英国新公共管理运动的理论与实践，本文主要内容关键词为：英国论文,公共管理论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，西方国家掀起一场声势浩大的新公共管理运动，英国是这场运动的主导力量之一。如何对这场运动进行定性分析，学界已有不少探讨。本文认为，英国的新公共管理运动是一场以新管理主义为指导思想的行政变革，在理论上，管理主义是其基本内核、运用公共选择理论对管理机制注入时代的理解是其新的特色之所在。
一
英国政府大力推动公共管理运动的直接背景是处理政府面临的危机，消除政府扩张带来的弊端，提高行政效率。其实，对于公共行政来说，行政效率是起点与目标相一贯的东西，是公共行政的生命之所在。应该说，当代英国在政府职能、机构、文官制度和领导体制等层面展开的变革和发展，都是围绕着提高行政效率而进行的。新公共管理运动与其他行政改革相区别的一个显著特点是从改善管理机制的角度，引进企业管理机制来提高行政效率。
在某种意义上说，20世纪70年代初希思政府的行政改革可以看成是英国展开新公共管理运动的先声。在这次改革中，除了大力推行机构改革，推广“超级大部”，以加强集中管理、减轻财政负担，提高行政效率外，希思首次明确提出要“把私营企业的行政管理方法运用到政府机构中，以提高行政效率，克服部门间的扯皮现象。” 20世纪80年代撒切尔政府建立了一个效率检查小组，邀请在英国久负盛名的麦克斯·斯宾塞公司的总裁德莱克·瑞纳担任小组负责人，并委以重任，赋予小组内阁级政治地位。在当代英国行政发展史上，撒切尔在位时间长，改革涉及范围广、力度大，是一个很重要的人物。在政府改革的攻坚时刻，撒切尔成立这样一个组织，选择这样一个人选，目的不言而喻。20世纪90年代的梅杰政府是推行新公共管理运动的主导力量，这一时期层出不穷的改革术语，诸如：“市场检验”、“一站商店”、“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等足以说明政府在引进企业管理机制方面的力度。
企业的管理机制很多，诸如在人力资源管理上采用合同雇佣制，在管理过程中重视绩效测评制等等，政府要重点引进哪些企业管理机制呢？在笔者看来，英国政府是抓住了被认为是最重要和最根本的两项管理机制。其一是建立和完善一整套工作责任制度，其二是通过竞争的方式来落实责任制度。前者是管理主义的基本内核，后者是公共选择学派的一个中心论点。笔者认为，管理主义与公共选择理论的最新合成构筑了英国新公共管理运动的理论框架。
建立和完善一整套工作责任制度是传统的管理主义的基本取向，是以科学管理为特征的行政学研究第一阶段的一个中心内容。
在私人企业，建立工作责任制度与落实工作责任的机制是紧密地联系在一起的，企业内部负责与对社会市场负责是自然的联系在一起的。在私人企业，是否能够实现最大利润，关键在于市场检验。在残酷无情的市场竞争中，如果企业的工作责任制度不完善、不科学、不落实，产品的质量和数量有问题，生产效率上不去，企业就要受损，就要被淘汰。也就是说，市场竞争的外在压力会促使企业落实内部工作责任，提高生产效率。政府行为不经过市场选择，由于自然垄断、非盈利性和管制性等原因，政府行为总体上处于一种封闭回路状态，具有垄断性特征，缺少市场竞争的责任压力。从行政法的角度看，政府与社会是一种管理与被管理的不对等关系，政府对社会负责受许多中间环节制约。政府行为目标具有多元性和弹性的特点，测定政府行为后果要考虑到各种复杂因素。正是由于垄断、不对等、难于测定等因素，落实政府工作责任缺乏外在压力，至多只能从内部机制，诸如提高人员素质，严格考核制度等环节设法促进。科学管理阶段的行政学研究吸收了管理主义建立和完善工作责任制度的思想，也看到政府行为与私人企业行为之间的差别，但却找不到通过外部机制来落实工作责任制度，提高行政效率的有效途径。
