我国广告产业政策检视(1978-2007)，本文主要内容关键词为：产业政策论文,我国论文,广告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G206.3 [文献标识码]A [文章编号]1671-5454(2008)03-0038-04
经过近30年的发展，我国已经形成规模超过1500亿元的广告产业。在政府主导经济改革基本格局下，广告产业政策必然对广告产业的发展形成深刻影响。但是，长期以来，产业政策理论并未进入广告学研究视野，因此，广告学界至今缺乏对广告产业政策的系统梳理。这不仅是广告学研究的缺憾，也必然成为广告产业发展的障碍。
在2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记明确提出：“加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级”。可以预见，我国必将启动新一轮的产业政策调整，“产业增长”将让位于“产业发展”，“产业质量”与“产业结构”必将成为我国经济发展的关键词。
在此，笔者尝试引入产业政策理论，检视近30年来我国广告产业政策，为广告产业政策的调整提供参照，以促进我国广告产业又好又快发展。
一、定位：弥补市场缺陷
一般而言，产业政策是改变产业间资源配置及在一定的具体产业内部干预产业组织形式的政府政策的总称。[1]显然，产业政策的概念有广义和狭义之分。广义的产业政策针对全产业，与产业之间的结构有关，并以产业结构变化为目的；而狭义的产业政策往往针对特定的产业，与产业内部的竞争组织有关，以实现公平竞争为目的。
在此，笔者将采用狭义概念，将广告产业政策理解为“国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以广告产业为直接对象，通过对广告产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与广告产业的生产、经营、交易活动，以及直接或间接地干预广告市场的形成和市场机制的政策的总称”。
显然，本文讨论的“广告产业政策”，并不涉及广告产业与其他相关产业之间的结构关系。当然，由于广告产业天生具有的依附性特点，因此广义的“广告产业政策”研究必然具有较强的现实意义，但由于文章篇幅所限，笔者将另行以专文讨论。
产业政策理论认为，产业政策的本质是国家对于产业经济活动的干预，是一种政府行为，是一种非市场性质的经济调控手段，是政府管理经济的基本工具。产业政策兴起与存续的理论依据主要有三种：一是“市场失灵”说，即由于公共产品、外部性、规模经济等“市场失灵”领域的存在，市场机制无法实现产业资源的最优培植，因此产业政策就成为弥补市场机制缺陷的手段；二是“赶超战略”说，即由于“后发优势”的存在，发展中国家完全可以通过制定和推行合理的产业政策，来实现经济的超常规发展，缩短追赶先进国家所需的时间；三是“国际竞争”说，即由于经济全球化，国际经济关系和国际分工体系正经历前所未有的变化，各国政府迫切需要以产业政策为基本工具，增强本国产业的国际竞争力，维持或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位。[2]
事实上，我国广告产业政策长期定位于“弥补市场失灵的缺陷”。其根源在于，作为一种非完全信息营销传播活动，广告天生具有某种“原罪”，即广告往往强调产品具有的优点，而有意无意地弱化甚至忽略产品的缺点，因此广告在特定的条件下极易演变成为虚假、违法广告；另外，在我国由计划经济向市场经济的转型过程中，广告作为一种典型的市场机制，可能遭遇人们传统观念的质疑，因此广告产业存在的“市场失灵”问题被一些“想象”所强化。
正因如此，综观近30年，我国广告产业政策总体上呈现出抑制性倾向。
二、特征：总体抑制倾向
一般而言，广告产业政策不仅表现为法律法规文本，而且常常表现为政策文件等形式。根据我国已颁布的714部有关文本，[3]笔者将从五个方面概括我国广告产业政策的基本特征：
(一)高度市场化：缺乏对本土广告业的保护
广告在我国的恢复，不仅是我国改革开放的信号，也是建立和发展市场经济的标志。与其他产业不同的是，我国政府对广告产业一直采取高度市场化的产业政策。
