年），并赣州司于饶州司，至此，坑冶铸钱司之置，及其辖区分划，终告稳定（注：《会要》职官四三之一四七至一七一；《宋史》卷167《职官七》。）。淳熙五年，“又加‘都大’二字于‘提点’之上，以仿川秦之茶马”（注：《杂记》甲集卷11《官制二·提点铸钱》。），由此亦可稍见坑冶铸钱司与茶马司之可比性。
四 财政督理型准行政组织之行政职能
发运、总领、都转运、茶马、坑冶等准行政组织，对各自辖区内的州、县甚至监司之行政事务的干涉，来自它们特定的财政职责，但干涉之深度，则因其财政职责的重要性与迫切性之差异而有所区别。坑冶铸钱虽也事关国计民生，却不是最为急迫之事，受到朝廷的关注也小一些；茶马司事关国防，在北宋神宗以后拓境于西南，及南宋时受到北方较大的军事压力的情况下，显得较为重要；发运、总领或任职上供及东南各路财政之协调通融，或职在供军，其职事不可日阙。以故，各司干涉地方行政之必要性及深度，亦依次而增强。而领有两路以上之都转运使，其性质、职责以及在地方行政中所处地位，亦近于发运、总领。
发运、总领、茶马、坑冶诸司之职责，类似于转运使初置之时，因此，它们有时也象转运使一样，被称作“监司”。如崇宁间（1102—1106年）曾下诏：“除依元丰旧制设置监司外，所有后来增置提举茶盐、坑冶铸钱、学事、保甲、粮草官之类，可子细相度，可以并省者即行并省，不可并省者，依旧存留，仍裁减属官。”（注：《会要》职官四五之三。） 政和七年（1117年）又诏：“……今来提举木筏、坑冶、茶盐官，皆比附监司序位，……。”（注：《会要》职官四一之一三一、一三二。） 说明提举坑冶铸钱司在序位时可类比监司。同样，熙宁七年（1074年）茶司初置之时，已令提举茶事李杞“与提举刑狱序官”，同提举蒲宗闵“与提举常平仓序官”，（注：《会要》职官四三之四八。）元丰中（1078—1085年）陆师闵提举茶事，“位视转运使”（注：《宋史》卷332《陆师闵传》。）。发运使号称“大漕”，顾名思义，即与漕司职任相近而辖区较大、地位较高者。不过，它们与“监司”可以类比之处，尚不仅仅在于职事与转运相近，更由于它们在事关本司特定财政职责时，往往会立下赏罚之格，并有权履行监察之职，对辖区内州县官履职优异者“保明闻奏”，并按劾弛慢者，甚至有权批书历纸，考核州县官员在任时执行与本司相关职责的情况（注：坑冶司举按之权可见《会要》职官四三之一四○、一四一：宣和七年闰三月十二日，中书省、尚书省言：“兴复坑冶之初，全藉州县官协力措置，如劝诱开采宝货浩瀚，许提举官保明闻奏，当议优与推恩，弛慢废职，亦仰举劾。”茶马司举按之权见同书职官四三之五二：元丰元年六月十一日，诏：“州县官吏，于茶场司职务有违，亦许按劾。”发运司举按之权见同书职官四二之二二，熙宁八年九月中书门下言：“诸官吏因本司事有违法者，许纠举。”总领则见于同书四一之四七，“绍兴二十六年闰十月十八日，四川总领汤允恭言：‘乞令四川知、通、签判、推、判官同共依限催发州县赡军钱物，……许从本所同所委官或就按劾。’”），其中发运、总领甚至有权按劾监司（注：《会要》职官四一之四六、四八。）。比如总领，一般情况下只令监司将财赋征收并发赴总领所，所谓“总领官只以科拨为职，其馈运之事，则漕臣所掌”也（注：《盘洲集》卷41《乞令漕臣备办馈运舟船札子》。）。但是，南宋一个半世纪来军费一直上升，而地方税赋却不见得能同步增长，以至监司州县难以应付总领所需，“漕运多后期，且折阅”（注：《诚斋集》卷119《中散大夫广西转运判官赠直秘阁彭公行状》。）。于是总领不断向朝廷申请，增强按劾监司、州、县之权（注：《会要》职官四一之四八、四九、五五、六四、六五。），此权在手，则可不顾辖下各路行政所需，“不拘司分名色，尽行划刷应副”，致使监司“索然穷匮”（注：《要录》卷125，绍兴九年正月庚寅；（宋）叶适：《水心集》卷3《上宁宗皇帝札子（嘉泰三年）》。）。这即是举按监司之权的巨大效力。
