被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境，本文主要内容关键词为：情境论文,中国论文,农民论文,发生论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着城市化进程的土地非农化支撑了经济与社会的全面发展，但同时也不断地把一批又一批的农民从土地上剥离出来，形成被征地农民这一特殊群体。被征地农民群体的产生是一个国家或地区城市化进程中的正常现象。在市场经济较为成熟的国家，以私人占有为主的土地制度产权关系清晰，土地征用和买卖是一个常规的市场化过程；加之整个国家社会保障制度比较完善，被征地农民的保障并未成为一个专门的政策问题。与此相反，我国农村土地长期承担着农民的就业、养老等保障功能，但在我国城市化进程中，与土地农转非速度越来越快、被征地农民群体越来越多相伴随的是低水平、不公正的补偿和起步晚、发展缓的社会保障制度建设，导致被征地农民社会保障特别是养老保障问题成为近十年来社会关注、学界探讨的焦点。现有大量研究从宏观论述层面或微观技术层面提出了多种解决问题的对策，但缺乏学理层面的政策问题发生情境的解构性分析，无法有效回答为何在我国存在被征地农民养老保障政策问题，以及为何过去不存在该问题而近年来则日益凸显。本文在对土地养老保障、社会养老保障与被征地农民社会养老保障的共时关联性分析以及城市化、征地补偿安置与被征地农民养老保障的历时关联性分析的基础上，尝试性地回答被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境，从而对上述问题做出积极回应。
一、土地养老保障、社会养老保障与被征地农民社会养老保障共时关联性分析
共时关联指同一时间不同事物之间的关联，它反映的是事物静态的结构特征。共时关联分析为研究土地养老保障、社会养老保障与被征地农民社会养老保障间的横切面关系提供了很好的视角。
(一)土地养老保障与社会养老保障的共时关联分析
在中国乡土社会中，“土”是农民的命根。土地在充当农村家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的保障依托。“所谓‘土地保障’就是‘在特定的土地产权分配形式下，劳动者通过与土地作为生产资料的生产经营方式，在家庭单位内满足基本生存需要，实现就业、养老、医疗等需要的自我供给’。”[1]国家对农村各项保障制度安排也是建立在农村居民直接依附于土地这一前提条件下，只实行救济和社区互助为主的剩余保障制度，致使农村基层社会保障体系长期未能建立起来。然而，农村社会“这种以土地为中心的、土地与家庭经营相结合、生产系统与保障系统相互嵌入的土地保障是一种非正规的保障，是一种不健全的保障，是一种落后的保障，是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一个理性反映”[2]。
具体到养老保障，长期以来，我国农村居民的老年保障形式是家庭养老，而家庭养老的主要经济基础则是土地保障，或者说，土地是农村家庭养老或社区集体养老的物质基础。对于为数众多的农村老人，土地的养老保障功能体现在，如果自己有耕种能力，则可通过耕种土地获得养老收入；如果因年老、疾病而丧失劳动能力，则可以依靠自己年轻时耕作收入的积蓄，为个体养老提供一定的经济基础；或将土地转移给家庭的其他成员耕种，成为其从家庭获取生活资料的来源之一；或者将土地转包出去以获得部分生存保障。这固然是家庭伦理关系使然，也是土地作为家庭共同生产资料从而承担养老保障功能的必然逻辑。在我国农村，土地养老保障由于历史上现代社会养老保障制度的长期缺失而不断自我增强并呈现“锁定状态”。而事实上，个体都会因为年老而丧失劳动力，必须通过一种国家正式制度安排提供必要的养老保障。非正式的土地养老保障向现代养老社会保障制度转化是社会发展的必然。随着我国城乡二元体制改革的深入，城乡统一的社会养老保障制度是社会养老保障制度的最终目标。
