关键词：PPP模式；土地整治；融资
1.引言
PPP模式作为一种创新的项目融资模式，从其发展历史来看，PPP模式在上个世纪就应用于很多的发达国家并取得了不错的效果，我国的PPP模式大约起步于上世纪九十年代左右，并且主要应用于基础设施建设领域，形成了BOT、BT、PFI等模式。PPP模式引入我国虽然已经三十余载，至今趋近成熟，但在土地整治项目上，PPP模式还是一个很新的课题。本文分析土地整治的融资现状，探讨PPP模式应用到土地整治项目中的可行性，并对未来基于PPP模式的土地整治的发展提出相应的建议。
针对PPP模式在土地整治中应用的可行性，贾广葆指出我国土地整治引入 PPP 模式通常分为两大类: 第一类是城镇土地整治，第二类是增加耕地产量的农用地整治[2]。王军尚论述了PPP不同于其他几类模式的特殊之处，PPP是为了完成某个项目而进行的公私合作模式[3]。它更加明确政府、企业之间的责任、权力与义务。PPP 模式能够更好地整合资本，拓宽融资渠道，在项目管理中显现各自优势，解决项目在规划、建设、后期维护等各遇到的问题。申树云分析了全国及上海土地整治投资现状：国家财政投资土地整治项目基本呈现逐年增长趋势；从两项投资产出指标（新增耕地单位投资强度和新增耕地率）来看，各年间变化幅度较小[4]。
2. PPP融资模式及其风险管理
2.1 PPP融资模式简介
PPP 模式，是Public—Private—Partnership的英文缩写，即社会资本与政府合作机制，指政府与社会组织之间围绕某一公共项目，以协议为基础而形成的一种合作伙伴关系[1]。是以提供公共产品与服务或者进行基础设施建设为共同目的，并以特许权协议为条件，产生的一种合作关系，通过签订共同遵守的合作协议来明确界定责任与权力，共赢是最终的目标。PPP模式将部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会主体，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，从而降低了社会资本的注入资本风险，并在一定程度上缓解了地方政府部门的资金压力。PPP 模式具有三个重要特征：第一，伙伴关系；第二，利益共享；第三，风险共担。
PPP模式有效发挥了政府与社会资本方的优点，把政府部门的规划统筹能力、大局观念与私人组织的充足资金、先进的管理经验相结合。PPP模式的主要优点如下：首先，有利于帮助政府消除费用的超支，减轻政府部门的财政负担，促进其角色转换，政府部门从过去为社会公众提供服务与产品的投资者转变成了一个项目的监督管理者，从而在一定程度上保证了工程的质量，也降低了公共部门的资金压力；其次，PPP模式使得政府和私人企业可以相互取长补短，最大限度地发挥彼此优势，双方以互利共赢作为最终目标，以最有效的成本为社会群众带来最优质的服务；最后，PPP模式能够有效地整合项目参与各方的资源，提高有效资源的利用率，还实现了比较合理的风险分配体系，从而减少了其他各参与方承担的风险。
2.2 PPP模式的风险管理
PPP模式促进了政府角色的转换，实现了从投资者到监管者的角色转换，从而在最大程度上进行了风险分散，把单一由政府部门承担的风险有效的转移到私营企业身上，私营企业则只需要考虑如何在合理风险的基础上获得最大化的投资收益。
（1）风险分担的基本原则
风险分担不是简单的在参与各方之间均分，而是根据参与者的定位和对风险把握控制能力的不同来进行的合理的划分。风险分担应遵循以下基本原则：应当将风险分配给最能控制或者最能评估该风险的一方；不可以让单独某参与方承担没有上限的风险；无法完全转移的风险应当由参与方来共同承担。
（2）风险分担的种类
PPP项目的风险分配是一个动态的过程，它贯穿于项目的全生命周期。一般来说，分担后的风险有三种：一是公共部门承担的风险，主要是一些外部性质的风险，二是私人部门承担的风险，如资金困难、市场需求变化、预期收益不足等等。三是共担风险，这些风险和整体经济大环境以及双方之前经验有关，如利率变动、通货膨胀、竞品项目的变动等等。
（3）PPP项目的风险管控
PPP常见的管控风险的办法包括风险回避、风险转移和风险缓解。风险回避是最为保守的降低风险的办法，可以在源头上准确防止一些风险的产生。风险转移试把风险通过合同或者其他方式转移到相对可以承担它的一方头上。风险缓解是采取风险减免、分割的方式来减轻风险，从而达到减少各方经济损失和降低概率的结果。
3.土地整治现有资金来源分析
3.1 政府财政拨款
