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中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1007－7685(2014)01－0001－06
我国经济改革已经进行30多年，取得明显成效。改革只有进行时，没有完成时。中共十八大以后，我国新一轮经济改革拉开序幕。尽管改革有延续性和路径依赖，但这一轮经济改革处于新的发展阶段。由阶段性特征决定，服从于发展目标，这一轮经济改革无论是内容还是路径都与过去的改革有明显区别。
一、在改革中跨越“中等收入陷阱”
当前，我国经济发展站在新的历史起点。其中，最具标志性的特征是，我国从2010年起GDP总量达到世界第二，成为仅次于美国的世界第二大经济体。同时，人均GDP超过5000美元，也就是达到一般意义上的中等收入国家标准，进入中等收入国家行列。在此起点上，要解决的发展问题就不是在低收入阶段提出的发展要求，而是要解决中等收入国家阶段的发展要求。这里有两方面要求：一是转变经济发展方式，二是跨越“中等收入陷阱”。
就发展方式来说，我国虽然进入了中等收入国家行列，但发展方式还停留在低收入国家阶段。其突出表现：一是发展目标单纯追求GDP；二是发展战略突出外向型；三是发展要素依赖物质要素；四是发展条件依靠高储蓄和低劳动成本。这种发展方式面临两大压力：一是资源环境供给不可持续，使这种方式的发展进入极限；二是这种发展方式的国际竞争力下降，既无法与低收入国家在低成本方面竞争，又无法与发达国家在尖端技术研制方面竞争。
所谓“中等收入陷阱”，世界银行在《东亚经济发展报告(2006)》中做了解释，一些在20世纪70年代就进入中等收入国家行列的新兴市场国家，直到2006年仍然挣扎在人均GDP3000美元～5000美元的发展阶段，难以突破1万美元，并且见不到增长的动力和希望。原因在于进入这一发展阶段后，过去较长时间内经济快速发展过程中所积累的矛盾集中爆发，原有的增长机制和发展模式无法有效应对由此形成的系统性风险，经济增长容易出现大幅波动或陷入停滞，长期在中等收入阶段徘徊，迟迟不能进入高收入国家行列。
我国面临的“中等收入陷阱”威胁主要表现为两方面：一是收入差距达到库兹涅茨“倒U型”曲线的最高点；二是腐败指数也达到库兹涅茨“倒U型”曲线的最高点。这两方面威胁主要还是体制问题，尤其是收入分配体制。过去30多年的改革，面对平均主义分配体制产生的低效率问题，着力点是提高效率，强调效率优先、兼顾公平。在政策层面则是允许一部分地区、一部分人先富起来。这种改革的发展效应是明显的。
我国经济发展达到中等收入国家水平，意味着居民生活水平不但过了温饱阶段，而且已经或正在进入小康阶段。在这个阶段，居民关心教育与健康问题，也产生明显的公民维权意识，对公平性发展的诉求日益强烈。在低收入阶段为谋求发展，人们可能容忍收入差距扩大，而在中等收入阶段，人们不可能继续容忍越来越大的收入差距，更不能容忍权利的不公平以及由此产生的收入差距。而且随着改革的深化，人们对改革成果的分享存在明显差异，这在一定程度上影响了人民群众改革热情的充分发挥。在这个背景下，是否仍然强调效率优先的改革就值得思考。如果不讲公平，随之产生的社会矛盾会影响整个社会经济持续健康发展的进程。人民不能公平合理地分享经济发展的成果，就不会继续支持改革和发展。这就有必要适时提出将经济发展模式由效率性发展转向公平性发展，公平性发展涉及机会公平、权利公平、规则公平。尽管现阶段公平性发展是以前一阶段的效率性发展所提高的效率为基础，但由效率性发展转向公平性发展需要新一轮改革来实现。既涉及收入分配改革，又涉及资源配置机制改革。
