二元结构变迁中的户籍制度与土地制度变革，本文主要内容关键词为：户籍制度论文,土地论文,制度论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国已进入着力破解城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要形成这一新的格局，关键是如何实现工业与农业、城市与乡村的互动，建立以工促农、以城带乡的长效机制，彻底改造传统农业，推动二元结构的根本变迁。
一、二元结构变迁理论模型中的暗含前提
在刘易斯(1954)的二元结构模型中，有三个假定前提：一是不发达国家经济存在两个部门，即现代工业部门与传统农业部门；二是(农村)劳动力无限供给；三是(城市)工资水平不变。他所描绘的二元结构变迁的路径，就是随着工业积累的增加与其规模扩张，城市居民收入水平远远高于农民收入水平，从而诱使农村劳动力源源不断地向城市转移或被工业所吸收，并逐步实现工业化或城市化，完成二元结构的变迁。
在这个模型中，农业部门被看作是被动的，忽视了农业自身发展对整个经济发展的贡献，费景汉、拉尼斯(1961)发现了这一问题，并进行了补充，认为农业生产力提高不仅使劳动力出现剩余，为工业发展提供了劳动力所需，还使农产品出现了剩余，从而满足了工业部门消费增长所需。这就意味着发展中国家不仅要重视工业发展，也不能忽视农业发展，只有这样，才能加快二元结构变迁的进程。经过他们补充过的模型，被称为“刘易斯—费—拉尼斯模型”。
后来对这一模型作进一步修正的是托达罗(1969)，他指出，刘易斯模型只注重农村人口流动对城市经济发展的积极作用，而忽视了人口流动不仅会加剧城市化已有的失业，还会造成一系列经济社会问题。这就提出了在二元结构变迁过程中，农村劳动力向城市流动是否应该进行疏导的问题。
我国学者对上述模型也有大量研究，并应用这些理论用来研究我国二元经济问题，但在联系中国实际时，往往忽视了二元结构理论模型中的一个暗含前提，即生产要素在城乡间可自由流动，没有这个前提，二元结构变迁是无法实现的。事实上，刘易斯二元结构变迁理论是以发达国家早期的经验为依据的，在这些国家中包括发展中国家，要素自由流动就像财产私有制一样，是不言自明的，无需将其列入假定前提之中。但要研究我国二元结构变迁问题，若忽视这个前提，其结论就很难靠得住。
二、我国二元结构变迁中面临的主要问题及其原因
从二元结构变迁的理论模型中，我们知道，发展中国家要实现二元结构的根本变迁，一个重要的指标就是农村人口或劳动力大量地转移到城市或转移到第二、三产业中。而要实现农村人口向城市转移就必须使生产要素充分地自由流动，就我国而言，必须满足两个条件：一是人口自由迁徙与劳动力自由流动，二是土地可自由买卖(因为通过30年改革，其他生产要素已基本实现自由流动了)。我国二元结构变迁中存在的或面临问题有很多，但从根源上讲，主要是不能满足农村人口向城市转移的这两个条件。
首先是人口不能自由迁徙或劳动力不能自由流动的问题。为了适应计划经济的需要，在50年代，我国人为地把居民分为农村户口与城市户口，并严格限制人口的自由迁徙。60年代中期到70年代初，由于经济发展自身原因，政府为了减轻城市就业压力或财政负担，曾先后两次将城市居民向农村疏散，一次叫城市居民下放，一次叫知青上山下乡，这是由政府行政干预下的人口迁徙。这种做法虽然能使政府腾出更多资金来发展工业及解决城市就业压力问题，但无法推进二元结构转变，而只能使二元结构状况进一步恶化。