财政拨款是指政府部门为提高土地利用率，支持土地整治项目顺利进行而采取的资金支持行动。开展土地整治具有时间周期长，注资量巨大的特征，当下我国各省市和地区开展土地整治项目所面临的最主要的问题就是资金不足。国家财政投资目前主要作用于项目刚开始的时候，具有无偿性、不确定性和有限性的风险。
3.2 银行融资
商业银行融资方式一般是指银行贷款，而银行贷款是指向银行等金融机构通过贷款的方式筹集资金以满足项目顺利进行所需要的资金量，是目前土地整治最主要的融资方式。它具有有偿性、高风险和多选择的特点。
3.3 新兴多元化融资模式
近年来，市场上涌现出很多新兴多元化的融资模式，最主要的就是项目融资模式，其他的还有信托模式、证券化模式等等，具体特点如表3-1所示：
4.目前土地整治项目面临的资金困境
4.1 土地整治来源渠道单一
我国的土地整治项目来源主要依靠政府。其次，商业银行贷款是土地整治资金的主要融资渠道，但是银行贷款存在诸多不确定因素，首先易受到政策调整和市场变动的影响，其次银行贷款利率近几年不断攀升，贷款成本不断增加，这种单一的融资方式形成了不合理的融资结构，造成了资金使用成本变高，风险变大，也导致了相关部门的负债率居高不下。
4.2 多元化融资模式缺乏系统性理论指导
政府为了保证充足的土地整治资金而在不断尝试创新型的资金获得模式。但是，我国的多元化融资模式除了少数取得一定的成功之外，大部分仍处于初期探索阶段，缺少系统性的理论背景，整体上还比较凌乱、低效，因此，为了快速推进我国土地整治多元化的融资模式的发展，系统性理论的建设工作势在必行。
预计今后相当长时间内，我国需要投入大量的资金用于土地整治，目前，我国的土地整治项目融资主要依靠政府。在这种模式下，土地整治存在投资渠道单一、资金缺乏、资金使用效率不高、项目施工后效益低等问题。为了解决传统模式下资金短缺等问题，各地探索将PPP模式引入土地整治项目中。如上海开展了上海郊野单元土地综合整治PPP项目，以土地综合整治为核心，通过郊野单元规划编制，城乡建设用地增减挂钩项目，推进新型城镇化工作。重庆市在土地一级开发整治中引入PPP投融资模式，启动广阳湾国际生态智慧城和钓鱼嘴半岛两个土地一级开发整治PPP项目。
5.PPP模式引入到土地整治的相关建议
5.1 树立正确的认识
目前，我国 PPP 项目在实施过程中遇到不少矛盾阻碍之处，具体表现为项目签约率低、开工项目数量少等等。很显然，这些阻碍和问题很大程度上与人们对PPP模式认识上的误区有关，因此，必须首先消除对现行PPP模式观念上的错误认识，对土地整治中引入 PPP 模式有一个正确的认识。
现行的 PPP 模式已经不再是传统意义上单纯的融资方式，准确的说是一种新型的管理模式，即“公共资本”与包括私人资本、国有控股、参股、混合所有制产业等在内的“社会资本”的相互合作。对地方政府主体而言，需要对投融资体制和管理制度进行改革创新，重点对其职能进行改革，并对其角色定位进行转换。在传统的土地整治工作中，政府作为主管部门，担负着主导者的角色。而在PPP模式下，政府需要逐步转变其角色，转变为合作者、协调者，同时又是监督者和指导者。因此，地方政府及其相关部门必须改革其职能，提高其宏观预测、项目识别、可行性论证、统筹协调、监督管理等能力。
5.2 进行科学的项目分析论证
（1）选择合适的项目类型
土地整治项目类型很多，包括高标准基本农田建设、农村建设用地整治、土地复垦、土地一级开发、土地综合整治等，但是哪些项目适合采用PPP模式，需要经过充分科学的判断。政府在进行PPP项目识别时应考虑社会经济发展情况、项目特点、地区发展前景、土地市场供求状况，做好项目的识别，经过充分的研究来论证决定是否适合采用PPP模式。
（2）选择适宜的社会资本
社会资本方应该拥有强大的资金实力，对项目所需的资金具有持续融资能力。此外，还要对其从业经历、技术水平、管理水平、等进行综合分析。比如土地片区开发项目，除了其土地一级开发能力外，还要对其土地集约经营能力、片区综合开发能力、综合产业化能力等方面予以综合考虑。
5.3完善土地整治PPP模式监管制度
（1）完善土地整治PPP模式相关的法律法规