在赏罚及举按权之外，发运等司尚有更有效的手段，将州、县官与本司之特定事务联系起来，此即“对移”与“奏辟”之权。对移是指将不任责之官由原职上移走，而另选官任此职，奏辟是指某职空阙时，由某司（此处是茶马等司）而不由朝廷选官担任。发运等司对执行本司任务弛慢不职之州县官有权对移，不过范围基本局限在通判以下（注：可见《要录》卷98，绍兴六年二月己未；《会要》职官四二之四五，四三之一四九。）；而各司有权奏辟之官员，皆为本司事务最关紧要者，范围则要小得多，在不同时期变化也较大。如熙宁中发运使获准奏辟真、楚、泗三州守臣（注：《宋史》卷167《职官七》。），这是出于东南上供钱粮输送京师前需先集于此三州之故。河东坑冶司曾于政和中辟隆德府通判，都大提举坑冶铸钱司亦于绍兴中（1131—1162年）获允奏辟韶州曲江及南雄州保昌、始兴三县知县，但似乎皆为临时之制（注：《会要》职官四三之一三一、一五○。）。而茶马司可得奏辟之阙较多，“凡产茶及市马州郡官属，得自辟置”（注：《会要》职官四三之四七、一一一，此处所谓“官属”者，北宋可在知州以下，南宋似乎只限于通判以下，也包括都监、监场、使臣等次要官员。）。奏辟何人，基本由辟主决定，其人选之行为方式自然以辟主的意志为转移，加之辟主仍对所辟之官施赏罚之格，因此，通过奏辟之权，诸司干涉地方行政之力度较纯粹的赏罚举按更强。
通过赏罚举按、对移、奏辟等手段，发运等司对某些职位及担任此职的官员之前途拥有了决定权，藉此使官员履职重点向该司主管之事务倾斜。乾道中（1165—1173年）四川茶马司要求奏辟文州通判，理由是“令本路运司铨注，窃虑不得其人，难以责办职事，若从茶马司依旧选官奏差，委是经久利便”（注：《会要》职官四三之一一四、一一五。）。可见，若获奏辟之权，当然就易于“责办职事”，操纵官员履职之倾向。但这往往又会导致其忽于其它事务，宋人对此现象曾有严厉的批评。元祐元年（1086年）苏辙论蜀茶之害，云：“逐州通判，本以按察吏民，诸县令佐，亦以抚字百姓，而计算息钱，均与牙侩分利……。”（注：（明）黄淮、杨士奇等：《历代名臣奏议》卷269。）对于州县官员不任治民之职而专注财事，任职失去均衡性，苏辙极不以为然。大观中（1107—1110年）朝廷因坑冶司之请，规定有坑冶之处，知县须每月一次“到冶监点检催督”，臣僚因此抗言：“县令之职，当先责以治民，……虽敏健者为之，犹恐有不暇给。今诸有坑冶者，皆崎岖山谷中，……必责令兼管，又每月遍行，则县事必有废弛积滞，力所不逮。”并抨击提举官“不究事理，徒欲张声势，增重其权”（注：《宋史》卷167《职官七》。）。由此可以反观被奏辟、受举按之州县官员在茶马司等机构的压力下，履职重点由民事转向财事之事实，而这和诸司干涉州县行政事务之目的是相符的。
对于坑冶司来说，以上所述对州县行政事务之间接涉入，是其与地方行政发生联系的主要方式，但发运、总领、茶马司则又有直接参与地方行政之途径。茶马司获准独立处置地方行政事务中与茶事相关的“措置、申请、辞讼”等，“他司毋得干预”，转运、提刑等巡历所至，也无权处理茶马方面的文牒词诉；茶马司并且下令，如果监司“取索茶事公案文字，亦不许州县供报”（注：《长编》卷284，熙宁十年九月己酉；卷381，元祐元年六月甲寅；《会要》职官四三之五○、六四。）。元丰元年（1078年）知成都府刘庠因言榷茶之害，即被茶马司劾为“越职”（注：《长编》卷287，元丰元年正月辛未。），可见有关茶马的行政事务已被分割出来，形成完全由茶马司左右的一个封闭体系，以故元丰中提举茶马陆师闵“事权震川”，提举司官吏亦倚此封闭体系之保护，“恣为不法，倚茶为名，兴贩百货”（注：《宋史》卷332《陆师闵传》；《长编》卷381，元祐元年六月甲寅。）