市场经济体制与社会保障制度改革，本文主要内容关键词为：市场经济体制论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：社会保障制度改革的滞后已成为市场经济体制改革的“瓶颈”制约。建立与市场经济体制相适应的社会保障稳定机制，是市场经济的内在要求。社会保障制度改革应遵循适度保障、权责对称、收支平衡、管理法制化等原则，实行有中国特色的一体化、多层次、三方筹资、社会统筹和个人帐户相结合的社会保障模式。
一、社会保障制度改革滞后是阻滞市场经济体制改革的突出矛盾
我国由计划经济向市场经济转轨，是顺应社会经济发展规律以及符合中国国情的伟大变革。党的十四大和十四届三中全会以后，我国的市场经济体制改革已全面展开，并取得显著的成效。但是，当整个经济体制改革由宏观转向微观领域——企业制度改革时，却遇到了较大的难度。其中一个重要原因，就是界于宏观和微观、效率与公平“中介”层次的社会保障制度改革的滞后性，已成为阻滞社会主义市场经济体制改革深入的一大障碍。
总体看来，我国现有的社会保障制度是在50年代初期高度集中的计划经济体制下建立起来的，社会保障管理体制涉及劳动、人事、卫生、财政、民政、工会、保险公司等部门，同时各企业也参与了相当多的社会保障事务。这种制度是能够适应社会主义计划经济需要的，但却日益暴露出与社会主义市场经济需要不相适应的弊端。主要表现在：
（一）管理体制不顺，政出多门，相互掣肘，多头经办，条块分割，不利于实行社会化、一体化管理。我国现有的社会保障管理体制是一种多部门交叉分管、条块分割、企业自管的分散管理体制，即城镇企业职工养老保险和失业保险由劳动部门管理；城镇机关事业单位职工养老保险和失业保险由人事部门管理；农村社会养老保险由民政部门管理；部分全民和集体企业职工养老保险仍由人保公司管理；行政事业单位的公费医疗由卫生、财政部门管理；企业的劳保医疗由劳动部门管理；生育保险由计划生育部门管理等。“数龙治水”，另加上11个行业保险，导致多头经办，多家争管，权责不明，不利于市场经济体制改革和国有企业改革的深入。
（二）社会保障基金来源单一，单纯采用现收现支办法，基金管理和营运政事不分、监督乏力，保值增值水平低，不能满足市场经济对社会保障功能发挥的需要。目前，社会保障基金来源主要是企业支付，少量部分由国家补充，个人很少缴纳，不能很好体现国家、单位和个人共担的原则，又未开征社会保障税，筹资水平低、渠道单一。同时又因社会保障基金现收现支，随着职工个人生活费用指数上升，企业负担日益加重。另外，社会保障往往以即时政策为基础，缺乏稳定性、调节性和社会性。作为老百姓“养命钱”的社会保障基金，在管理和运营中面临着较为突出的“四对矛盾”：一是基金的管理和经营的矛盾。社会保障基金管理政事不分，即政府行政管理与保险基金的运营由一个机构承担，主管社会保险的行政部门既负责制定政策、制度等行政管理，又要负责基金的投放、征纳、经办等具体操作。二是基金的专项管理与政府无序行为的矛盾。国家明文规定，社会保险基金应“专款专用”，任何单位和个人都不得挪作他用。但在实际工作中，由于受区域、部门利益驱动，社会保险基金使用中违纪违规现象十分严重。三是基金的征缴率低与基金调剂面和调剂额不断加大的矛盾。全国养老保险基金征缴率呈下降趋势，与不断增多增大的“救济需求”发生矛盾。四是基金的保值增值与物价上涨的矛盾。目前社会保障基金普遍存在银行或购买政府债券，利息率低与通胀率高的反差较大，社会保险基金保值增值存在风险。
（三）实施范围有限，社会化程度低，权责不对称，与市场经济发展不相适应。现有的社会保险制度实施对象主要是机关事业单位、国有企业和城镇大集体企业职工，占人口比例80%左右的农村人口、小集体企业及其他非国有经济组织的职工基本上被排除在社会保障范围之外。尽管1991年以来，国家作出了关于企业职工养老保险制度改革的规定，但主要措施仅适用于国有企业和少数合作、私营企业职工，范围非常狭窄。失业保障的规定含糊不清，医疗、工伤等福利措施也跟不上形势需要。国民教育保障只是民间组织，尚未纳入社会保障体系。这种实施范围的有限性无形地加剧了劳动力的“偏好性”流动，不利于市场经济多层次竞争主体的培育。