改革伊始，外资即获准进入我国广告业。1979年法国阳狮集团率先以合资方式(49％以下股份)进入我国。尽管有关文件明确规定，合资广告公司中，中方必须绝对控股(51％以上的股份)，但事实上外方控制了大部分合资广告公司，这早已成为广告业内“公开的秘密”。当然，外资广告公司在我国的全面扩张始于2005年12月——我国全面开放广告市场之后。外资广告(集团)公司以惊人的速度“攻城略地”，大举收购我国本土广告公司，并快速整合在华传播力量。截止到2006年5月，五大广告集团在华合资公司有38家，其中WPP集团19家，奥姆尼康集团5家，IPG集团6家，阳狮集团5家，电通集团3家，全面构建起覆盖中国的服务网络。[4]
与此相反的是，由于缺乏对本土广告业的保护和政策倾斜，我国本土广告公司经历了近30年的发展，仍然分散而且弱小，其户均经营额和人均经营额分别仅为外资广告公司的1/52和1/24。
(二)清理整顿：高度关注虚假、违法广告
贯穿近30年的发展，我国政府对广告业始终将焦点集中在虚假和违法广告之上，相继出台了大量的法律、法规和政策，并由全国各级工商行政管理部门牵头，分别在1982年、1984年、1986年和1988年四次对广告行业进行了全面的清理整顿。
为充分发挥各部门职能作用，形成打击虚假违法广告的综合治理机制，2005年，国家工商行政管理总局会同有关部门建立整治虚假违法广告专项行动部际联席会议制度。并由中央宣传部、公安部、监察部、国务院纠正行业不正之风办公室、信息产业部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局等多家部门参与，于2007年开展虚假违法广告专项整治，显示出政府对治理广告业的坚定决心。据国家工商总局提供的数据显示，2006年全国工商机关共查处广告违法案件6.18万件，其中虚假广告案件就有1.66万件；工商部门共责令改正3611件，责令停止发布1.96万件。[5]
总体而言，我国政府高度关注虚假、违法广告，“清理整顿”成为我国广告业的关键词，客观上显示出我国广告产业政策总体上的抑制性倾向。
(三)有始无终：广告代理制至今未能建立
广告代理制是一种国际通行的广告运作机制，其核心要义在于：广告经营者介于广告主与广告发布者之间，为广告主和广告发布者提供双向服务。显然，广告代理制为广告公司的发展提供了必要的空间，从而对广告产业化发展具有极其重要的作用。
1990年5月30日，国家工商行政管理局颁发《关于在温州市试点广告代理制的通知》，决定在浙江省温州市率先推行广告代理制试点。随后，国家工商行政管理局于1993年7月颁布《关于进行广告代理制试点工作的若干规定(试行)》，决定从当年10月开始在北京、上海、广州、武汉等50座大中城市试行广告代理制。该规定明确“广告客户必须委托有相应经营资格的广告公司代理广告业务，不得直接通过报社、广播电台、电视台发布广告”；“兼营广告业务的报社、广播电台、电视台，必须通过有相应经营资格的广告公司代理，方可发布广告(分类广告除外)”；“报社、广播电台、电视台下属的广告公司，在人员、业务上必须与本媒介广告部门脱离，不得以任何形式垄断本媒介的广告业务”；并明确规定对“违反”的，予以“(从重)处罚”。
同时，国家工商行政管理局和国家计委联合发布《关于加快广告业发展的规划纲要》，明确提出“两步走”的规划，即“第一步，统一将代理权归于广告公司，将媒介发布广告、承揽广告、代理同类媒介广告改为媒介承揽、发布广告，不再承担同类媒介代理业务；同时将媒介直接承揽外商广告权归于具有经营外商广告资格的广告公司。第二步，实行承揽与发布分开，媒体专职发布广告，广告公司承担广告承揽和代理，从而在广告公司与媒介间形成功能分工合理、运行高效畅通的经营机制。”
但是，“广告代理制遭遇了重重阻力，推行难度极大，以致时至今日，广告代理制也未能在全国范围正式实行。”[6]
(四)缺少配套：产业发展政策的悬置