由效率性分配转向公平性分配，改革目标是缩小收入差距，改革对象是过去改革所形成的效率优先的收入分配体制。在政策层面上就是由允许“一部分人先富起来”，转向让大多数人富起来。过去允许“一部分人先富起来”，是要在体制上解决推动GDP增长的动力，现在解决大多数人富起来的问题，是要使广大人民公平合理地分享增长成果。这也符合邓小平的战略思想。他在1992年视察南方时就提出，等到沿海地区达到全面小康水平后，就要提出先富帮后富、共同富裕的要求。按此思想，转向公平性分配在收入分配体制上需要解决两个突出问题：一是提高低收入群体收入，二是扩大中等收入群体比重。与此相关的体制改革主要涉及以下三方面：
一是在初次分配领域建立提高劳动报酬比重的机制。前一时期分配的指导思想是初次分配讲效率，再次分配讲公平；相应的分配机制是初次分配靠市场调节，再次分配靠政府调节。现在为实现公平性分配，初次分配领域不能只讲效率，也要讲公平。在资本、劳动、管理、技术投入都参与收入初次分配的条件下，需建立劳动报酬增长和劳动生产率提高同步的机制。与此相应的调节机制，不能只是市场调节，更需要其他方面调节，其中包括维护劳动权益的法律规范、企业内工资集体协商机制等。只有这样，才能提高劳动报酬比重。
二是在再分配领域强化公平分配的机制。再分配更加讲公平，这是政府义不容辞的责任，需要相应的体制来保证。首先，建立以政府为主导的先富帮后富的机制，除进一步完善累进的所得税制度、转移支付制度外，当前最重要的是，推进基本公共服务在城乡、区域间的均等化。在此过程中享用教育、基本医疗、公共交通等需要付费的公共服务，不仅要横向公平(谁享用谁付费)，还要纵向公平(按支付能力支付)，使低收入群体有能力享用基本公共服务。在前一时期改革中，市场化范围过大，把不该市场化的公共服务部门市场化了，如卖医院、卖学校、卖公共交通，一些地方政府实际上放弃了公共服务职能。现在这些公共服务应该还给政府(不排除私人办学校、办医院、办公交作为补充)，以保证低收入者能上得起学、看得起病、坐得起公交。其次，完善以政府为主导的覆盖城乡居民的社会保障体系，包括基本养老保险、医疗保障体系和对困难群体的社会救助制度。应当明确，政府在社会保障体系建设中起主导性作用。
三是保障收入分配的公平权利。公平分配不是拉平分配水平，在现阶段所能做到的公平分配主要是权利的公平。目前，导致收入差距扩大的主要症结在于权利的不公平。其中，包括以权谋私和财产占有的不公平，这也是人们不能容忍的。相应的改革需要从两方面推进：首先，针对以权谋私，不仅要通过反腐败途径进行惩处，更要从体制上堵塞以权谋私的漏洞，也就是不给权力设“租”和寻“租”。其次，针对财产占有的不公平，需要创造条件增加居民财产性收入。允许发展私人经济，并且承认财产性收入是改革的一大进展。但财产占有的差距以及由此产生的财产性收入差距，又成为收入分配差距扩大的一个重要原因。解决财产占有上的公平权利，不能走剥夺私人财产的老路，可行的是在体制上提供增加居民财产从而增加居民财产性收入的途径。包括：为居民提供更多的私人投资渠道；鼓励私人创业；保护知识产权及其收入；完善企业股权结构，允许员工持股，鼓励企业家持股和科技入股。农民也可以通过宅基地和土地承包权流转获取土地收入。依靠财产性收入的增加，越来越多的低收入者进入中等收入群体。这部分人是发展的受益者，也是发展的推动者。而且，中等收入群体占大多数，是稳定向上的结构。贫富之间的中等收入群体越大，社会矛盾越小。
显然，面对“中等收入陷阱”的威胁，经济改革主要是在政府层面解决好公平发展问题，实质还是进一步发挥市场在提高效率上的作用，但这只有在公平的市场环境中才能更为有效地发挥作用。
二、在改革中增强经济发展的动力
在历经30多年以效率为中心的改革并已取得明显成效的基础上谈当前的改革，其目标需要有明显调整。如果说前30多年的改革主要是解决效率问题，当前的改革则是破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端。在低收入发展阶段，经济发展的主要驱动力是物质资源投入；而现阶段，物质资源供给已近极限，依靠物质资源投入的发展方式已无竞争优势。在此背景下，发展的驱动力需要转向创新驱动。