。元祐元年新任提举茶马黄廉言：“设使缘茶事有侵损违法，或措置未当，即未有许令他司受理关送明文，深恐民间屈抑无由申诉，乞止依海行元丰令，监司巡历所至，明见违法，及有辞讼事在本司者，听关送。”（注：《长编》卷390，元祐元年十月辛丑。）也只是允许监司将州县茶事之处理不当者转送茶马司，算是开了一个小小的口子，但茶马事务的分割状态仍未有根本改变。发运、总领于地方行政之事权，较茶马、坑冶司更大一些。发运之主要职责，是“经制六路财赋，盈虚调度，无不关焉”。具体而言，一是总六路上供钱物输送京师；二是依各路丰歉进行协调，灾荒路分按粮价纳钱帛，于丰熟路分籴粮补足上供粮数（注：《五峰集》卷3《向侍郎行状》。）。总领之职，名义上是供军，与发运之供馈京师不同，但掌控数路财赋权，却与发运司无异，故地位、职务亦近于北宋之发运司。它们干预地方行政之能力，即由其主职所定。首先是其上供或供军主职之衍生职责，即保证漕路通畅。故而，北宋时多遣发运使主管运河之开浚，如宣和五年（1123年）“运河浅涸，官吏互执所见，州县莫知所从”，乃令发运与提举司等策划开淘（注：《宋史》卷96《河渠六》。）。进一步地，若东南有其它大型水利工程——尽管不一定与漕运直接相关——有时也命发运司任责，如天圣中（1023—1032年）苏州太湖之浚湖筑堤，泰州捍海堰之修筑，以及建中靖国初（1101年）淮水入海口堤岸之修筑，皆委于发运司（注：《长编》卷101，天圣元年闰九月丁未；卷104，天圣四年八月丁亥；《宋史》卷96《河渠六》；卷426《张纶传》。）。南宋时，类似职责由总领承担，如绍兴三十一年（1161年）及嘉定六年（1213年）两次开淘镇江府运河，皆令淮东总领所董役（注：《要录》卷188，绍兴三十一年正月庚子；《会要》方域一六之三五。）。湖广总领则在开禧中（1205—1207年）与转运司同筑武昌万金堤（注：《水心集》卷15《司农卿湖广总领詹公墓志铭》。）。联系本文第一章所述，可知在大型工程修建方面，发运、总领是分了转运使的部分权力，在发运司和总领所驻地尤其如此。
发运与总领对地方行政之干预权，另一部分则因掌控、协调多路财赋之职责而产生。如北宋之发运司，不仅需随各路丰、歉之异而调整上供钱粮之比例，而且，在某路饥荒之时，尚需于它路籴粮以供赈济，这使发运司在赈济事务上负有重大之责任。元祐四年（1089年）、五年间两浙大饥，知杭州苏轼奏请，令发运司于江淮籴米以济两浙。发运司因江淮米价亦高，未尝收籴，引得苏轼在奏状中痛斥一番，指为玩习号令，不肯尽责（注：《长编》卷451，元祐五年十一月；卷456，元祐六年三月乙酉；卷461， 元祐六年七月己巳。）。这种事务确在“盈虚调度”之列，由发运司掌之最为适宜。总领虽无通各路有无之责，然其所控制之军用储备，同时也是地方最终可动用的最重要储备，总领也藉此与赈济事务有了联系。绍兴二十七年四川旱，即命总领同制置司等汇报灾情，“如有灾伤，即行减放，仍以旧宣抚司桩积钱米赈济之”（注：《要录》卷178，绍兴二十七年十月辛酉。）。而绍兴十八年罢宣抚司之后，宣抚司积钱至五千万（缗），“除制置司取拨二十万缗，余令总领所贮之”（注：《杂记》乙集卷17《财赋·绍兴至淳熙四川宣抚司钱帛数》；《宋史》卷174《食货上二》。），自此至绍兴三十一年，四川一直未置宣抚司（注：（清）钱大昕：《十驾斋养新录》卷8《四川宣抚》。），故而十八年时“旧宣抚司桩积钱米”仍当为四川总领所掌，总领也因此得以参预赈济。同样，隆兴二年（1164年）淮东水灾，由总领所拨米赈济；淳熙十五年（1188年），湖广总领也参预湖北沿江诸州之赈济（注：《会要》瑞异三之六、一五。）。
