和谐社会视阈下的治理理论，本文主要内容关键词为：和谐社会论文,理论论文,视阈下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D24 文献标识码：A 文章编号：1007-8207(2007)10-0005-04
促进经济社会协调发展，构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。构建社会主义和谐社会，应当着眼于社会治理创新，增强政府社会治理责任和扩大公众参与社会治理的范围和程度，提高社会治理效率，降低社会治理成本，实现公共利益最大化。
一、治理理论兴起的背景
自从1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用“治理危机”(crisis in governance)以来，“治理”一词便引起了广泛的关注并被应用在政治研究之中。例如1992年世界银行年度报告的专题便是“治理与发展”。经济与社会理事会(OECD)在1996年公布一份名为：“促进参与式发展和善治的项目评估”。而联合国发展规划署(UNDP)在1996年则出版了“关于人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”。联合国还成立了“全球治理委员会”(Global Governance Commission)，并出版了全球治理杂志。一时间，治理在许多论述中大行其道，以至于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦名词”。[1](p53)
治理概念的兴起与现代社会科学的“典范危机”直接相关。众所周知，以牛顿物理学和笛卡尔哲学为基础的“主客二分法”研究范式引领人类走过300多年的近现代社会和工业社会，从而成为颠扑不破的绝对真理而被广为接受。但到了二十世纪七十至八十年代，这种过度简化的二分法，使许多学科因无法解释人类社会超出以往任何时代的复杂性而陷入到研究范式的危机当中，对研究范式进行变革成为历史必然。在公共行政学领域，“计划与市场”、“公共与私人”的泾渭分明的研究方法遇到了前所未有的挑战，需要研究者予以超越。从社会科学的这些学科转变来看，“治理”似乎被视为是遗漏掉的“第三项”，既可以批判二分法，又能够补充其不足之处。[2](p29-45)
全球化进程的加快也促进了治理理论的兴起。全球化对公共行政的影响来自四个主要因素，即全球化经济的竞争、民主化、信息革命及绩效匮乏。面对全球化的挑战，以西方为代表的各国政府纷纷以组织结构企业化、权力控制分散化、运作过程灵活化、组织文化人性化为取向，努力实现行政新模式，而治理理论恰恰为这一努力提供了理论基础。对此，学者们认为，治理是因应民族国家为适应全球化的拉力，做出适应外在环境要求的努力。[3](p22-25)
治理使超越传统公共行政模式成为可能。传统公共行政是按照马克斯·韦伯的精确设计来构建的，这种被称为“官僚制”或“科层制”的理论适应了工业革命以来人们对技术与科学的狂热崇拜，因此受到了各主要国家行政管理机构的推崇，被认为是实现政府行政管理效率的最佳选择，“是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法”。[4](p78)由于公共行政在技术化的道路上过于执著，使本来合理的一些设计大多变成了粗暴而无知的越轨。对此，韦伯也早有认识，他指出，现代社会中官僚体制伴随着民主的发展而日渐扩张，最终会导致“新的奴役铁笼”，威力无比的官僚体制和编织严密的法律法规会窒息所有以价值为导向的社会行为，而个人对此已经毫无办法。[5](p24)而治理则被视为是一种与传统公共行政迥然不同的新典范，被认为是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具。作为一种理论，治理理论可以作为建构国家与社会新型关系的分析及解释途径；作为一种实践行动，治理理论可以促进传统政治、公共行政制度的变革，建构一种分权化、公民参与、多元中心的公共行政新典范。
治理使政府能够突破自身的局限。国家机制和政府组织、市场机制和企业组织，是现代社会解决管理和发展问题的两套基本的组织机制。尽管这两套组织机制是人类社会、经济发展不可或缺的，但又都存在着很大的局限性，即政府失灵和市场失灵。尤其是近二三十年以来，随着科技的迅速发展、经济的全球化、公共事务的日益复杂化，政府面临的内外矛盾和治理环境变得更加复杂多变，政府已无法成为唯一的治理者，它必须依靠民众、企业、非政府组织来共同治理与共同管理。所以，当代各国行政改革的一个很重要的任务，就是要改变政府单独治理的强势国家的模式，建立一个由政府、社会共同治理的模式，以“善治”取代“善政”。
二、治理概念的界定
“治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”(steering)一词，原意指统理(govern)、引导或操纵等行动或方式。“治理”(governance)在传统上与概念解释上与“统治”(government)一词十分相近，都是指政府的统治、管辖、支配和控制。长期以来，“治理”一词主要限用于与“国家事务”相关的宪法议题和法律活动，或限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位。直至二十世纪八十年代开始，在一系列因素的共同作用下，“治理”一词的内涵才有了巨大变化。
