全国统筹背景下基本养老保险管理体制中的央地责任划分机制研究，本文主要内容关键词为：管理体制论文,基本养老保险论文,机制论文,责任论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2015)04-0044-06 一、引言 近年来，我国的基本养老保险制度建设取得了长足的进步，2014年初，新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施；2015年初，机关事业单位退休金制度改革方案出台，破除了被社会长期诟病的养老金“双轨制”。然而，在基本养老保险体系中居于核心位置的城镇职工基本养老保险制度却仍面临着模式选择困境、统筹层次过低、待遇调整机制不合理等诸多问题。 由于我国的养老金制度体系和改革过程具有显著的“行政性”特点，因此行政体制对我国养老金制度改革有着非常重要的影响，具体表现在横向关系和纵向关系两个方面。其中，横向关系指不同行政部门之间的关系，尤其是业务主管部门与职能部门之间的关系；纵向关系是指中央政府与地方政府的关系，在各省区基本实现省级统筹的情况下，主要体现为中央政府与省级政府之间的关系。 在养老保险制度方面，2011年正式实施的《社会保险法》明确规定，基本养老保险实行全国统筹；在财税体制方面，分税制改革20多年后，财权与事权相匹配的议题再次成为改革的焦点。在这样的背景下，如何根据全国统筹的目标，合理划分基本养老保险制度中的中央与地方管理权责，充分调动中央与地方的两个积极性，形成相互激励、相互监督的机制就显得尤为重要。本文拟在提出央地责任划分机制分析框架的基础上，从行政管理和财政管理两个视角，对基本养老保险制度中的管理权责划分机制进行分析。 二、中央与地方权责划分：理论分析框架 1.行政权责分配：差异性与流动性的双重视角 行政权利应当如何进行纵向分配是正确处理中央与地方关系首先需要回答的问题。根据西方纵向分权理论的基本观点，权利向地方转移的基本理由有两点，其一是需求者的差异性[1]35-45，即人们对于福利的需求具有越来越强的差异性。在多层次的行政体系下，高层级的政府很难准确甄别基层民众的福利需求。也就是说，需求差异性越大的公共产品，越应当由地方政府来提供；需求差异性越小的公共产品，由中央政府来提供更可以发挥规模效应。其二是为了制约中央政府(联邦政府)的权力。布凯南指出，纵向分权的基本理由不仅是为了提高公共物品的供给效率，更是为了形成权力制约的机制，只要由地方政府提供公共物品带来的效率损失不大于集中供给制下的危害，那么就应当由地方政府来提供这种公共产品。[2]47-60 这个分析框架的两个基本视角对于中国纵向权利划分的适用性是不同的。需求者的差异化程度对于中国的纵向分权而言，的确是一个重要的维度，中国幅员辽阔、地区经济社会发展差异较大，不同地区居民的福利需求确实有着较大的差异，完全由中央政府来对这些需求进行区分显然是不切实际的，而应当充分发挥基层政府的职能。相比而言，由于中国的地方政府与中央政府之间有隶属关系，地方政府在一定程度上属于中央政府的派出机构，其行政权力也是由中央政府让渡和分配的，因此并不存在地方政府制约中央政府权力的问题。所以，制约中央政府权力并不是中国纵向分权的理由。 除了需求者的差异化程度之外，公共服务需求者的流动性应当成为当前我国纵向权利划分要考虑的另一个重要纬度。由于中国正处于快速的城镇化和工业化时期，跨地区与跨行业流动的规模大、频率快，因此在进行纵向权利划分时，对于需求者流动性较强的公共产品，应当适度提高供给者的层级，即由较高层级的政府来提供；对于需求者流动性不强的公共物品则可以由基层政府来提供。① 综合考虑差异性和流动性这两个视角，如果一项公共产品的差异性强且流动性弱，那么自然适宜由地方政府来提供；如果差异性弱且流动性强，则中央政府自然应当承担主要责任。而对于差异性强且流动性也很强的公共物品，以及差异性弱且流动性也弱的公共物品，则需要由不同层级政府来合作提供。图1展示了行政权责纵向划分的基本框架。