(二)社会养老保障与被征地农民养老保障的共时关联分析
从一般意义上而言，社会保障是一张社会安全网，为需要的社会成员特别是劳动者的生老病死及其家属提供生活保障。社会保障体系包括养老保障在内的社会保险、社会救济、社会福利等正式制度安排和其他非正式制度安排。其中，养老保障是社会保障的核心内容。就我国被征地农民而言，在城乡二元社会保障体制背景下，一方面，土地被征用，附着在土地上的养老保障功能随之消失——失去土地不仅意味着失去了通过以土地作为生产资料的生产经营方式实现养老的自我供给，从社会交换角度来看，还意味着失去了换取子女生活照料和经济支持的物质来源，虽然能获得征地补偿但因为数额十分有限，不足以构成被征地农民未来养老保障的经济基础。另一方面，有研究表明，失去土地后家庭生活压力的增加以及养老费用的加大，加之家庭成员在就业、收入等方面的不稳定性导致家庭养老保障模式受到冲击，家庭在养老中的能力也越来越有限。以上两方面都导致被征地农民抵御养老风险的能力大幅度下降。此时，政府作为具有强制性权力、控制着以行政系统为主体的最庞大的组织资源和掌握着以财政为主体的丰富经济资源的行政主体，其有责任合理运用公共权力，优化配置组织资源和经济资源，将被征地农民纳入现代社会养老保障体系，从而帮助被征地农民化解养老风险，共享城市化发展成果。进一步说，被征地农民社会养老保障制度建设不仅关系到维护该群体养老保障权益，保障其应有的公平待遇；还关系到我国养老保障制度的基础性整合，是构建城乡统一的社会养老保障制度的突破口。
二、城市化、征地补偿安置与被征地农民养老保障的历时关联性分析
与共时关联相平行，历时关联是事物的历史路径，反映的是不同时间相同事物之间的纵切面关系，是事物动态的结构特征。从历时性视角出发，对我国城市化、征地补偿安置与被征地农民养老保障发展演变进行考察，有助于科学总结三者演进过程的内在逻辑，从而发现问题的本质。
(一)中国城市化发展进程
中国城市化实际上指的是1949年新中国成立后的城市化[3]。总体而言，中国城市化进程可以大致划分为：城市化起步阶段(1949—1977年)、城市化恢复和缓慢增长阶段(1978—1995年)以及城市化快速增长阶段(1996年至今)三个阶段[4]：
1949—1977年是中国城市化起步阶段，城市化率由10％左右提高到20％左右。这期间，1949—1957年处于战后经济恢复和“一五”计划顺利实现时期，初步形成了以工业化为基本内容和动力的城市化；1958年到1960年“大跃进”的推进曾经使得中国的城市化率骤然攀升；但1966年开始的“十年动乱”使得中国城市化进程基本停滞不前。
1978—1995年是中国城市化恢复和缓慢增长阶段，城市化率由20％左右提高到30％左右。十一届三中全会后，拨乱反正及高考制度恢复，城市人口增长迅速，城市化水平有所恢复。在此基础上，80年代中期改革开放的加快为城市化的加速发展提供了有利条件，从1985到1995年，城市化率由23.7％提高到29.4％，但仍然增长比较缓慢，年均增长为0.53％。
1996年以后，为改变我国“工业国家、农业社会”，城市化与工业化非协调发展的社会格局，城市化进入一个快速发展时期，城市化率从1996年的30.48％提高到2009年的46.59％，年均提高1.39％。在城市化加速发展阶段，英国城市化水平年均增长0.30个百分点，法国增长0.35个百分点，美国增长0.52个百分点。因此，我国城市化快速发展的速度在世界上也是罕见的。
(二)城市化起步、征地补偿安置与被征地农民养老保障的历时分析
城市化起步阶段主要包括1949—1957年以及1958—1965年这两个时期。这一阶段政府采取将被征地农民补偿安置与社会保障融为一体的基本思路，即在低水平补偿标准的前提下，通过妥善解决劳动就业保障，进而相应解决其养老保障问题。具体而言：