中共十八大提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好地发挥政府作用。当前，我国的发展需要解决两大问题：一是进一步提高资源配置效率；二是依靠创新驱动创造新的发展资源。这两方面都需要政府和市场共同作用。通过改革解决好这个核心问题，就可以产生我国在新的发展阶段的新动力。
发展的动力首先是公平而充分的竞争。改革到现在所形成的行政性垄断和国有经济的垄断严重削弱市场的活力，从而降低资源配置效率。市场失灵的重要原因是不公平竞争，也就是竞争机会不公平。垄断价格、垄断收入及垄断部门的服务质量问题，本质上都是体制问题。现阶段，市场垄断的突出表现是民营企业在不公平的市场环境中与国有企业竞争，民营经济进入市场和从金融等方面获取资源遇到一系列歧视性条件。这实际上是国有经济的垄断，由此形成所谓的“国进民退”。其后果是民营经济的活力不能充分释放，降低整个经济的效率。当前，改革就是要打破这种垄断，最大程度、最大范围地扩大竞争性领域，也就是把能够竞争化的生产环节尽量放开竞争，缩小垄断范围。国有经济不再利用自身的垄断地位与民争利，保证民营企业获取资源和进入市场的平等机会。另一方面的垄断问题则与收入分配相关。目前，受到广泛关注的垄断收益，主要是代表国家经营和管理稀缺资源(如石油)的公司和网络型自然垄断行业(如自来水、电力)的公司所获取的垄断收益，这部分收益不是靠自身努力得来的，应该通过资源税和公司所得税等方式上交国家，余下部分进行收入分配，这样才能在很大程度上体现公平分配。
已有的经济体制尤其是改革中形成的市场体制，基本上是调节物质资源投入的体制，也就是市场调节资源配置的体制。现在转向创新驱动，仍然需要市场发挥作用。市场竞争会形成创新的外在压力。但只有市场调节是不够的，这是由市场的功能性缺陷决定的。斯蒂格里茨在研究一些计划经济国家向市场经济国家转型时特别指出，标准的市场经济模型“忽视了创新的作用”，[1]标准的市场经济理论之所以不关注创新，是因为市场经济面对的是已有资源(尤其是有形要素)的配置问题，目标是实现资源有效配置。此时，市场尤其是竞争机制调节资源配置最为有效。而创新驱动依靠的是非物质的创新要素，即知识资本、人力资本等无形要素，目标是创造新要素(新技术、新产品和新产业)。这里，单纯靠已有的市场竞争机制是不够的，需要以下两方面的制度安排，而这两个制度安排是不在已有的市场经济制度框架内的。
首先是激励创新制度。斯蒂格利茨依据信息不完全理论明确认为，只在竞争条件下不能解决创新动力不足问题。原因在于，“当存在创新时，市场过程不能自动地确保激励竞争或快速研究开发的发生”。[2]这就是说，在激励创新方面市场是失灵的，需要市场以外的制度建设。其中，最重要的是知识产权的垄断。标准的市场经济理论反对垄断，以为垄断会阻碍技术进步。但在知识和技术市场上信息不完全，具体地说，创新成果的成本有创新成本(信息成本)和复制成本(扩散成本)之分，创新成本明显大于复制成本，创新成果的复制几乎是没有成本的。其他厂商不付成本地从创新者那里获取创新成果并得到收益。其结果是创新者的创新成本得不到补偿，研究开发投入得不到回报，必然严重挫伤创新者的创新积极性。因此，创新的动力在于创新成本得到补偿并得到创新收益。由此提出垄断对激发创新动力的价值。激励创新的制度安排不仅需要强化竞争环境，更需要为创新者提供必要的垄断条件，使其垄断和独占创新收益，从而产生创新动力。
保障创新者创新收益的制度安排就是明确并保障创新技术的厂商拥有垄断收益权(专利之类的知识产权)。新技术的推广只能通过购买发明专利之类的知识产权途径进行。[3]如果有人复制和采用其创新成果，创新者就要从复制者和采用者那里获取收益，从而补偿其创新成本。这种发明专利之类的知识产权垄断和独占，不但不会阻碍创新，还会成为创新的动力，也有利于新技术推广。