此外，现有的社会保障制度以城镇劳动者为核心，除有限的社会救助和福利外，城镇劳动者的生、老、病、残、伤等均由单位包揽；农村劳动者现在许多地方也改过去由集体保障为乡镇企业等单位保障，使得社会保障实际上是“单位或集体保障”。虽然近几年实行了社会保障基金统筹，但统筹面不到企业总数的50%，参加统筹的劳动者仅占全国总人口的8%左右和全国劳动者总数的25%左右， 社会保障的社会化程度非常低，无法造就在“兼顾公平”的基础上实现“效率优先”的竞争机制。与此同时，现有的社会保障制度下，具有劳动能力的人享有社会保障的权利，但没有规定或不完全规定其应尽的义务。社会保障基金由国家财政支出或从企业生产成本中列支，在国家机关、企事业单位就业的部分劳动者的住宅、医疗、养老等个人消费部分又全部由国家或单位包揽，忽视了个人在社会保障资金筹集中的直接作用和应尽义务，造成社会保障权责不对称。
二、社会保障制度与社会主义市场经济体制的内在联系
社会保障制度作为推进经济发展和社会稳定的制度手段，具体体现了一种政府职能。总体上看，市场经济条件下社会保障制度具有四项基本功能：〔1〕一是稳定功能。通过社会保障消除通货膨胀、 市场竞争以及因自然作用、自然灾害等产业的不安全因素及其所引起的震动，保证社会经济的协调稳定运行。二是调节功能。社会保障以国民收入分配和再分配的形式，调节劳动者之间的利益关系，调节市场经济的公平与效率的关系，切实体现“效率优先、兼顾公平”的原则。三是保障功能。社会保障制度的建立是以社会化的方式来解决丧失劳动能力者的赡养问题。劳动者因各种意外事故或生理生命性因素影响而暂时或永久丧失劳动能力时，可以通过社会保障获得生活、生命保障。四是建设功能。与社会保障制度要求相适应的社会保障基金在保值增值过程中， 可以利用一部分间隙资金支持经济建设。正因如此，社会保障制度的产生和发展已有100多年历史，131个国家相继建立了社会保障制度，而且市场经济越发达的国家，社会保障制度越先进、越完善，功能的发挥越充分。特别是“二战”以来，资本主义国家都已建立起保障项目齐全、社会化程度较高、法规制度较完善的社会保障制度对促进市场经济的发展产生了积极作用。从各国的实践来看，大体上有四种类型：一是美、日等国的“传统型”社会保障模式。它贯彻“选择性”原则，强调个人责任，给付与收入、交费相联系，费用由三方或两方负担。二是英国、瑞典等西欧、北欧国家“福利型”的社会保障模式。它贯彻“普遍性”原则，范围包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，按统一标准交费、给付，保障基金主要由国家税收解决。三是新加坡等亚非拉少数发展中国家的“储蓄型”社会保障模式，靠强制性储蓄筹集资金，强制劳方或劳资双方交费，以职工名义存入储金局，职工退休或其他需用时，连本带息发给职工。四是原苏联及东欧社会主义国家“国家型”的社会保障模式。社会保障基本上由国家包揽，职工个人不交或少交费用，费用由单位和国家负担，由国家统一的保险组织经办，并由职工共同管理。从社会保障筹资类型看，大体可分为三种，即现收现付式、部分积累式、完全积累式。筹集资金的方式则分为个人和企业交纳社会保障基金、个人和企业交纳社会保障税。
社会保障制度与市场经济具有密切的联系。建立与市场经济体制相适应的社会保障稳定机制，是市场经济的内在要求。
（一）社会保障制度是市场经济体制支柱环节之一，也是市场经济发展的必然产物。从社会保障制度的产生发展过程看，尽管时间上滞后于市场经济的产生，但并不表明社会保障制度单纯是为解决市场经济运行产生的失业、病伤、贫富差别、社会动荡等的做法，在客观上却起到了维持市场经济有序运行的效果。市场经济运行的效率在社会保障制度的公平作用下更能充分发挥，因为有了社会保障制度，效率与公平才能有机地结合。战后西方发达市场经济国家发展的“黄金时期”的出现与此是强相关的。实践使得社会保障制度逐步演变为市场经济内涵不可缺少的一个组成部分。
（二）社会保障制度是市场经济运行必要的稳定机制。市场经济运行实质上是市场对资源配置起基础性作用的过程，而这种配置又主要是靠市场竞争、市场供求和价格参数实现的。市场机制在资源配置过程中客观上要求参与市场竞争的各经济主体有均等的机会，而竞争结果又一般是非均等的。这种竞争机会的均等性和竞争结果的非均等性的矛盾，则是激励劳动力竞争热情和积极性的动力和压力。对于那些无力参与竞争和竞争中被淘汰者，则需要通过社会保障制度予以基本生活、生命上的必要保障，以维系社会劳动力再生产的需要，并随时为经济系统运行补充必要的劳动力。否则，社会就不能安定。在不安定的社会里，市场经济是不可能正常发展的。因此，社会保障制度是社会经济运行的“安全岗”和“减震器”。