改革开放以后，随着农村家庭承包责任制的普遍推行，农业生产力水平大幅提高，农村大量的剩余劳动力被逐步释放出来，到80年代中期后，在城市收入高于农村收入的利益诱使下，农村剩余劳动力像潮水般源源不断地涌入城市，在城市形成一道亮丽的风景线，当时被称为“民工潮”或“盲流”，这是一次自发的、由市场机制自身作用所形成的要素流动，但不是农村人口向城市迁徙，而是农村劳动力向城市的临时流动，因为城市只给他们发“暂住证”，而不给他们“户口本”(除一部分投资或买房者外)，并且这种流动也不是完全自由的，而要受到各种人为的限制。其结果是我国工业化或城市化发展只能临时的而不能长久的吸收农业人口，这样，必然反过来影响城市化或工业化的进程，并使城市化与二元结构转变滞后于工业化，例如，改革开放30年来，我国经济尤其是工业经济数倍增长，但城市化及二元结构转变并没有与之同步。
其次是土地不能自由买卖的问题。我国建国后颁布的第一部宪法中就明确规定集体土地不能自由买卖，在到目前为止所出台的相关法律中仍保留该提法，只在现行法律中，规定集体土地在实行家庭承包制后，农民可转让其经营权。在实践中，农民自发采用转包、租赁、股份等形式将土地使用权或经营权进行转让，事实上已经让土地要素自由流转了。但问题并不如此简单，首先，是土地集体产权界定不清的问题，主要表现在三方面：一是集体作为土地所有者，既没有土地买卖或转让的决定权，也没有土地的经营权；二是土地经营权转让的收益归农民个人，而不是归集体；三是地方政府征用集体土地是强行的，采用垄断低价进与垄断高价出所获的高额收益与集体无关。这三个方面表明农村土地归集体所有已经名存实亡，但在实际运营中又必须打着集体招牌，致使土地自由流转很难。第二，在现行土地制度下，土地规模经营很难较快发展，一方面，一些农民不愿意转让土地，即使转让，转让期也比较短，由于农民进城打工是不稳定的，随时可能回乡种田，这次国际金融危机下出现的大量农民工返乡，已经把这一问题表现得淋漓尽致。另一方面，地块零碎，实践中，往往出现这家愿意转让而那家不愿转让。由于这两方面因素导致农业龙头企业很难扩张其经营规模。第三，现行土地制度与户籍制度一起严重阻碍着农村人口向城市自由迁徙，从而严重阻碍着二元结构的变迁。
以上两个问题，是我国二元结构转变过程中面临的最主要问题，这两个问题不解决，城乡经济社会发展一体化格局是不可能形成的。而形成这两个问题的主要原因是显而易见的，即一是户籍制度，二是土地制度。现在接下来的问题就是要探讨如何变革这两种制度。
三、我国二元结构变迁中的户籍制度改革
我国现行的户籍制度是自身历史上少有的，在国外也是罕见的限制人口自由迁徙的一种不合理制度。它不仅限制农村人口向城市迁徙，而且它与人事制度一起限制人口在城市间迁徙，从而严重阻碍劳动力的自由流动；它不仅与实现城乡经济社会一体化相背，与社会主义制度也是格格不入的，无论是政治制度还是经济制度。
改革这种不合理制度的理论依据是充分的，当然改革还必须有法律依据。我国在20世纪90年代初就着手筹备制定《户籍法》，但十多年过去了，该法是千呼万唤不出来，甚至有人包括有些国外媒体认为户籍制度改革是对中央政府执政能力的大考。《户籍法》的制定与户籍制度改革真的有这么难吗？其实不然，就《户籍法》的制定来讲，只要取消现行的城乡户籍，允许人口自由迁徙，规定以任何方式人为地限制人口自由迁徙的行为都是侵犯人权的违法行为就足够了；就户籍制度改革而言，只要在操作层面上把审批制改为登记制，把事前登记改为事后登记就行了。既然如此简单，那为什么《户籍法》至今制定不出来，户籍制度改革没有在全国统一推进？
困扰全国人大制定《户籍法》或中央政府改革户籍制度的有两大难题：一是担心放开户籍会导致过度城市化问题；二是隐藏在户籍背后的利益问题，主要是农民的社会保障等问题没有解决。对政府来说，确实是头疼的且在短期内难以解决的两个问题。但在我们看来，这不是阻碍《户籍法》出台或改革户籍制度的根本问题，而主要是认识或理念问题，因为这两个问题不是户籍制度改革本身的问题，而是在户籍制度改革中政府需要考虑并需要配套改革的问题。也就是说，《户籍法》与户籍制度改革政策的制定应该在先，配套改革措施制定应该在后，前面法律、政策没出来，后面配套措施怎么制定？