正如转运司须“通融一路有无”，发运司也要通融六路盈虚，在财赋方面，发运司之于东南各路转运司正如转运司之于属州。凡有关上供之事，发运司有权“刺举官吏”（注：《宋史》卷167《职官七》。），甚至包括刺举监司，这使得发运司事实上拥有对东南监司有部分统摄之权。受此事实之鼓励，皇祐二年（1050年），发运使许元作了一次尝试，“请以六路转运司自隶，皆令具状申发运司”，欲更进一步，使自己与东南各路转运司之间，在名、实两方面确立上下级关系。而此时正逢上供不继，朝廷也想着手整顿漕运，竟同意许元请求，“诏淮南、江、浙、荆湖六路转运司，移文发运使如所属”。各路转运司自然不愿受此限制，江西转运使唐询首先发难，极论不可，被移为福建转运，然其它各路转运使也乘势而上，“相继论列于朝”，终使朝廷收回成命（注：《会要》职官四二之一七；《长编》卷168，皇祐二年五月戊子；卷172，皇祐四年五月丁卯；《宋史》卷299《许元传》；卷303《唐询传》。）。发运司的这次失败，避免了转运司之上再出现一个跨六路之境的特大政区，但是神宗以后发运司的权力事实上又进一步扩大，元丰六年（1083年）允许发运使不经上奏，直接差官按察未完成上供年额的漕臣，政和二年（1112年）令发运司检察东南各路转运司盐课税利帐目，宣和三年（1121年），更下诏：“江淮荆浙福建诸司财，许听（制置发运使陈）亨伯移用，七路监司、州、县官除廉访所外，并听亨伯按察”（注：《长编》卷334，元丰六年三月丁亥；《会要》职官四二之二二、二三、三六。），发运司之地位步步上升，以至时人认为，发运司事实上已经是转运司的上级机构：“东南六路，皆是（发运使薛）向所统临。”（注：（宋）范纯仁：《范忠宣奏议》卷上《再论薛向》。）皇祐中许元所期望的，在南渡之前已经近乎事实了。
南宋时发运司设置时间很短，而且时置时罢，职任又不断变化，倒是总领之职责更接近于北宋之发运司。总领也象北宋发运司一样，于财赋方面刺举监司州县之权逐渐增大，催督划刷转运司财赋之事层出不穷（注：如《会要》职官四一之四六载：“绍兴十六年六月二十八日，诏：‘四川所屯大军，岁用钱物，如州军拖欠，即从所隶漕司按劾，若漕司盖庇，失于检察催发，即从四川总领所按劾。’”另可参见同书职官四一之四八、四九、五五、六四至七○，《要录》卷125，绍兴九年正月庚寅。），但既无权直接差官按察漕司之罪，更无统辖漕司之名，其地位不如北宋后期之发运司。
建置上述这些准行政组织，是中央政府为适应各大区域之经济资源及中央在各区域的财政需求的差异，因时之需、因地制宜地建立的，可以视作中央财政机构在地方设置的代理机构。由于它们的存在，中央对于部分地方经济事务的反应速度加快，并减少了自己的工作量。它们的主要职任还是财政事务，只是呈现地方行政组织的一部分特性。它们辖区广而任务专，其扩张权力范围的本能又被中央政府成功遏制，这些组织最终未能成为直接、全面管理一个或几个高层行政政区的又一层地方行政组织，因此，它们对于地方行政体系运作之效率与成本未造成明显的消极影响。
就我国的历史经验来看，地方机构长期存在，并且一直介入地方行政事务，但却始终未演变为正式的地方行政组织，是很罕见的。上述准行政组织之存在，皆超过百年，但在各自的存在期间，在地方行政方面的权力只有略微的扩张，同类机构（尤其是发运司和总领所）亦未在全境普遍设立，说明了宋代地方行政制度极具因时、因地制宜的灵活性，并坚决贯彻了某些原则：控制行政成本，避免整个地方行政系统架床叠屋，使原本运转迟滞的行政体系不致于更加举步维艰；并且避免出现辖境过大并拥有辖区内全面权力、有挑战中央政府之实力的地方行政组织，保证国家的安全与稳定。