（三）社会保障制度是市场经济运行中宏观调控机制的重要内容。政府宏观调控是减少和避免市场机制缺陷的必要措施。国家宏观调控的主要目标是兼顾眼前利益、长远利益、局部利益和整体利益，实现效率与公平的有机结合。社会保障作为社会政策的核心内容，正是国家宏观政策体系和法律体系中的重要组成部分。从宏观角度看，社会保障制度中的社会保险是市场经济运行中劳动力再生产的重要保障机制，是维护劳动者基本生活需要的特殊分配机制；社会救助与社会福利是调整经济发展与社会公平矛盾的必要的协调机制；社会保障基金的征收与支付又是国民收入分配的调节机制。社会保障这种再分配的功能虽然不能直接改变国民财富的总量即存量，但能直接改变国民经济运行中的结构比例和流量。通过社会保障，在保障公民生命、生活基本需要的同时，还能利用互济来调节收入差别，能使多数劳动者和贫困者保持一定的购买力和消费水平，直接或间接提高劳动者收入水平，增加社会总需求和扩大社会需求的市场空间，从而刺激供给和经济增长，达到调节供求比例和经济结构等目的。社会保障成为减少市场经济波动的内在“稳定器”。此外，社会保障制度还是筹集建设资金、调节国民经济运行的重要手段。
（四）社会保障制度是实现社会主义市场经济体制目标——“效率优先、兼顾公平”的重要手段。社会主义市场经济体制的目标是要达到资源配置、经济增长的高效率和社会收入分配的公平。效率与公平是社会经济发展过程中客观存在的矛盾。从整个社会经济系统看，社会保障系统是社会系统和经济系统“交集”的子系统；从公平和效率来看，社会系统（A）和经济系统（B）“交集”（联结、关联）区域正好是公平与效率相对高度统一的区域，社会保障子系统（C ）位于其中则体现了公平和效率的相对高度统一。三者关系如图所示：
社会保障制度之所以是实现“效率优先、兼顾公平”的重要手段，是由社会保障制度上述不可替代的固有功能决定的。社会保障制度的存在，一方面能够通过对社会成员的基本生活、生命保障消除市场竞争造成的不安定因素及其他突发性因素诱发的社会震荡及对经济的冲击，或通过其自身的运动将震荡减少到最低限度，借此来保证市场经济法则下企业经营和资源配置的高效率；另一方面它顺应了市场经济和社会化大生产的要求，保证了企业和劳动力竞争的公平条件，能够为包括劳动力在内的生产要素合理流动和重组提供物质保障，使政府与企业在保险、救济、福利、安置、互助等事务上权责划分明确，从根本上解决“企业办社会”的问题，使不同经济实体处于同一竞争的“起跑线”上。一般地，包括劳动力在内的生产要素的合理流动总是与企业效率的变化联系在一起的。企业在市场经济环境中内在追求效率的冲动和外在竞争的压力双重作用下，必然对自身的结构安排和经管方式作出顺应效率要求的变革。如果让企业自行解决失业、保险、福利等应由社会解决的问题，必然会导致企业“社会化”、企业间福利负担不均和劳动力公平流动的“社会保障障碍”，既会丧失公平又会丧失效率。对于作为市场经济主体的企业，如果说企业改革、转机建制是以“效率驱动”为取向的话，那么作为市场经济重要环节的社会保障制度，其改革则是以“公平驱动”为取向。前者是从效率出发来要求公平，后者则是从公平出发来实现和维系效率。二是既互相约束，又互相促进。“任何单纯从效率出发忽略公平的企业制度，必然会因公平的羁绊最终导致效率的丧失，任何单纯从公平出发忽略效率的社会保障制度也必然会因效率的丧失而最终丧失公平。”〔2〕因此，社会保障制度是保证市场经济体制实现“效率优先、兼顾公平”目标的基本条件和重要手段。
三、深化我国社会保障制度改革的基本思路和主要对策
（一）改革的基本原则
构建有中国特色的市场型社会保障制度，应从实际出发，借鉴但不照搬外国经验，量力而行，积极稳妥地推进，并着重遵循以下几条原则：