其次是政府的积极作用。标准的市场经济理论排斥政府作用，至多是在市场失效以后才需要政府干预。这是在不考虑创新的条件下提出的。而一旦引入创新，就需要政府积极介入。正如波特所指出：“当竞争的基础转为创造和知识积累时，国家的作用就变得日益重要，创造与保持竞争优势也变成本土化的过程。”[4]政府主动介入创新的必要性主要体现在两方面：一是创新成果具有溢出效应。创新的知识和技术，不仅使创新者受益，社会也会受益。这种外溢性同时也表明，创新不仅要支付私人成本，也要支付社会成本。这种社会成本需要由政府作为社会代表来支付。二是创新的知识和技术具有公共产品的属性，“其他人分享创新收益的边际成本为零。”[5]这种公共性特征不仅需要政府规制，以克服仿冒、剽窃等免费搭车行为，更重要的是，制定重大科技创新的国家计划，并通过公共财政对此类创新进行直接或引导性投入。美国政府支持实施的曼哈顿计划、星球大战计划等重大科学计划，对提升整个国家的科技创新能力起到巨大作用。
当今，科技创新以科技进步为源头，包括企业技术创新与大学知识创新两大创新系统。政府的作用就是对这两个创新体系进行集成。集成创新体系指创新系统中各环节之间围绕某个创新目标的集合、协调和衔接，从而形成协同创新。政府对包括产学研在内的创新系统进行整体协调和集成的主要方式：一是建立大学科技园，搭建产学研合作创新平台；二是提供激励性政策和体制，既要激励从事知识创新的大学和科学家向前走，进入新技术孵化阶段，也要激励企业和企业家进入新技术孵化阶段，并敢于为孵化新技术投资。这两方面的激励实质是激励产学研协同创新。
转向创新驱动，环境建设非常重要。改革开放初期，沿海发展开放型经济时，着力打造“七通一平”的引进外资的环境。现在转向创新驱动，需要引进和集聚创新资源，相应的需要解决好两个体制问题：一是活跃的风险和创新投资，既要有活跃的敢于向孵化新技术提供投资的风险投资者，也要有为风险投资者提供创业投资及时进出的完善的股权交易市场。二是集聚创新人才的机制和环境。创新环境和开发环境不完全相同。前者更重视人力资本环境，增加人力资本供给就能驱动创新。这就需要改变对低成本发展战略的认识。低成本战略理论强调，发展中国家以较低的劳动力和土地成本作为比较优势。这种低成本比较优势在贸易领域可能有效，但在创新驱动型经济中就不适用。低价位的薪酬只能吸引低素质劳动力，只有高价位的薪酬才能吸引高端人才，才能创新高科技和新产业，从而创造自己的竞争优势。因此，改革的重要内容是为创新创业人才提供宜居宜研宜产业化的环境和体制。
显然，就转向创新驱动来说，经济改革不仅需要进一步发挥市场的作用，包括技术创新的市场导向、市场竞争压力等，更要发挥政府的作用，其前提是政府自身的制度创新，形成激励创新的体制和文化环境。
三、在改革中克服城乡二元结构
我国是典型的社会经济二元结构国家。“三农”问题是发展的基本问题。从20世纪80年代起，我国克服城乡二元结构的基本路径是，以工业化解决农业问题，以城镇化解决农村问题，以农民进城解决农民问题。这对“三农”发展起到明显作用。对“三农”来说，这种发展基本上属于“外源式”发展。现在全国城市化的水平已超过51％，农业产值占GDP比重降到10％。但“三农”与工业和城市的差距进一步扩大。在此背景下的“三农”发展需要转向“内生性”，这就是直接以农业、农民和农村为发展对象，发展重心转到农村，主要途径是城市中的发展要素扩散到农村城镇，改变农村落后状况，实现城乡发展一体化。其基本路径是改革，打破二元结构背后的城乡二元体制。
解决“三农”问题的核心是农业现代化。农业中现有的生产要素无力承担发展现代农业的要求，农业现代化靠的是引入现代生产要素：一是科技要素，二是人力资本要素。相应的制度安排是城乡间要素的平等流动，尤其是现代生产要素流向农村。现在的问题是发展要素只有流出，没有流入，症结在于农业收益太低。这就提出了农业改革的方向：保证农业市场收益，从而提高农民获取现代要素的能力。这涉及以下三方面改革：