比如说，放开户籍对城市冲击究竟有多大，恐怕谁也说不清楚。从我国改革实践看，现在有1.5亿农民工在城里打工，并没有因此而造成城市居民的大量失业，近几年来，从十多个省市取消城乡户籍的情况来看，也没有出现大量农民蜂拥城市造成过度城市化的问题，这不仅因为农民的恋土之情，更主要的是90％以上农民没有进城的资本或实力。当然，担心是必要的，在制定政策时留有一定空间也是可以允许的，尤其像北京、上海等大城市在早期作一些移居方面限制是可以的，但前怕狼后怕虎、畏缩不前，是要阻碍二元结构变迁进程的。
至于户籍背后所隐藏的利益问题，其中最主要的是农民没有医疗保险与养老保险问题，这些问题政府与社会近几年正在着手解决。但不能等这些问题都解决了再制定《户籍法》与进行户籍制度改革，因为：第一，人口如果不能自由迁徙，劳动力不能自由流动，城乡间的利益鸿沟(包括社会保障方面的差异)是无法用行政手段去烫平的。第二，农民过去没有社会保障，但有土地保障，所以，政府要从根本上解决农民的社会保障问题，关键应在土地制度改革方面做文章，即如何把农民的土地保障转化为社会保障。
四、我国二元结构变迁中的土地制度改革
刘易斯所描述的发展中国家的二元结构变迁，是一种典型的诱致性制度变迁，从我国农村劳动力向城市流动情况看，也是城乡收入差距所引起的诱致性变迁，但在我国要真正实现二元结构向一元化转变，没有强制性变迁是不可能的。如前所述，如果政府不改革我国户籍制度，不允许人口自由迁徙，不让劳动力要素自由流动，那要完成二元结构变迁是不现实的。同样，如果政府不改革土地制度，不允许土地自由买卖，不让土地要素充分流动，要完成二元结构变迁也是不现实的。当然，二元结构变迁中，需要政府进行一系列制度变革，但在我国，影响二元结构变迁的最根本的制度，除了户籍制度，就是土地制度，恐怕后者也是改革难度最大的。我们认为，改革土地制度的目标，就是要允许土地自由买卖，让土地要素充分流动，这主要应做好以下四个方面工作：
一是要修改法律。原来法律规定土地不能自由买卖，是计划经济的产物，现在是市场经济，这一法律规定必须进行相应的修正，才能使土地要素充分流动。
二是要转变观念。主要应转变三种观念：
第一，不能认为允许土地买卖就是与社会主义制度不相容。既然社会主义经济是市场经济，那么，允许土地买卖就应该是社会主义经济制度自身所应包含的一部分。从财产制度来看，允许土地买卖也不一定动摇公有制，这关键看产权如何界定以及土地卖给谁。
第二，不能认为土地买卖就是土地所有权的有偿转让，其实土地使用权或经营权的有偿转让也是土地买卖。但在土地使用权或经营权转让中如果作一些人为地限制，比如，规定其不能用于抵押，那也不是自由买卖。
第三，不能认为允许土地买卖，就必然出现大量农民因失去土地而使其生活无着落，从而会再现地主阶级。允许土地买卖，就是要大量农民离开土地这是真的，不这样，土地规模经营就不能实现，就不能使大量农民向城市转移。但它会使农民生活失去着落、并再现地主阶级却不是真的，只要产权界定科学、把土地制度变革的收益让于农民、并将农民的社会保障问题解决，这种担心就会在很大程度上被打消。
三是要科学界定产权。主要应界定好以下三个方面的土地产权：
第一，农民的承包地或农用地。按目前规定，承包地的所有权是集体的，经营权是农民家庭或个人的。但如前所述，现行的土地集体所有已经名存实亡，这其实在人民公社被废除以后一直是这样的。既然这样那我们为什么还要坚持土地的集体所有制不能变？这主要还是认识或理念问题，从理论上讲，土地存在“虚假的社会价值”，应该归国家所有；从我国的“一化三改造”实际情况看，应该在土地个人所有基础上，建立农民合作社，即建立农民土地联合与劳动联合的集体所有制，而不是那种人民公社下的集体所有制。现在人民公社不存在了，与人民公社政体相适应的集体所有制这个“壳”还有什么存在意义？