1.适度保障原则。改革开放以来，我国社会经济发展取得较大进步，经济增长速度虽高，但经济运行的质量和效益不高，加之分配结构扭曲，政府收入比重与集体和个人收入比重的反差较大，国家财政紧运行，导致国家调控能力减弱，国家不可能有更多的财力用于社会保障。此外，我国人口多、底子薄、资金短缺、地区差异、80%以上是农业人口及人均耕地面积少等国情，也决定了我国现阶段社会保障项目的设计只能坚持适度保障原则，即只能满足公民基本生活需要等少数项目。广保障、泛福利、高就业、齐项目等“普遍性”的社会保障还需要相当长的一段过程。社会保障的给付标准和水平必须与经济发展质量和效益相适应，还只能是较低起点和水平。大体上讲，我国现阶段社会保障支出占 GDP的比重应控制在10%左右或以内，没有能力在短期内达到西方工业发达国家的20—30%的高水平。
2.权责对称原则。公民享有社会保障的权利应该与社会贡献及交费水平对等，不应该受行业、所有制等单位性质的限制，在此前提下再考虑待遇的差异性。社会保障与“按劳分配”是有一定区别的。它是公民遇到特殊事件时所发生的收入再分配关系，享受社会保障不是以劳动为充分条件的，劳动只是公民享受社会保障的必要条件。社会保障是按劳分配辅助性的分配渠道。在权责对称的基础上讲究待遇的差异性，是消除部分公民滋生依赖思想和“只讲索取、不讲贡献”的必要手段。因为享受社会保障的公民存在着年龄、性别、职业、贡献及城乡、经济发展状况等差异，不可能按统一的标准享受社会保障权利。考虑贡献最主要的是看劳动者的工龄与保险费的缴纳状况。社会保障各利益主体的负担能力，决定了我国社会保障资金的筹集要实行国家、企业和个人三者共担原则，并与三者承受能力相适应，使交纳与给付相适应，而不能损公利私、顾此失彼。
3.收支平衡原则。社会保障要防止走西方国家“赤字社会保障”的“赤字危机”的路子。社会保障不仅要做到每一财政年度收支平衡，而且要做到长远的基本平衡。一方面，国家可以根据经济的发展和劳动者收入水平、企业经营状况，逐步试行社会保障基金制，按职工工资总额一定比例开征社会保障（险）税；另一方面，要制定经济政策抑制福利膨胀和消费需求膨胀，特别是要控制通货膨胀。要有计划地调整社会保障项目及内容，健全社会保障体系，使社会保障管理和经营政事分开，落实社会保障基金保值增值责任，不断壮大社会保障基金，增强社会保障的调控功能。
4.管理法制化原则。社会保障管理的法制化，意味着社会保障政策的统一和社会成员享受社会保障权益机会的均等，同时也为社会保障具体操作提供法律依据。社会保障是一个复杂的社会经济系统工程，各种保障的性质、特点、保障对象、实施原则、范围、标准、享受条件、费用来源、管理方式都不尽相同，需要按不同保障项目进行立法和分项管理。
（二）改革的目标模式
目前国外的“传统型”、“福利型”、“储蓄型”、“国家型”四种社会保障模式中，“福利型”模式是建立在生产力高度发达的基础上的，国家包揽过多，标准过高，显然不符合我国的国情；“国家型”模式由于社会保障完全由国家包揽，个人不交费，不能体现权责对称，而且费用主要由企业、单位缴纳，不利于企业市场竞争主体地位的形成和劳动力的优化配置；“储蓄型”模式，虽然有利于树立职工自我保障意识，充分体现权责统一，并利于社会保障收支平衡，但不能充分发挥社会保障的互济作用；而“传统型”模式实行了社会统筹，可以发挥风险分担、互助互济的作用。根据我国国情，在借鉴各国经验和总结我国社会保障实践的基础上，我国应实行有中国特色的一体化、多层次、三方筹资、社会统筹和个人帐户相结合的社会保障模式。
（三）改革的基本思路和主要措施
1.建立统一领导、分级管理，以社会化管理为主的管理体制。社会保险应建立统一的决策和领导机构，如社会保险委员会或社会保险部（局），统一领导社会保险事业，防止多头领导，政出多门，同时又要实行分级管理。建立分工协作的专门管理机构，并依靠基层政权组织以及群众性的管理组织，形成社会化的社会保险网络体系。社会保险实行社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主；社会管理主要由社区管理。（1）立法和监督机构。 社会保障的立法和监督机构应属于人民代表大会，可以考虑在人大及其常设机构增设社会保障委员会，会同人大法制委共同组织社会保障的立法与监督，并可发展会计师事务所、审计师事务所等社会监督组织，由有关部门和单位成立社会保险基金监事会或监督管理委员会，使社会保险纳入统一的立法和监督体系。（2 ）社会保障行政管理机构。