科学管理之后，行政学又经历了行为科学和政策科学两个发展阶段。盛行于20世纪30～60年代的行为科学从另一个角度看到了管理主义的不足，行为科学家认为，科学管理过分强调机械的效率，偏重组织体制的静态研究，偏重从反向约束来对待人。他们提出要研究人的社会心理需要，从非正式群体的影响作用，研究组织成员的满足程度与效率的关系，内部因素与环境因素的关系，研究正面激发与反面约束，不同的组织控制模式等对行政效率的影响。政策科学对传统的政治与行政二分法进行了批判，认为决策过程是理解组织现象的关键，提出要围绕决策概念来建立系统的行政学理论体系。
二
公共选择理论运用新古典的微观经济分析方法研究政治领域中的立宪、立法、行政和司法过程，重点研究集体决策或政治决策的决策过程和结构。一般认为，公共选择理论是一种经济学理论，无疑，它也是政治学、行政学理论研究的一个新的生长点。官僚经济理论是公共选择理论体系中的重要组成部分，它主要研究官僚机构与公共物品生产的关系。官僚经济理论的一个中心论题就是效率问题。总体说来，公共选择学派认为，政府行为具有垄断性质，与企业行为相比，缺乏效率。在配置效率问题上，私人产品中的需求与供给存在着一一对应关系，而公共产品的供给需要通过一系列中间环节和众多的背景因素综合而成，会降低配置效率。官僚经济理论的思想家们把政府行为与目标的矛盾关系归纳为X效率问题。在他们看来，政府抽象的总体目标与具体的操作目标的矛盾，多重目标之间的冲突会导致X无效率。政府提供的公共产品缺乏客观的度量单位，难以从物质形态上度量，公共产品进入消费阶段缺少市场这个中介环节，难以从价值形态上度量，难以进行投放产出比较。因此，行政效率缺乏来自外界的促进机制。此外，“导致X无效率的原因还有交易成本高与信息传递有损耗等原因”。
尼斯坎南是官僚经济理论最有影响的人物，他在1971年发表的《官僚与代议制政府》一书中侧重论述了效率问题。尼斯坎南认为，政府在生产公共物品的过程中，有明显的过度生产而导致资源配置无效率的倾向。政府生产公共物品，要耗费一定的资源和成本，政府的生产资源主要来源于立法机关的预算拨款。也就是说，政府生产公共物品要受预算拨款和成本耗费两个因素制约，均衡的预算约束是总预算拨款和总成本开支正好相等。在行政机关与立法机关的双边垄断关系中，行政机关对立法机关的需求曲线了如指掌，而立法机关对行政机关的生产运作却不甚了解。由于信息不对称，使得行政机关拥有自主优势，使得每一次、每一项预算拨款总是可以大于成本耗费。按照资源最优的配置要求，产量应确定在边际成本和边际收益相等的水平上。政府出于追求效用最大化的动机，在可以不考虑成本的前提下，要求最大的预算拨款，使得政府的公共物品供给超过了实际的社会需求。在这个生产过程中，政府官员通过两个渠道实现个人效用最大化的追求。其一是繁忙的生产过程可以演化为一串串政绩数字，可以带来更多的提职、加薪、授权等机会。其二是官员可以从预算大于成本的财政节余中以租的形式满足个人的需求。
尼斯坎南模式还只是从政府提供公共物品产量的角度，从资源配置效率的角度进行阐释的，公共选择学派、官僚经济理论中的其他一些思想家对尼斯坎南的这些观点进行了修正和发展。例如，米格和布朗热指出，官员可能会看重与产出无关的各种奖励，会在追求最大预算拨款和最大财政节余之间寻找组合，以实现最大效用。P·M·杰克逊认为，官员追求个人效用最大化取决于两组不同的自变量函数，像易于管理，在职闲暇等要素与追求预算最大化方向正好相反。布雷顿和温托布则从人事管理的角度，提出政府内部机构之间存在着竞争的观点。他们认为，上下级之间的政府行为是通过选择完成的，是以信任为基础的交易行为。在人事管理机制上，只要能促进官员在各机构间流动，对官员绩效进行认真评估，坚决撤换不称职的官员，是可以提高行政效率的。
尽管如此，尼斯坎南的理论仍不失为非常重要和非常有价值的。他的理论模式有两个明显特点，也正是这两点，直接成为新公共管理运动的理论来源。