1949—1957年，我国农村土地制度经历了从私有私营到私有合作经营的变迁，农民的养老保障总体上是“家庭＋土地”的保障形式。1953年颁布的《国家建设征用土地办法》第3条规定：“国家建设征用土地，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用”。《办法》第8条规定，在征用农村私有土地时土地补偿费为年产值的3～5倍。在没有按照市场价格给予补偿的前提下，为了解决被征地农民的生产和老年生活保障问题，《办法》第13条规定“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作”。
1958—1965年，伴随着“大跃进”的开始，我国农村建立了“三级所有，队为基础”的管理体制，国家通过自上而下的行政体系行使对土地的实际控制权，将农村经济纳入计划经济体制中。集体取代家庭或个人成为土地所有者，家庭也不再是农业生产的基本单位，传统“家庭＋土地”的养老保障模式逐渐被“集体＋土地”的保障模式所取代。这一时期征地补偿安置和养老保障带有强烈的计划经济色彩。1958年修改颁布的《国家建设征地办法》规定，根据实际情况决定是否对被征地农民给予补偿，同时降低了征用土地补偿标准，以最近2年至4年的年产量总值为标准，并且强调被征用土地的农民在农业上安置，不要过多地要求转业，从而适应了新中国成立初期大规模工业建设的需要。
(三)城市化恢复和缓慢增长、征地补偿安置与被征地农民养老保障的历时分析
1978—1995年是我国城市化恢复和缓慢增长阶段。这一时期，政府在征地补偿标准方面有所提高，但仍未实现公平补偿；同时沿用了以往被征地农民补偿安置与社会保障融为一体的基本思路。具体而言：
1978—1985年是我国城市化水平恢复时期。这期间，我国逐步确立了土地集体所有、农户家庭经营的基本制度，“家庭+土地”再度成为农民的主要养老保障方式。1982年5月14日，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，废除了《国家建设征用土地办法》；对补偿安置作了部分修正，明确指出土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置费。其中，土地补偿费支付给土地所有人，是对被征收土地价值的一种象征性补偿。征地补偿标准提高为前3年平均产值的3～6倍；安置补助费用从无到有，为每人每亩(或每公顷)年产值的2～3倍且最高不超过lO倍。其功能是为被征地农民提供劳动就业机会，该费用不能直接支付给被安置农民，而是拨付给吸收劳动力的单位。
1986—1995年是我国城市化缓慢增长时期。这期间，在坚持土地的集体所有、农户家庭经营的基本制度基础上，继续稳定农户的土地承包关系，并在农村推行现代社会养老保险试点，但试行的结果是在短暂的红火后，以政策失败而告终。在征地补偿和被征地农民的养老保障方面，1987年施行《土地管理法》，同时废止了《国家建设征用土地条例》，但采纳了土地条例中的大部分规定，基本精神与征地条例基本一致。
(四)城市化快速发展、征地补偿安置与被征地农民养老保障历时分析
1996年以后是我国城市化快速发展阶段。这一时期，“家庭+土地”仍然是我国农村主要的养老保障方式。同时，农村社会养老保险制度经历了1998—2002年的整顿期，2003年后逐渐恢复，2009年开始新型农村社会养老保险制度试点工作。在征地补偿安置与被征地农民养老保障方面，我国政府一度抛弃了沿用已久的补偿安置与社会保障融为一体的基本思路，简单采用生活指向性的一次性货币补偿方式进行补偿；之后，又重新回到补偿安置与社会保障融为一体的基本思路，在提高土地补偿标准前提下，既强调妥善安置，又要求将被征地农民纳入社会养老保障体系。