从国际经验看，目前发达国家大都设立了社会保障的统一行政主管部门，如英国、澳大利亚的“社会保障部”、美国的“社会保障总署”、日本的“厚生省”等。我国应设立国家社会保障部（局）或委员会，主要负责研究制订社会保障的方针、政策和发展规划，协调社会保障各相关部门、地区的关系，制定社会保险各项基金的财务、会计、审计和统计制度，监督检查保险基金的征收、管理、经营和使用情况。各省、市、自治区政府成立相应的社会保障机构，统一管理本地区的社会保障工作。各有关部门和机构管理的各类社会保障人员、编制、经费、基金等都应统一划并到社会保障行政主管部门。（3 ）社会保险基金营运机构。按照政事分开原则，在社会保障行政主管部门之下应设立社会保障事业机构，即社会保险基金管理机构，作为非盈利性的事业单位，负责执行国家有关社会保障法规和制度，负责社会保险费的征收、给付和个人帐户的管理，负责社会保险基金的投资运用、保值增值和社会保险服务等业务。
2.建立社会保险基金国家统筹，国家、单位、个人三方筹资制度，优化社会保险基金管理和运筹。在社保基金的筹集上，一是要以立法形式明确各经济主体在承担社会保障费用上的义务和责任，使社保基金的筹集与国家、企业和个人承受能力相适应。世界各国较为成功的经验表明，整个社会保障费用中政府一般承担30—40%，企业承担35—45%，个人承担15—25%，这可资借鉴。逐步形成国家财政拨款和特殊补贴，企业主体负责社会保障税、个人工资增长额的立法性保险基金储蓄，加之社会集资和援助的社会保障基金整体。二是要逐步变社会保险费为社会保障税，具体税目可采取逐步扩大方式，如先征收失业保险税、养老保险税等，再逐步征收其他社会保险税；税率的设置可按现阶段实际交纳水准界定。三是要结合国有企业改制将企业部分存量资产债权化，抵顶一部分国家对企业社保金的给付，实现转轨中巨额社保费用的合理过渡，以利于缓解国家和企业负担，分流企业冗员。
在社会保险基金的管理上，除了要完善基金管理体制，使政事分开以及统一基金征收和给付标准、范围外，还要加强社会保险基金的监督审查，杜绝基金管理和运营的违法违纪现象；同时要加强对社保基金的定量研究和预测分析，保证基金的收支平衡、留有余地。对于各项基金应实行不同的管理方式，有的可实行现收现付制如医疗保险基金等，有的可实行部分积累基金制如养老保险金等，使基金管理的普遍性与灵活性相结合。要以国家财政预算的方式管理社会保险资金。一是把现行由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算、社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算，将社会保障预算收支全部纳入社会保障预算统一核算、统一管理。二是社会保障预算收入主要是按照国家、单位（企业）、个人共同分担的原则面向全社会征收的社会保险税和政府社会保障拨款以及投资收益。三是社会保障预算支出主要用于拨付给有关部门建立各种社会保障基金，主要包括养老保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、医疗保险基金支出以及社会福利基金支出、社会救济支出等。各项基金的余额应由财政部门纳入社会保障预算统一安排。四是社会保障预算一般不得发生赤字，若发生赤字，应提高社会保险税率或增加政府社会保障拨款，或者重新调整社会保障支出范围和标准等，以保证预算平衡；社会保险预算盈余应主要用于购买国债，预算盈余较多时也可以适当投资于其他项目，但要确保按时还本付息。五是社会保障基金纳入国家预算列收列支并不意味着可以将其用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途。
在社会保险基金的运营上，应改变现有的储备方式，实现基金的保值增值。国家应根据可能对社保基金予以优惠利率，特别是物价上升时，基金应享受保值储蓄利率；应研究实施基金保值增值办法，在确保基金安全性、流动性和正常支付变现性前提下，通过社会中介机构，将基金用于支持国家建设项目，购买政府债券、效益好企业的债、股权等，促使基金保值增值。