虽然我国广告产业政策主要涉及广告行业监管，但亦有少数文件关涉广告产业发展。作为最重要的文本，《关于加快广告业发展的规划纲要》(下称《纲要》)明确了我国广告产业发展的基本思路：一是明确界定了广告产业的特性。“在市场经济运行中，广告作为沟通生产与消费的中介”；“发达的广告业可以促进经济资源的合理配置”；“广告业属于知识密集、技术密集、人才密集的高新技术产业”。二是支持发展广告(集团)公司。“支持具有综合实力的广告企业组建跨国、跨行业、跨地区、跨部门的广告企业集团。到2000年，全国要有一批实力雄厚、经营能力和技术水平达到国际标准的综合性广告公司，参与国际广告市场竞争。”三是建立广告专业技术资格认证制度。“大幅度增加对广告教育的投入，加快人才培养步伐，逐步建立起广告专业技术资格认证制度。”“按国际通行做法，建立广告专业技术资格认证制度和认证机构，为广告业开拓国际市场打好基础。”但是，由于缺少相应的配套政策，《纲要》很快淹没在众多的部门规章中，成为“束之高阁”的文件，使有关广告产业发展的政策并未落到实处。
(五)从紧：税收政策备受质疑
虽然《纲要》明确地将广告业界定为“高新技术产业”，但广告业却从未获得“高新技术产业”所享有的税收优惠。相反，以广告“日益泛滥”、广告费支出“太多”为由，2000年5月国家税务总局印发《企业所得税税前扣除办法》规定：“纳税人每一纳税年度发生的广告费支出不超过销售(营业)收入2％，可据实扣除；超过部分可无限期向以后纳税年度结转。粮食类白酒广告费不得在税前扣除。纳税人因行业特点等特殊原因确实需要提高广告费扣除比例的，须经国家税务总局批准。”
此办法立即遭遇了学界和业界的强烈质疑。一方面，不同行业的广告弹性不尽相同，因此“广告费支出不超过销售(营业)收入2％”的规定，并不符合不同行业的现实情况；另一方面，广告是企业进行市场竞争的利器，广告在一定程度上反映了企业主观的战略意图，因此广告费支出是企业内部决策，是企业自主权的一部分，而“纳税人因行业特点等特殊原因确实需要提高广告费扣除比例的，须经国家税务总局批准”，显然存在着政府超限干预之嫌。
虽然，国家税务总局于2001年8月再次发文，将包括制药、食品(包括保健品、饮料)、日化、家电、通信、软件开发、集成电路、房地产开发、体育文化和家具建材商城等在内的行业的广告费用所得税前扣除标准调整为8％，但这再次显示出广告产业政策的抑制性特征。
三、调整：产业发展与产业升级
2007年5月21日，国家工商行政管理总局联合江苏省人民政府、中国广告协会，在江苏省南京市举办“2007中国广告业发展高层论坛”，来自美国、日本、韩国、英国的广告专家，国内的广告专家学者、业界代表及19个省市工商局负责人共200余人参加论坛，集中研究、探讨中国广告产业定位与发展问题。可以预见，我国广告产业政策的导向必将发生转变，广告产业政策将由过去“弥补市场失灵的缺陷”，转向“实现产业的超常规发展”、“增强产业的国际竞争力”以及“保障国家的经济安全”，并围绕产业发展与产业升级，呈现出四个基本调整方向：
首先，建设性为主的政府干预。如前所述，产业政策本质是政府运用非市场调节手段。对于发展中国家而言，政府干预对于经济发展常常具有重要作用。在遵循市场机制的前提下，政府将放弃过去抑制性为主的产业政策，转而采用以建设性为主的政策，推动广告产业的升级与转型，实现广告产业的快速、健康和可持续发展。
其次，鼓励广告集团的组建与发展。一个国家常常需要培育一批具有国际竞争力的企业，而这些企业往往通过集团化实现超常规发展，以建立自己相对的竞争优势，获得参与国际竞争的实力。对于广告产业而言，广告集团常常是决定性因素，尤其是在西方广告集团快速发展并深度介入我国广告市场时，我国政府将把培育一批广告集团作为重点工作，使我国本土广告公司分享我国经济发展的收益。
再次，推动创意产业发展战略。由于技术创新，广告产业已经开始呈现出产业融合的趋势：一方面纵向延伸至传媒业内容生产领域和企业(战略)信息服务领域，另一方面以“创意”(creative)为主线的创意产业已经初显端倪，而广告是当之无愧的创意产业的核心。因此，我国政府将高度重视创意产业的培育与发展，将创意产业作为国家战略产业加以扶植，从而必然使广告产业获得巨大的发展空间。
最后，出台配套的广告产业政策。产业政策不仅需要高屋建瓴的产业发展规划，更需要落到实处、配套的具体政策措施。一方面，作为广告业的主管部门，国家工商行政管理局将其工作重点从“清理整顿”转向产业发展；另一方面，同级的各部委及地方政府应相互配合，出台并落实配套的广告产业政策。国家工商行政管理总局副局长刘凡指出：“加强对广告行业的宏观调控和行政指导，政府有关部门应抓紧制定扶持广告业的配套政策，为广告业发展营造良好环境，促进广告行业生产效率的提高，逐步完成广告产业由粗放型向集约型发展模式的转变，从而促进整个广告业健康、稳定、协调、可持续发展。”[7]