1998年新修订的《土地管理法》对具体的补偿标准和安置办法进行了修改：一是提高土地的补偿和安置补助费标准。土地补偿费为3年平均年产值的6～10倍，安置补助费按3年平均年产值的4～6倍估计，最高不超过每公顷土地年产值的15倍；二是倡导通过提高货币补偿额度来代替政府和用地单位承担安置被征地农民的义务。在提高土地补偿和安置补助标准的同时，规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”生活指向性的货币补偿政策的实施，在补偿费用低于被征收土地的市场价值、被征地农民没有劳动就业保障的情形下，长远养老保障问题初显。在此背景下，为了解决1998年土地管理法在征地补偿安置方面存在的缺陷，国务院于2004年10月21日发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，对补偿和安置办法进行了修订，重新回到1988年土地管理法的思路，既对被征地农民进行补偿，又强调妥善安置，并要求将被征地农民纳入养老保障体系。实践中，由于缺乏国家层面、规范统一的制度保障，被征地农民养老保障问题仍然没有得到很好的解决。
综上，城市化进程中，对被征地农民，我国政府长期以来实行的是征地补偿安置与社会保障融为一体的政策思路，没有区分其土地补偿权与社会保障权。20世纪90年代以前，虽然忽视了补偿权与社会保障权之间的区别，却并没有实质性地损害被征地农民的利益。当国家为了进行各种建设征收农民集体所有的土地时，被征地农民或可继续耕种重新分配的土地，并依靠土地获取养老保障，或可被安排从事非农业生产并相应获取城镇社会养老保障。因此，计划经济时期并不存在被征地农民养老保障政策问题。被征地农民养老保障政策问题是在我国市场化转型的特定社会背景下发生的。
三、被征地农民养老保障政策问题发生情境分析
政策问题是通过问题情境表现出来的。所谓政策问题情境是某些以可观察的符号系统表现出来的体现政策问题的客观状态与事实。被征地农民养老保障政策问题，是在我国市场化转型的环境系统中，以可观察的政策主、客体表现出来的体现养老保障政策问题的客观状态与事实而反映出来的。
(一)被征地农民养老保障政策问题发生的环境系统
市场化转型背景下，我国被征地农民养老保障政策问题发生的环境系统主要包括以下五方面：
一是土地呈现双重属性且土地财产性日益凸显的农村经济制度环境。土地制度是农村经济制度的核心。伴随着市场经济的深入发展，作为农业生产和农民赖以生存发展的基本保障，土地呈现双重特征：一方面土地作为生产资料仍然属于公有，所有权不能买卖，集体所有的土地只能通过征收的方式转变为国有土地；另一方面，土地的使用权作为财产可以私有和买卖，单位或个人可以通过买卖土地的使用权而获得土地的增值收益。土地的财产属性得到承认并日益凸显。不少地方政府还积极探索农村土地使用权上市流转，进一步强化了土地使用权的财产属性。土地财产属性的日益增强要求取消征地行政补偿，推行由市场决定的征地补偿标准，充分发挥其财产性作用。
二是国家理性阴影下农民有限自主性的政治环境。国家制度实施其实就是国家理性的一种表现形式。国家理性是这样一种原则：为了保证国家的延续，无论它要求个人做什么，对此有责任的个人都必须去做，即手段必须适用于目的。这个原则经常在“国家安全”或“公共利益”的旗帜下传播[5]。伴随市场经济深入发展，国家利益或集体利益至上的原则有所淡化，彰显个人利益的个体自主性有所增强。但是，一旦个体自主性与国家制度实施遭遇，所谓的农民的自由和自主性就在我国延续至今国强民弱的政治格局下显得微不足道。由此，反映到公共政策领域，就表现为有关“三农”政策，农民所处的政策谈判地位往往非常不利。
三是新自由主义思潮影响社会保障建设宏观政策环境。新自由主义思想源自20世纪70年代，是在自由主义的思想基础上发展而来的。新自由主义思想鼓励高效与竞争，主张保障市场自由，实行非管制化，压缩政府在社会服务领域里的公共开支等。随着我国改革开放步伐的加快，市场经济制度也正在加速走向自由化，社会中产生了许多的社会问题。受西方新自由主义思潮的影响，许多经济学家主张进一步市场化，忽视社会问题，反对政策倾斜与福利制度。这也对我国社会保障建设宏观政策环境产生了一定影响。