3.建立全社会一体化的法定基本保险制度以及建立法定基本保险、企业补充保险、个人储蓄保险等多层次的社会保险制度。由于劳动者都有享受社会保险的平等权利，市场经济又要求劳动者在全社会范围内自由流动，因而社会保障对所有的劳动者在筹资比例和给付标准上应是统一的。这就需要建立不分所有制、用工形式和地区，基本保障统一立法，统一筹资比例，统一给付标准，统一管理的一体化的社会保险制度。在此前提下再适当考虑待遇差别，以利于劳动力在不同地区、不同所有制单位之间流动。
对于企业职工来说，除了法定的基本保险以外，还应建立企业补充保险。劳动者的法定基本保险金除工伤、生育保险金由用人单位一方负责外，医疗、失业、养老保险金应由单位和劳动者个人共同负担。企业经济效益好的，国家立法规定，企业应为本企业职工建立企业补充保险，在社会保险待遇标准上体现一定的差别，以发挥社会保险在体现公平的前提下，兼顾效率的作用。鼓励一部分收入较高的职工进行个人储蓄保险，使其在丧失劳动能力后能保持较高的生活水平。国家对个人储蓄保险给予鼓励和支持。
4.建立社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗社会保险制度，扩大失业保险的范围。养老、医疗保险制度改革，是将社会统筹和个人帐户结合起来，即将单位和个人按职工工资额的一定比例交纳的社会保险费记入个人帐户，职工生病和退休时，按规定在个人帐户的储存额中领取和支付。但是，职工生的病有大有小，费用有多有少，退休后的寿命也有长有短，这就需要进行社会统筹互济，即在单位为职工交纳的保险费中提取一定比例，形成统筹基金，以便对那些多生病、生大病、长寿命而个人帐户储存额不够用的人进行接济帮助，以保证其基本需要。建立个人帐户，可以使职工摆脱对单位的依赖和单位对职工的束缚，解除自由择业和流动的后顾之忧，有利于市场经济的运行和发展。
关于养老保险制度的改革，一是扩大基本养老保险的范围；二是职工基本养老费用由单位和个人共同负担；三是合理确定职工基本养老金保障水平、统筹水平和积累率，养老金相当于工资水平的比例要由目前83%降至60%左右；四是建立退休人员基本养老金的正常调节机制；五是建立职工基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的制度；六是提高养老保险管理服务的社会化程度。
关于失业保险制度的改革，一要使失业保险的范围扩大到城镇各种所有制企业的职工和与机关、团体、事业单位订立劳动合同的职工。二要强化基金统筹。失业保险基金按照以支定收，留有适当储备的原则，进行全社会统筹。失业保险费用，实行国家、用人单位、个人三方合理负担。三要确定基金的使用方向和结构。失业保险基金的使用以失业救济为主，紧密结合再就业，保持有效的管理。为此，首先要将大部分基金用于失业职工的基本生活保障。其次要运用一定比例的基金积极帮助失业职工再就业。四是做好失业救济金的发放。失业救济金的发放标准，将过去相当于社会救济的120%至150%，改为与当地法定最低工资标准挂钩（相当于70%至80%）。失业保险费的给付期限，应按职工失业前工作时间的长短分划不同层次，但最长不得超过24个月。五要建立有效的基金监督机制。要形成政府有关部门、用人单位代表、劳动者代表、工会代表和其他公众团体代表组成的社会监督机构，负责对失业保险工作进行监督。六要财政、审计等部门加强预决算的审核和失业保险金执行情况的监督检查。
5.建立以社会保障为主，与群众互助保障、家庭保障、商业保险相结合的保障体系，逐步实现涵盖全体劳动者的广泛的社会保障制度。鉴于国外的教训和我国财力和物力有限的情况，我们不可能完全建立“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，而我国又长期存在着家庭亲属保障和群众互助保险的优良传统。我们应充分运用这些传统的保险形式，同时鼓励发展商业保险，以补充社会保险的不足。我国生产资料公有的所有制性质，决定了劳动者对生产资料的占有权利的平等性。劳动者应平等地享受社会保障权利。要根据劳动者社会保险权利平等的理论，逐步建立所有劳动者都有权享受的、实施范围广泛的社会保险制度。
注释：
〔1〕周顺明：《社会保障制度的四大功能》，《中国财经报》1995年3月19日。
〔2〕张立林：《关于社会保障体制改革定位的思考》， 《财经研究》1995年第1期。
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