即使PPP模式在我国已经应用于很多领域，但我国到目前为止仍然没有一部符合我国国情特色的、具有全国普遍指导意义且立法层次高的中国版的 PPP 基本法，从而无法有效的对 PPP 模式应用的各个行业领域进行权威有效的规范和指导，以及管理政府部门和私营企业。同时，完备的法律、公正的契约精神以及正确的操作是运用PPP模式的必要前提。社会资本的参与，要求相关政府部门减少对私营企业的微观干预，把包括土地整治在内的公用事业的管理运营、政府和企业的分配关系纳入法制化、规范化的轨道; 政府部门也应当确保加强对具有基础设施建设、土地一级开发整治过程中的管理和监管，以防范社会资本投资者市场力量侵害土地所有者、使用者及消费者的合法权益。
（2） 设立土地整治PPP项目地方监管机构
实行土地整治的PPP项目，政府当局的土地、城市规划、建设、财务、税收等各个部门之间都有一套独立自主的部门监管规范化标准，其操作方法、协作流程、规划统筹等方面比较容易产生矛盾和分歧，操作性差且阻碍项目顺利进行。因此，设立土地整治PPP项目的监管机制非常有必要，监管机构应独立制定PPP项目的操作方法和原则、政府与企业的资金分配计划、合作规定、前期土地征收与房屋拆迁标准、项目评估与绩效评价等一系列内容。同时，有必要逐渐形成一套高效的风险管理办法，建立健全土地整治PPP项目的相关法律法规，公开适当地界定各参与方的风险责任，从而在一定程度上降低风险概率。
5.3 提高运行主体的组织协调和风险管理能力
（1） 政府角度
对地方政府部门来说，需要改革投融资体制和管理制度并进行一定的创新，重点转变其职能和角色。在基于PPP 模式下中的土地整治过程中，政府部门逐渐由传统的单一主导角色转变为为社会资本提供公共服务过程中的监督指导者，因此，政府及相关部门必须转变自身职能，提高其在项目识别、可行性分析论证、监督指导、规划管理等方面的能力。同时，因为目前基于 PPP 模式的土地整治还处于初期摸索阶段，从当前 PPP项目的实践来看，基于 PPP 模式的土地整治还不太成熟，土地出让获得的收入仍然是最终的还款来源。政府在选择投资PPP项目时需要适时根据实际情况进行调整; 同时，还要预判好经济承受能力，提高政府的公信力，打造地方政府的吸引力。
（2） 社会资本角度
从社会资本主体的角度来看，在土地整治项目中引入PPP模式需要进行多方面的论证和可行性分析，考虑诸多因素，这就要求社会资本主体具有雄厚的资金实力和丰富的项目运作经验，很明显这能够在一定程度上敦促私人企业增强自身实力，不断引进人才和先进的管理经验。
5.4提高合同履约能力
（1） 坚持“重诺履约”原则
基于PPP模式的土地整治，实质上把政府部门和私人企业紧密地联系在一起，是政府和社会资本之间的一种互相制约、协同合作的平等契约关系，共同努力发挥彼此优势参与土地整治的开发建设中来，它更是市场与政府相互协同、信用合作的产物，其中信誉是灵魂，一旦失去信誉，政府的公信力和权威性、企业的生存和发展都将是纸上谈兵，可能带来空前巨大的损失。所以，将PPP模式引入到土地整治项目中时，一定要遵循“重诺履约”的重要原则，全力避免信用缺失，有力监督规范政府部门和私人企业的种种行为，这是在土地整治中实施PPP模式的过程中需要尤其注意的地方。
（2）防止陷入“塔西佗陷阱”
“塔西佗陷阱”是西方普遍的一条定律，它是指当政府失去普遍的公众信赖后，无论后期采取什么新政或者措施，都很难获取公众的信任。在土地整治PPP项目进行过程当中，政府与社会资本紧密结合到了一起，涉及政府与私人企业的利润分配问题，应当尤其重视政府部门的公信力，一旦政府部门丧失了社会公信力，很容易直接导致项目的失败，带来难以弥补的经济损失。
（3）合理风险分担
在设计项目风险管控机制时，应考虑双方风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，合理分担风险。同时综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本方之间合理分配项目风险。
参考文献
[1]苏海红,王松江,高永林.特色小镇 PPP项目运作模式研究[J].项目管理技术,2017, 15(6):13-17.
[2]贾广葆. 土地一级开发整治引入PPP模式的若干思考[J]. 南都学坛,2015,(05):105-109.
[3] 王军尚. 土地确权下的土地整治PPP模式研究综述[J]. 安徽农业大学,2016:249-250.
[4] 杨超. 公私合营项目投资决策的优化研究[D]. 中南大学, 2012.
论文作者:刘红瑛
论文发表刊物:《建筑实践》2019年第38卷18期
论文发表时间:2019/12/19
标签：土地论文; 模式论文; 项目论文; 风险论文; 政府论文; 资本论文; 政府部门论文; 《建筑实践》2019年第38卷18期论文;