在众多的西方学者中，作为治理理论的主要创始者，罗西瑙(James N.Rosenau)认为，治理指的是“由共同的目标所支持，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”，“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”[6](p5)
在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会于1995年发表《我们的全球近邻》(Our Global Neighborhood)，对治理作出了最具代表性和权威性的界定：“治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式之总称，它是使相互冲突的不同利益得以调合并采取联合行动的持续过程。这既包括了有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，也包括由各种人们同意或以为符合其利益的非制度安排。”[7](p2)据此定义，治理有四项特征：(1)治理不是一套规则制度，也不是一种活动，而是一个过程；(2)治理的基础不是支配，而是协调；(3)治理同时涉及公部门和私部门；(4)治理不是一种正式的制度，而是一种持续的互动。[8](p81-89)
斯托克(Gerry Stoker)将各界对治理的观点整理成五个主要论点。第一，治理出自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统国家中心和政府权威提出挑战，只要通过合法机制，当公众或民间机构能够得到大众的认可，就可能成为在不同层面上的权力中心。第二，治理在为社会和经济问题寻求解答过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。即国家（政府）将部分原属于其承担责任逐渐转移到民间私部门或自愿组织，故两者间界线与责任日趋模糊。第三，治理肯定涉及团体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。即在治理关系中，不同事件可能由不同组织担任主导角色，故各个组织必须互相依赖，彼此协作，而无法一意孤行。第四，行为者将形成自主网络。该自主网络在某个特定领域中拥有发号施令的权威，与政府在特定领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。第五，治理意味政府做事情能力并非赖于其权威或发号施令，而是政府使用新的工具或技术来处理，以对事务进行控制和引导。[9](p19-26)
罗茨(R.Rhodes)在解释治理时认为：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”[10]并且提出治理至少有六种不同的用法：作为最小国家的治理；作为公司治理的治理；作为新公共管理的治理；作为“善治”的治理；作为社会—控制论系统的治理；作为自组织网络的治理。
从以上几种不同的定义可以看出，尽管研究者对于治理概念的界定或范围有所不同，但仍有一些共同的认识为我们研究治理提供了重要的参考依据。(1)由于多元行为者的加入，治理意味着政府组织已经不是唯一的决策主体。(2)治理过程中，传统的权力运行方向发生变化，由单一自上而下的统治，转变为注重上下互动、纵向合作及相互沟通协商的多元模式。(3)形成多样化的社会组织网络，从事公共事务的共同治理。(4)政府统治的策略和工具已向适应新治理模式的方向靠拢。
三、治理理论的支撑点
1.治理以多元主体的共治为核心。治理作为一种过程，在结构上已跳脱传统由上而下的层级节制体系，中央政府与地方政府、政府与非政府组织、政府与社会的界限日益模糊。在新的社会治理模式中，政府不再是惟一的价值存在，国内非政府组织、市场化的组织、市民社会乃至全球或区域性的国际组织、他国中央或地方政府、跨国公司以及国际非政府组织等社会公共机构和行为者同样可以直接或间接地参与各种治理行动，成为进行社会管理、提供公共服务的价值主体。各种社会治理主体在协作的基础上彼此相互拾遗补缺，形成互相补充、共同治理的格局。
2.治理以善治为目标。联合国发展计划署将善治特征归纳为19项。[11]从治理到善治是逐渐强调政府与公民之间进行更积极而有效的合作，目标除了使人民生活能摆脱贫穷，至少维持基本生活水平外，更必须使人民通过国家治理和政府与人民协力合作，使人民的目标和理想能得到最大化的满足与实践，并进而能获得更美好的生活。
3.治理关系应以契约为主要形式。治理主体的多元化使得多元主体之间的治理关系将呈现复杂而多样的态势。这些多样的治理关系至少可分为：(1)传统官僚体制的层级节制关系。中央与地方各级政府在治理关系中仍会扮演重要角色，但政府必须进行改革，成为“有效政府”，政府有责任运用新的方法和技术，更好地对公共事务进行控制和引导。同时，随着全球化进程的加快，全球性或区域性国际组织也会渗透到一国治理的层级节制系统，并且对治理产生一定程度的规范作用。(2)市场治理模式下的交易契约关系。由于治理关系中主体的多元化，使得这一交易契约对象也更为复杂并且会增加多元选项。(3)社群主义。社群主义强调以各治理主体间的共同价值，作为政策制定的最大公约数，而非追求个别行动者利益的最大化。这种理念所发展出来的伙伴关系包括公私协作伙伴关系和府际间的伙伴关系，其目的包括建设公共设施、提供公共服务，发展文化建设和经济等相当广泛的范畴。