根据马克思关于农业中存在“虚假的社会价值”及存在两个所有者或两种所有权(土地所有权与农产品所有权)理论与我国农村改革实践，可以从土地使用价值与价值(或价格)统一的层面，把土地产权分为物权与财权，土地的物权可以归国家，其财权在一定期限(比如50—70年)内以股权形式归农民。股权价值的确定可以是每亩土地的产品收益与土地亩数与股权期限的乘积。农民既可把股权用于转让，也可用股权收益去换取社会保障，还可把其存入土地银行或将其投资入股。农地产权如果能这样界定，既不会改变财产的公有性质，也能使土地要素充分流动，加快土地规模经营的进程。尤其是将土地物权归国家，不仅是土地公有制性质不会改变的强有力保障，也是农民财权或利益不会受到侵害、使农民生活不会失去着落的强有力保障，更是土地要素得以充分流动的强有力保障，这是集体无法做到的。这可从两个方面提出假说：一是假如国家在50—70年内既不收税，也不从农用地中获取物权收益，将其收益全部让与农民，并规定农地股权可自由转让；二是假如农民将土地股权(相当于优先股)价值存入或投入国家土地银行，获取固定收益，然后由土地银行将农用地打包转让或经营。
第二，农民的宅基地或自留地。宅基地或自留地按现行规定其所有权归集体，但使用权归谁及其期限多长，法律并没有明确。农民宅基地多是建立在自留地基础上的，其物权应该与农用地一样归国家所有，然后将其统统纳入国家建设用地规划，并将其分为公益性建设用地与非公益性建设用地。国家对农民宅基地或自留地的使用权或财权一方面要界定合理区间(比如每人不能超过2分地)、规定期限(比如70年)、并明确归农民个人拥有。另一方面应该界定其价值区间，其价值可以为宅基地的面积与当年某地区公益性建设用地或商品房用地的平均价格的乘积，如果农民离开农村进入该地区城镇买房，所付房款应减去该宅基地价值。这样，既有利于保证农用地总量不变，也可缓解国家建设用地的长期紧张状况，而且在很大程度上可以减轻农民进城买房的压力，从而能推动二元结构的转变。
第三，农村的建设用地。这部分土地主要用于小城镇建设以及工业用地，归集体所有。其实，这部分土地与以上两种土地一样，其物权应归国家所有，其财权应归集体内农民所有。同样，国家获得物权都不是无偿的，而应是有偿的，但有偿支付的方式可以不一样，以农村建没用地或农民宅基地为例，当政策或法律规定将其纳入国家建设用地规划后，可将其土地一部分直接出售给开发商或工业用地者，然后国家将其转让收益直接给农民或用于农民社保，国家也可拿出一部分财政资金购入一部分建设用地存入土地银行，用于土地储备，并将其支付资金直接记入农民社保账户。
四是建立土地流转市场。这可从两个方面入手：一方面是动用社会力量，成立民间的或非官方的中介机构；另一方面可成立土地银行，根据我国的实际，土地银行应该是国家成立的政策性银行，可暂设在农业银行内。农民如果离开农村进入城市，无论是农民承包地还是宅基地，都可将其价值存入或投入土地银行，然后由土地银行根据市场导向进行分类经营。
如果说户籍制度变革是二元结构变迁的一种拉力或使农村人口向城市转移的牵引力的话，那么，土地制度变革就是二元结构变迁的一种推力，之所以它是一种推力，主要是因为土地制度变革的过程，是农村土地由分散经营向规模经营转变的过程，或由家庭经营向企业经营转变的过程，亦即是迫使农民与土地分离的过程。故在这两种力中关键是后一种，但二者又是相辅相成的，如果只有拉力而没有推力，或只有推力而没有拉力，二元结构变迁的进程都会被人为地放缓。只有两种制度同时变革，才能形成一种合力，使劳动力与土地要素在市场机制作用下自由流动，才能真正加快二元结构变迁的进程。
标签：农民论文; 农村改革论文; 二元结构论文; 农村人口论文; 二元经济论文; 二元户籍制度论文; 户籍人口论文; 人口问题论文; 三农论文; 刘易斯论文; 农村论文; 经济论文; 时政论文;