一是改革流通体制，保证农产品的价格收益。要求在价格机制上真正实现等价交换，保证农民获取符合价值规律要求的价格收益。只有这样，农业才有能力获取新的生产要素。过去是工农业产品价格剪刀差压低农产品价格，现在是农产品流通体制导致过高的交易成本。一方面，分散经营的农民面对中间商，由于信息不对称，谈判能力差，即使农产品在市场上卖出好价钱，收益也不会流入农民的钱袋。另一方面，农产品存在季节性，受自然条件影响，市场价格波动太大，农产品的价格风险很高。改变这种状况的有效途径是发展现代农产品市场体系，建立现代农产品流通组织；组建农民参与的销售组织(合作社)，承担农产品销售，提高农民的谈判能力。只有这样，才有可能保证农民获得应有的市场收益。建立农产品期货市场或建立农产品风险保障基金，为农产品生产锁定风险。
二是改革农产品产业组织，提高农产品附加价值。目前，农产品主要以初级产品进入市场，附加值太低。扩大农业生产过程的分工和农产品由初级产品向最终产品延伸及相应分工，才能真正提高农业收益。这就提出农业工业化的要求。一旦农民提供给市场的农产品是经过加工的农产品，也就是附加了加工价值的农产品，才可能有较高收益。而且在这种一体化产业组织中，农产品生产的盲目性也可大大降低。农产品产业链的组织和分工，只能在较大规模的农业生产组织中进行，发展公司型家庭农场或专业性股份合作经济就成为应有之义。
三是改革土地制度，保证农民的资产收益。农民的资产主要是地产(尽管是承包权)。农民对土地实际上仍然存在人身依附关系，从目前的农业收入看，土地除了作为农作物的载体外，实际上不能给农民带来收益。农民要获得财产性收入，主要还是靠土地，但农民守着承包地不可能得到财产性收入，反而是土地一进入市场，收入就翻倍。显然，农民要想得到土地收益，土地使用权就得流转。土地在出租时可得到地租，土地在向种田大户集中时获得转让收入，土地也可抵押获得贷款，还可入股合作经济组织获得股权收入。农村集体所有的土地在保证基本农田红线前提下可直接上市。不仅如此，农民被国家征用的土地收益不能限于征用时规定的价格，还应该分享其上市时的增值收益。如果进行这些土地制度改革，农民财产性收入就能得到显著提高。同时，土地对投资者也有了明显吸引力。
解决“三农”问题的突破口是城镇化。城镇化的核心是农民城镇化。城乡差距实际上是市民和农民的差距。这种差距使分散的农民长期享受不到城市居民的物质和文化生活方式，其受教育程度、文化水平均落后于城市居民。几千年来，市民和农民的定位实际上是身份的固化，农民市民化的实质是克服这种身份的固化，其内涵是实现城乡平等的市民权利。推进以人的城镇化为核心的新一轮城镇化，就是要使广大农民享受市民权利。人的城镇化不能仅限于进入城镇的转移人口的城镇化，还必须包括在乡农民的市民化。市民化即城乡居民政治、经济和社会地位的平等，城乡生活方式的趋同，享受公共物品的权利平等。在此条件下，如果还有市民和农民的区别，那只是就业岗位的差别。显然，农民享受平等的市民权利，说到底是制度问题。
首先，取消城乡分割的户籍制度，实现基本公共服务城乡人口全覆盖。这种改革，不仅要使城乡居民在城市和农村之间的流动和居住地不受户籍限制，更重要的是取消各种对农民的歧视性政策，实现农民市民化，即农民与城市居民享受平等的权利，如受教育权利、社会保障、卫生和基本医疗保障等方面平等权利。现在的市民化第一步要解决的是进入城市的农业转移人口的城镇化，也就是解决好占城镇总人口23％的农民工及其子女在城镇入学、就医、居住和社会保障等方面的平等权利。但仅仅这部分人口的市民化是不够的。如果市民权利只有进城才能获得，市民的公共服务只有进城才能享受到，就会产生农民进城获取市民权利的趋势，城市人口必然严重超过城市的承载力。其结果是市民的各种福利水平严重下降，农业发展要素进一步流失。这是进城农民市民化的代价。克服这种代价的途径是将提供给市民的机会和权利，不只是给城市中的农业转移人口，还要给农村的农民。具体说，农民的农业就业与城市居民享受平等权利；农民及其子弟入学及选择学校享受与城市居民平等权利；农民与城市居民享受平等的卫生和医疗权利；各种社会保障不只是提供给城市居民，也提供给农村居民。其他公共产品享用权利也是这样，农村居民与城市居民平等享受。