4.治理要求资源共享。随着现代信息技术对组织的结构性、跨结构性嵌入，决定了治理各利益相关者的利益均衡，取决于包括信息在内的各种资源流动的方向、资源的开放程度，以及规避风险的能力大小。资源共享有利于各方的利益，可以使价值链的价值最大化。当然，资源共享程度的高低取决于不同的治理层次，以及治理网络组织中节点之间关系的密切程度。组织的开放程度越高，其资源共享的程度也就越高。同时，在治理关系中，各行为者对于资源的利用及治理结果的产出，应以协商方式进行。
5.治理要求重新定位政府职能。作为阶级统治的工具，政府行使社会管理职能是为政治职能服务的，政府对社会各项事务的管理，并不是管得越多越具体就越好，而是要充分考虑管理的正当性、有效性。对于那些政府做不了，或做不好的事情，应当相信社会力量，拓宽社会参与渠道。大量的社会公共事务可以由市场去承担，也可以由民间组织去承担。只有这样，才能够有效地解决公共问题。因此，社会组织参与管理是很重要的。当然更重要的一点，就是政府必须为社会其他组织作用的发挥创造有效的条件，要让其他的社会组织能够得到健康的发展，如果没有这一点，共同治理模式就得不到有效的实现。
四、和谐社会与治理
从政府与社会关系来看，社会的和谐与政府的治理模式密不可分。和谐社会建设作为一种政治话语和政治实践，蕴涵着科学高效的治理价值与理念，预示着传统的政府与社会高度合一的社会治理模式的变革与创新。
1.治理需求。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，各种社会问题日益增多，新情况新问题层出不穷。传统的政府与社会高度合一的社会管理模式，已经不能适应形势发展的需要，也制约了经济社会的发展。一个社会政治系统的基本需求有两方面，一方面有计划、引导、协调的需要；一方面有个人自由、独立、发展、改革的需要。这两项需求因为技术、经济和社会的发展而得到加强，人们如此过分强调政府在处理过程中的作用，使得人们可能会忘记所有社会层次上的大量需求平衡过程其实总是与政府无关的，大量需求仍然是在自我管理与自我引导的基础上得到满足。[12]因此，和谐社会建设最核心的要务是建设社会，打破政府管理社会的一元化社会治理模式，建立起以政府管理为主导，社会各部门、各群体参与，民众自我约束和管理的多元化社会治理结构。
2.治理能力。社团缺乏，组织发展层次低下，乃是政治混乱而动荡的社会的特点。[13]实践表明，一些发达国家在社会建设中，注重社会参与，充分发挥市民社会、非政府组织的力量，有力地补充了政府职能的不足，使得整个社会在各种矛盾和不断的冲突中仍能保持有序、稳定和可控。因此，借鉴发达国家的经验，构建社会主义和谐社会，除了依靠政府管理水平与能力的提升之外，更要依靠社会治理能力的提升。随着我国经济体制改革的不断深入，公有制特别是国有制一统天下的局面被彻底打破，在经济领域中已经率先实现了“私域”和“公域”界限的划分，一个不受国家权力控制的自治的经济领域正在迅速形成和发展中，而这个自治的经济领域既是市民社会的重要内容，也是市民社会赖以生长的基础。仅以民间组织的发展为例，截至 2006年底，全国共有民间组织35.4万个，比上年增长 10.6%。其中：社会团体19.2万个，民办非企业单位16.1万个，基金会1144个。[14]民间组织在我国政治、经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，成为构建社会主义和谐社会的重要力量。民间组织与政府互动合作、相互影响的弹性强化了社会治理能力，也使得治理能力更加有效、更加合理。
3.可治理性。根据库伊曼(Kooiman)的定义，“可治理性”是指社会政治系统在较大系统中能够自行治理 (govern itself)之总体性质，社会政治系统的动态性、复杂性与多样性的特征，要求治理需求与能力间有某种特定的调整过程，当两者失去平衡时，便会冲击到可治理性，故政府即必须调整治理模式予以适应。[15]与此极为巧合的是，近些年来，我国政府正在进行着管理创新与制度创新，政府的行政模式已经开始由统治行政、管理行政向服务行政转变。服务型政府模式的确立不仅是对传统政府管理体制的否定，更是在治理需求与治理能力间的动态关系中，以多样性的手段解决多样性的社会问题的一种探索与调试，将使治理需求与治理能力达到一个系统化的动态均衡。
治理理论作为补充政府管理和市场调节不足而确立的一种社会管理方式也不是万能的，也存在着治理失效的可能性。因此，在“治理”的定义中不能完全把国家或政府排除出去，它们依然在这个复杂系统中扮演着重要、甚至关键角色。我们提出“治理”的概念对政府管理来说并不是颠覆性的，而是建设性的。同时，我们也应当明确，不同的社会要根据自己国家的历史发展条件与阶段以及人们习惯的行为方式来寻找对其最为有效、也最为划算的治理模式，也就是在特定约束条件下的最优治理模式。放之四海而皆准的社会治理模式历史上不存在，未来也不会有。这一方面说明，社会治理模式是路径依赖的，社会管理的实践和历史传统在社会治理机制的确立和演进中是至关重要的。另一方面也说明，治理模式的选择是要进行成本和收益比较的，一个好的治理模式，一定是在特定环境下净收益最大的一种。因此，建构与和谐社会相适应的中国特色的治理模式，必须以尊重人民的选择为首要原则。
收稿日期：2007-07-05
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