图1 行政管理权责纵向分配的分析框架 2.财政权责分配：地方财力与制度自身可持续性的双重视角 财政权责的分配是纵向权利划分的另一项重要内容，从财权与事权相匹配的角度看，应当首先确定事权的划分，即确认什么事由地方政府做更合适，再根据事权的责任分配结构来划分财权。然而，并非所有的公共物品与准公共物品都应当由政府通过财政资源来提供，公共物品也可以通过互助的方式来提供，本文所要研究的养老保险制度正是如此。养老保险强调自治与互助，其资金主要来源于劳资双方的缴费，而随着人口老龄化程度的不断加深，以及体现基本养老保险制度的公共性，各个国家的财政普遍对养老金制度有一定的支持，或者是补贴缴费，或者是补贴支出。也就是说，养老保险制度首先强调的是自我平衡，其次才是财政对养老保险制度的适度支持。因此，对于养老金制度这样的准公共物品而言，应当适度保持其与财政资金的距离，不能过分强调财政的“兜底”责任，而忽视了制度自身的可持续性。 除此之外，财政权责的纵向分配还要考虑财政资源的分配结构。经过1994年的分税制改革，。我国基本摆脱了“两个比例过低”②的问题，中央财政实力不断增强，但随之而来的是“财权上移、事权下移”的问题。分税制改革虽然明确了不同层级政府在税收资源中的分配结构，但是在财政支出中的责任结构仍然是模糊不清的。根据我国有关中央地方关系的法律法规，除了外交、国防等支出明确由中央财政支出外，其他领域的支出或者是地方政府承担责任，或者是由中央与地方分责，而具体的划分标准又是模糊不清的。[3]72由于地方财政支出责任的不明确，导致不同省区可支配财政资源有较大的差异。 综上所述，财政权责的纵向分配结构要兼顾公共产品制度自身的可持续性和地方的实际财政能力。如果公共产品的自身可持续性较好，且地方财力较强，那么应当由地方财政承担主要责任；如果公共产品自身可持续性较好，但地方财力较弱，那么应当由中央财政来承担主要责任；如果制度自身可持续性差，则可以根据中央和地方的实际财政能力来分担财政责任。图2展示了财政管理权责纵向分配的分析框架。
图2 财政权责纵向分配的分析框架 三、基本养老保险经办管理体制中的中央与地方权责任分配 下面，我们根据本文第二节所建构的行政管理权责纵向分配分析框架来具体分析基本养老保险经办管理体制③中的纵向权责分配结构。首先，我们从流程上对养老保险管理的权责进行细分，大体可以分为登记参保、征缴稽核、信息管理与待遇计发四个环节。其次，从我国的养老保险经办管理体制来看，在当前已经初步实现省级统筹的条件下，应当将省以下的社会保险经办机构从属地管理转变为垂直管理，即省以下的养老保险经办机构都是省级经办机构的派出机构，直接对省级经办机构负责，而不隶属于当地政府。有鉴于此，基本养老保险经办管理权责的划分就可以分为中央、省和省以下三个层次。 1.登记参保：地方承担主要责任，中央与省加强流动人口管理 参保登记是养老保险管理的初始环节，社会保险法明确规定了登记参保的流程。近期，社会保险的主管部门又启动了全员登记参保计划。从差异性上看，每一个参保人员的就业方式和收入水平都有很大的差异，从而需要认真甄别；从流动性上看，跨区域流动的务工人员亦是当前未参保的主要群体。所以，登记参保属于差异性强、流动性也强的管理工作，参保者情况的差异性决定了应当由地方社会保险经办机构承担主要责任，而对于流动人员而言，省内流动的人员应当由省级经办机构和省以下经办机构合作进行核查，跨省流动的人员则应当由中央和省级经办机构④进行重点核查。 2.征缴稽核：地方承担主要责任 征缴稽核是确保养老保险基金收入来源的重要基础。目前，我国的养老保险费率虚高，名义费率大大高于实际费率，主要就是因为稽核不力导致费基不实。从差异性上看，不同参保主体的情况差异极大，经济发达地区参保者收入来源比欠发达地区更加多样化，灵活就业人员收入波动程度显著大于正规就业人员等，因此要求具有极强的信息甄别能力。从流动性上看，由于养老保险费征缴是以年或月为单位⑤，因此在每个缴费周期内的流动性较小。简言之，城镇职工基本养老保险费的征缴稽核工作要面临差异极大的信息，但其缴费对象在一定时期的流动性较小，应当由基层社会保险经办机构承担主要责任。 3.信息管理：地方负责数据核定，中央负责系统建设 因此在征缴环节之后，就是对参保人的缴费情况进行信息的录入与管理。我国的社会保险信息管理系统在“金保工程”的推动下取得了长足的发展，但也存在地区分割的顽疾，不同地区之间的信息管理系统无法兼容，并由此成为阻碍统筹层次提高的技术瓶颈。在信息管理系统的建设与管理方面，从差异性上看，不同参保主体的信息存在较大差异，从参保者的流动性上看，由于信息管理系统需要记录参保期间的全部缴费情况，因此面临参保者较大的流动性。