四是市场经济体制下国家社会动员能力日益下降的现实政策主体环境。在计划经济体制下，国家以公有制的所有制形式和指令性计划垄断着绝大部分的稀缺资源和结构性的社会活动空间，这使得国家在实施社会动员时能够依靠强大的、没有竞争对手的自上而下的各级政权组织基础有效地实现对稀缺资源的调配。在市场化的过程中，由于市场机制逐渐成为资源配置的主要机制，各种市场经济组织和各级政府组织分享着对稀缺资源和结构性社会活动空间的支配，国家对稀缺资源的垄断性控制越来越不可能，对社会的动员能力也日益下降[6]。
五是农民个人主义意识增强和内部分层的农民理性的客观政策客体环境。20世纪90年代中期以来，物质文化变迁也同时带来了农民观念文化变迁，主要体现在两方面：一是农民个人主义意识的增强，个人主义成为主导农民行动的一个重要思想观念，并由此凸显出个人利益的独立性。个人主义意识后面隐含的是对效率的关注，它是社会现代化的自然过程，而非有意识建构的结果。二是内部分层的农民理性日益凸显。市场经济的发展，货币作为交换媒介的盛行，客观上促使了农民在经济社会交往中理性化程度的提高。同时，农民开始分化为不同的群体，农民价值观念日益呈多元化趋势。价值观的差异则在一定程度上对被征地农民养老保障行为选择产生影响。
(二)环境系统中政策主体视角的被征地农民养老保障政策问题情境
在我国市场化转型的环境系统中，政府在为被征地农民提供劳动就业机会及相应养老保障方面的责任在改革的口号下逐渐被弱化了：在某种程度上，在没有给予被征地农民公平合理的征地补偿的前提下，政府对被征地农民养老保障政策行动预期从改革前政府承担全部责任转变到主要依靠个人通过自我积累与市场竞争实现养老需求。
具体而言，随着市场经济体制逐步确立，一方面，土地财产性属性日益增强。土地财产属性的增强在强化了推行由市场决定的征地补偿标准、取消征地行政补偿的社会愿望的同时，也使得属于财产权范畴的征地补偿权与以人身权为主的社会保障权的区别日益明显。另一方面，我国的现代社会保障制度是在改革开放后伴随着市场经济的发展而发展起来的，很容易受到同一时期兴起的西方新自由主义思想的影响，反对政策倾斜与福利制度。在此背景下，一段时期内政府在提高征地补偿标准的同时(但仍未实现公平补偿)弱化乃至取消了征地补偿安置，仅实行一次性货币补偿，导致被征地农民养老保障问题初显；尽管后来又重新回到1988年土地管理法的思路，既进行补偿，又强调安置，并要求将被征地农民纳入社会养老保障体系。但这时国家已无法像计划经济时期那样，凭借强有力的统一的资源调配能力，通过妥善解决被征地农民就业安置问题进而相应解决其养老保障问题。进一步，在没有实现由市场决定的公平的征地补偿标准前提下，政府提出让农民用其所拥有的“长期使用权的土地”换得社会养老保障，用征地补偿所得的一部分资金作为进入社会养老保险制度的个人缴费，以解决被征地农民养老后顾之忧，即通常所说的“土地换保障”。因此，严格来说，我国被征地农民养老保障政策是在政府主导下进行的，社会诉求虽然有所反映，但受政策参与度以及话语权的限制，社会对决策的影响并不直接，政策选择更多的是政府内部经验总结与学习的产物。
实践中，各地政府主要以两种方式推进被征地农民养老保障政策：一是以政府为主导的土地换社会养老保险(具体模式各异)，一是以政府为主导的土地换基本生活保障。无论哪种模式，在资金来源方面，主要是被征地农民的征地补偿金，并且存在着政府、集体补贴等相关部门资金不到位、甚至截留挪用征地费用等问题。用本来属于被征地农民的征地补偿费来支付其养老保障金与我国城乡养老保障制度设计思路不协调；在保障水平方面，普遍存在保障水平偏低现象，仅相当于或者略高于城镇最低生活保障水平。而最低生活保障金则是一国公民可以无偿获取的；在保障参与方面，绝大多数征地补偿费的使用与支配并没有完全顾及被征地农民的个人意愿，而是直接统一按照“土地换保障”政策纳入专用账户，具有明显的强制性特征等。综上，在我国统筹城乡发展过程中，“土地换取社会养老保障”实践模式的弊病日益呈现。因而，从政府社会保障风险管理视角而言，如何解决好被征地农民社会养老保障的衔接和协调问题，将被征地农民纳入统一的城乡社会养老保障体系是关系到覆盖城乡社会保障制度建设的重要环节，必须进行深入的理论思考和采取积极的政策行动。