第一，尼斯坎南的理论是从公私两个领域的比较中得出的结论。私人企业生产产量的确定是以竞争性为前提的。为获得最大利润，私人企业的生产一定要使成本小于收益，要使产品经受市场竞争的考验，以销路定产量。而政府公共物品数量的确定是以垄断性为前提的。政府的公共物品没有经过市场选择，提供给社会的是一种无法替代、也无法比较价格是否合适的产品。政府的公共物品是无数个人偏好加总综合而成的，公民无法从中找到个人的需求对应关系，只能是被动地接受。政府生产公共物品通常是以承诺订货的方式从立法机关事先得到预算拨款，一旦公共物品生产出来，立法机关对此的边际评价已没有实质性的意义。为此，尼斯坎南得出结论，以垄断性为特征的政府行为欠缺效率。
第二，尼斯坎南的理论探讨了如何解决行政低效的具体途径。尼斯坎南明确指出，要引进企业竞争机制，抑制政府扩大预算、扩大部门规模的倾向。具体方式有：(1)外向性的竞争机制。明确区分政府的供给与生产两个概念。政府是公共物品的供给者，但并非一定就是生产者，可以把一些经过选择的公共服务项目推向社会，交由私人盈利企业负责生产，以减少预算规模。“例如清除垃圾，消防服务和学校教育等，可照此办理。”(2)横向性的竞争机制。对于必须由政府负责生产的公共物品，可以引入内部竞争机制，尽可能提供横向选择的空间。设置两个以上的机构提供相同的公共服务，机构间的竞争可以打破垄断，促进效率。当然，为了防止机构重复设置而造成的规模不经济，这种机构只能限制在直接提供公共服务的部门，且一定要有明确的竞争引动机制。(3)内向性的竞争机制。对于由政府部门负责生产的公共物品，由专家委员会审定公共物品质与量的指标，部门首长可以“直接分享成本节余，事后给予奖励，对预算盈方实行有限自主权”。通过这种激励机制，促进部门首长加强管理，节约成本，提高效率。
三
英国新公共管理运动的实践带来了一种“全新的公共管理”。这一运动导致了对“管理主义”信奉，这种信奉被克里斯托夫·派洛特称为“极少得到证明的假设，即更好的管理将证明是解决一系列经济和社会痼疾的有效良方”。布莱尔政府在2000年实行的最佳价值计划，超越了保守党政府改革的强制性竞标对经济理性的单向追求，并强调结果导向与持续改进的和谐统一。据OECD1999～2000年分析数据库显示，英国政府支出变化（以占GDP的比重表示）比上年下降了3%，政府雇员的薪资 （以占GDP的比重表示）下降了34.2%。在2003年英国政府MORI民意测验中，公众对所提供的服务质量满意度达到55%，对政府工作人员责任认可度为53%，其中，公众对医院满意度高达70%。此外，通过信息网络化的政府采购建设，截至2006年2月，有540个客户通过“政府采购卡”付费，每月节省800～900万英镑，有效地降低了政府采购成本，提高政府运作效率。
改革取得了明显成效，但也引发出一些值得深思的问题。有学者认为，随着市场化工具的深入引进及公共服务的民营化，英国私人部门的作用日益膨胀，其吸引力主要在于它的边缘化。在私人部门代替公共部门的程度上有一个危险，即私人部门可能复制它的缺点，刚性和不回应性。同时，顾客能趋向那些能给他带来最大满意度的公司，但公民却不能选择哪个消防部门或社会保险部门以示恩宠，消防部门不能选择进入社会保险领域。选择的缺失大大限制了政府服务买卖双方，也减少了提供高效服务的关键动力。同时，还有人提出，英国政府通过信息现代化建设，也可能带来一个副产品——“监视型社会”，由此而带来的隐私、效率等问题亦令人担忧。电子信息系统的大规模发展受到限制，其中一个问题即是费用问题。它的代价是昂贵的，被认为是一种奢侈品。据介绍，英国政府已经计划投资10亿英镑，建立电子政府。此外，“合作政府”计划的实施过程也受到一些人的质疑，中央与地方之间缺乏信任感，中央的管理者大多偏向于认为地方人员缺乏法律精神和良好的管理素质，因此经常通过强制性的命令来推行合作的理念，这样一种方式使地方管理者感到士气受挫，视合作为负担并予以抵制。但不管怎样，英国政府正沿着公共治理的方向努力迈进，小心定义自身在全球政府公共治理系统中的新角色，同时为更有效地扮演这样的角色发展必需的能力。