其次，打破基本公共服务和公益性投入的城乡分割体制。这需要打破工业反哺农业、城市支持农村的体制障碍。农民不进城就享受市民权利的基本途径是，将提供给市民的就业机会和设施安排到农村城镇去，扩大后者就业的机会，把高质量的教育、文化、医疗设施办到农村城镇，增加城镇公共产品和公共设施的供给。实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。由此赋予农民不进入城市就能享受到各种市民权利，其生活方式与城市人口趋向一致。这些都与国家的投资体制相关。长期以来，投资的城乡分割根源在所有制分割。由于农村土地集体所有，城镇土地国家所有，国家对农村的投资主要是对农村重大基础设施的投资。农村合作组织的经营性项目连国有企业也难进入。现在推进城乡发展一体化意义上的城镇化，需要城市要素进入农村和农业，要素跟着投资走。这就需要打破投资的城乡分割，允许并支持各类投资(包括国有投资)进入乡镇和农村。
城乡基本公共服务能否实现均等化，实际上同地方政府的财政能力相关，说到底，同现行的财政体制相关。目前，不同地区的公共产品供给能力取决于各自的经济发展水平。某个地区以GDP反映的经济发展水平越高，地方财力越强，公共产品的供给能力越强，反之则越弱。在现有的价格水平、投入和发展条件下，靠农村的GDP水平以及与之相关的财政税收收入和居民收入，无论如何不可能使农村生活条件达到城市水平，反而造成恶性循环。显然，要实现基本公共服务城乡均等化，就需要将之同农村的经济发展水平脱钩。改变长期以自身财政能力来安排本地区基本公共服务的思路和相关政策。这意味着，各级政府对基本公共服务的城乡均等化必须有专项的财政安排。
最后，将土地流转同农民市民化挂钩。城镇化的费用不可能都由政府承担，需要农民分担。这种分担机制就是土地流转制度。农民有土地财产，而城市居民没有，享受市民权利也有公平要求。农民借助土地流转实现了人的城镇化，有些地方创造了以宅基地换城镇居民身份的方式，既分担城镇化费用，又为城镇化过程提供整合土地的空间。
四、关于新一轮改革的几点结论
改革服从于发展。发展中的问题需要改革来解决。在我国进入中等收入国家发展阶段后，经济发展面临三方面转型：一是为跨越“中等收入陷阱”，需要由效率性增长转向公平性增长。二是为转变经济发展方式，需要由速度型增长转向质量型增长，由物质资源投入驱动转向创新驱动。三是为克服城乡二元结构，需要由城市化转向城乡发展一体化，由农民流向城市转向农民市民化。与此相立，需要由新一轮改革来推动新时期的发展。
改革的内容和路径因发展阶段的改变而改变。前一轮改革解决低效率问题，新一轮改革解决如何实现科学发展的问题。前一轮改革要增强竞争性，新一轮改革要增强凝聚力。因此，现阶段的改革需要有更大的政治勇气和智慧。所谓政治勇气指进入发展的新时期，需要进一步解放思想，其对象包括已经解放的思想，已经改革的体制。所谓智慧指改革、发展和稳定相协调，使每一项改革都能得到人民群众的支持。
改革的方向是更加尊重市场规律，更好地发挥市场作用。一是针对已有的市场化改革还没有完全到位的地方，不少应该由市场调节但市场还没有起到调节作用的领域，需要通过政府进一步放权，深化市场化改革。二是针对市场化改革形成的市场经济体制还不完善的方面，突出完善市场体系和建立健全能够与国际市场规则接轨的市场规则。三是针对在市场化改革中某些被“破掉”的旧体制而没有“立出”新体制的方面，突出建设性要求，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。
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