(三)环境系统中政策客体视角的被征地农民养老保障政策问题情境
在我国市场化转型的环境系统中，作为征地行为的被动承受者，被征地农民被迫作为养老风险的主要承担者的责任日益被强化，无论个体是否愿意或适应。客观现实是：一方面，被征地农民养老风险意识逐步增强并积极主动应对风险；另一方面，面对政府主导实施的、没有实现养老风险合理分配的养老保障安排，在自愿情况下参保积极性不高。
具体而言，在市场经济主导地位日益强化的背景下，以土地制度为核心的农村经济制度也发生着渐进式的变迁，土地的财产性属性逐步得到国家承认且在农民生活中发挥着日益明显的作用。与此同时，农民个人主义意识的增强凸显了个人利益的独立性，并形成了多元化的价值观，从而带来政策需要导向的高度复杂性。进一步，与农民个体理性日益增强伴随而来的是农民权利意识的觉醒。上述背景下，被征地农民逐渐意识到：由于征地行为的发生，他们失去了土地这一重要的物质资本，而且这种资本会带来增值收益。而作为土地的过去拥有人，他们却未能分享到原本应该稳定长久地分享的因土地使用权增值带来的收益。不仅如此，在限定了较低征地补偿标准的同时，还限定了土地补偿费和安置补助费两部分资金要先扣除个人缴费，余下的归集体支配，被征地农民实际上只能直接获得其中较少部分的征地补偿金。上述做法，一方面忽略了其养老保障行为选择上的差异性意愿；另一方面也从源头上导致了他们养老保障参保能力不高的客观现实。此外，就被征地农民视角而言，政府主导实施的、所谓的养老保障，实际上大部分是用本来属于他们的征地补偿费来支付所谓的保障金，政府的责任没有得到充分体现，因而这样的养老风险分配是不公平的。然而，在强大的国家理性面前，被征地农民有限的自主性无法深入相关政策的参与讨论、制订和修改中，并最终导致在自愿情况下参保积极性不高，并产生大量社会不满情绪。
四、基于政策问题情境的被征地农民养老保障政策发展路径选择
上文中，笔者采用共时关联性分析与历时关联性分析的基本视角，尝试性地对被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境做出回应。正如美国学者邓恩所言，问题找准了，问题也就解决一半了。接下来，文章将以被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境为基础，进一步从政策环境、政策主体、政策客体三方面对被征地农民养老保障政策发展的路径选择进行宏观阐释，以期推进积极有效的被征地农民养老保障政策行动。
(一)营造良好的政策环境，推进被征地农民养老保障政策的完善和发展
一是为被征地农民养老保障政策完善和发展营造宽松的经济环境。根据补偿权和社会保障权相区别的理论，将补偿权与社会保障权分开，按照市场价值给予被征地农民补偿，提高被征地农民社会养老保障参与能力。具体而言：土地征收只是意味着征收人可以借助国家公权力强制性地获得被征收人的土地，并不意味着征收人可以不按照被征收土地的市场价值向被征收人支付补偿款。我国社会主义市场经济体制下，土地征收中的补偿行为自然应当受市场经济“等价交换”基本原则支配。2004年以来，国务院要求各省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，虽然与按照“年产值”补偿标准相比较，在遵循市场经济“等价交换”基本原则方面是一个进步，但同时也忽视了同一地区的不同地块之间的价值差异，不完全符合市场经济“等价交换”基本原则的要求[7]，尚待进一步提高和完善。二是为被征地农民养老保障政策完善和发展营造民主的政治环境。为此，一方面，在不断提高农民和农村在共享城市化发展成果中的分配比例的基础上，赋予被征地农民与土地开发商平等的谈判地位，并不断增强被征地农民真正的平等谈判能力；另一方面，被征地农民养老保障政策不是技术问题而是政治问题，重要的不仅仅是政策本身是否完善、科学，还要考虑到它在政治上是不是可行的。因此，必须改变现行被征地农民养老保障精英决策过程，重视公民对政策制定的真正参与。
(二)明确政策主体——政府的养老责任，积极实践政府对被征地农民的养老责任
由政府来承担部分被征地农民养老领域的养老风险，为转入城市的农民提供社会保障等方面的基本公共服务，是政府的应有责任，是农民的应有权利[8]。具体而言，由政府承担部分被征地农民养老领域的养老风险既是工业化、城市化发展过程中，经济与技术相结合的发展模式下，公共组织以一种合理化的制度形式有效应对被征地农民个体化养老困境以维护社会稳定和可持续发展的必然要求，同时也是社会成员个人意识中对公正希冀实现的自然要求以及社会成员理应享有的一项基本公民权利，因而是合乎逻辑的应然选择。进一步，政府对被征地农民的养老责任主要通过以下四种方式表现出来：一是社会救助计划。政府首先应该担负起土地被征收后，因种种原因而处于城镇低保线以下的被征地农民(特别是老年农民)的最低生活保障救助以及相关专项救助的责任，个人则不需要付出任何代价；二是公共养老金计划。对于老年被征地农民群体而言，政府应通过一个覆盖全体居民的非缴费福利型的公共养老金计划成为现代社会中的一个养老责任主体；三是公共养老保险制度。对于劳动年龄段被征地农民，政府的责任是将被征地农民养老保险的性质、覆盖人群、各利益主体缴费比率、受益比率等以明确的、法律的形式固定下来；四是为被征地农民个人养老能力的提高和养老责任的增强提供条件和环境。一个人再想通过自己的努力参与劳动力市场满足自己的需要，如果劳动力市场没有相应的雇佣者，个人的努力也无法付诸实际。因此，政府应积极采取如扩大就业渠道，提供就业咨询、培训和职业介绍等措施，千方百计促进其重新就业，为被征地农民个人养老能力的提高和养老责任的增强提供条件和环境。
(三)尊重政策客体——被征地农民的养老需求，有效激发被征地农民个体养老责任
从某种角度看，被征地农民养老保障政策是对被征地农民养老需要的制度性回应，是对被征地农民养老问题采取的应对措施。由此，确定在特定范围内，哪些人面临何种养老需求，这是被征地农民养老保障政策决策者进行政策规划以及提供政策执行方案的基础。因此，被征地农民养老保障政策决策必须首先建立在尊重政策客体——被征地农民养老需求的基础上。进一步，被征地农民正式养老制度安排中，个人并不能因为政府等责任主体的形成而不再承担养老责任。这既是因为政府在社会保障中不能也负不了无限责任，而只能负有限责任和基本责任；也是因为在承认被征地农民既有劳动贡献基础上，个人也必须承担国家公共养老保险中相应的“制度性的养老责任”；还是因为政府公共养老保险制度只能满足个体老年基本养老需求，个体有责任通过自我积累与市场交换和竞争满足对养老的多样化需求。因而，须采取有效激励机制，充分发挥个体养老责任在体现公平基础上的满足被征地农民多样化的养老需求的重要作用。
五、结论
由于我国历史上现代社会养老保障制度的长期缺失，土地养老保障应然而生，不断自我增强并呈现“锁定状态”；与此同时，补偿权与社会保障权的混淆是我国征地补偿安置长期存在的显著特征。在计划经济体制下，尽管理论上混淆了补偿权与社会保障权，但政府承担了通过土地重新分配或非农就业安置进而相应解决被征地农民养老保障的基本责任，因而并没有实质性地损害被征地农民的养老保障利益；但在我国市场化转型时期特定的政策内外环境系统中，由政府主导进行的被征地农民养老保障责任分担结构内部，政府对被征地农民养老责任的“后撤”同时意味着非正式的和制度性的被征地农民个人养老责任的“强化”。被征地农民在没有得到公平补偿的现实情况下，只能主要通过自我积累与市场竞争来实现养老需求，并最终导致了被征地农民养老保障问题的发生，且因工业化与城镇化进程的快速推进而更加严重。进一步，在营造良好的政策经济、政治环境的基础上，应该重点关注如何配置被征地农民养老保障中的政府与个人养老责任，特别是政府责任与制度性个人责任，从而明确以何种方式为被征地农民提供何种水平的养老保障，以最终实现被征地农民养老领域以至整个社会总福利的改善。
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