有鉴于此，笔者认为信息管理系统的建设职能应当由最高层级经办机构承担，从而确保信息管理系统的统一和相互兼容，中央社会保险经办机构可以利用该系统准确了解每一个参保人每一年度的信息；而参保者信息的录入与核定职能则应当分别由基层和省级养老保险经办机构来承担。 4.待遇计发：中央负责待遇核定，地方负责待遇发放 待遇计发是职工基本养老保险管理的最后一个环节，直接关系到退休职工的待遇水平和领取的便利程度。从差异性上看，由于全国实行统一的基本养老保险待遇计发办法，对于跨省区流动的劳动者而言，其待遇水平应当由其养老保险关系所在地初步计算后，再由中央或省级养老保险经办机构核定。⑥从流动性上看，由于参保者退休前的工作所在地、养老保险关系所在地、户籍所在地以及退休后的生活地极可能存在差异，因此应当由其养老保险关系所在地的基层社会保险经办机构承担养老金发放的职能。 以上，笔者根据行政管理权利纵向分配的分析框架分析了职工基本养老保险各项行政权利的纵向分配结构：地方社会保险经办机构负责养老保险的登记参保、征缴稽核、基本数据录入以及待遇的发放等工作。其中，省级社会保险经办机构除负责省本级单位职工参保的工作外，其工作重点应当是信息系统管理与数据核对；基层社会保险经办机构的工作重点是登记参保、征缴稽核、基础数据录入和待遇发放。中央社会保险经办机构需要重点关注和审核跨省区流动劳动者的参保登记与待遇确定，同时承担养老保险信息管理系统建设的职能。 四、基本养老保险财政管理体制中的中央与地方权责分配 基本养老保险财政管理的内容主要包括两个方面，其一是财政对基本养老保险制度的直接投入责任划分，其核心问题是财政对养老保险基金的补贴责任应当如何在中央与地方之间进行划分，解决社会保障财政纵向不平衡和横向不平衡的问题。[4]在我国当前的基本养老保险制度框架内，财政补贴的形式主要包括：缴费补贴、待遇补贴和缺口补贴。其二是不同层级养老保险机构在养老保险基金预算管理中的权责分配。在这两个方面的内容中，前者是狭义的财政管理体制，是指公共财政资金与养老保险基金之间的关系；后者是广义财政管理体制的内容，也可称为养老保险基金管理体制⑦，是探讨养老保险基金自身的管理权责划分问题。 1.缴费补贴：区分雇主责任和公共财政责任 财政资金在基本养老保险制度中的缴费补贴责任可以分为为其雇员缴费而形成的雇主责任，和为缴费困难群体补贴形成的公共财政责任。在雇主责任方面，应当遵循“谁的雇员谁缴费”的原则，根据参加养老保险公职人员隶属的不同行政层级来确定缴费责任主体。 在为缴费困难群体补贴的责任划分方面，从差异性角度看，因为需要对缴费困难群体的收入水平、职业状态等进行甄别，因此适宜由地方层级的经办机构来承担。但是，越是缴费困难群体人数多的地区，其当地财政能力一般也越差。例如，残疾人是最主要的缴费补贴群体。表1显示了2013年残疾人就业人数最多的10个省区以及这些省区2012年的财政能力。2012年各省区的平均财政能力为-48.65％，而残疾人就业人数最多的10个省区，除江苏和山东外，其他省区的财政能力都要远远差于全国平均水平。因此，基本养老保险缴费补贴的责任划分应当综合考虑当地需要补贴的人数以及地方财力，对于地方财力较好的地区可以由当地承担主要责任，对于地方财力较差的地区则需要通过中央一般性转移支付来承担主要责任。[5]
2.待遇补贴：中央均等化给付，地方自主提高标准 在当前的养老金制度体系下，待遇补贴主要体现在城乡居民社会养老保险制度中基础养老金的计发方面，目前的责任分担结构是中西部地区由中央财政全额支付，东部地区由中央财政和地方财政分担。这种分担格局混淆了一般性转移支付和专项转移支付的界限，违背了中央财政资源分配均等化的原则，亦造成了地区之间的不公平。 笔者认为，城乡居民社会养老保险制度中的基础养老金部分属于非缴费型津贴，由中央政府确定标准的基础养老金就应当完全由中央财政承担；对于地方财力较好的地区，地方可以自行提高基础养老金的标准，而这部分的资金则应当由地方财政自行承担。 3.缺口补贴：从中央承担主要责任到中央地方分责 伴随着人口老龄化程度的不断提高，我国不同省区城镇职工基本养老保险的基金缺口都日益扩大，各级财政如何分担缺口补贴的责任，在全国统筹的背景下，就成为维持和提高职工基本养老保险制度长期可持续性的关键问题。⑨ 根据本文第二节所构建的财政权责分析框架，如果制度自身的可持续性较弱，则应当由中央财政和地方财政来分担补贴责任。也就是说，在全国统筹的背景下，当一个省区的养老保险出现收支缺口时，应当由中央和地方财政共同分担对缺口的补贴责任：如果该省区财政能力较差，则应当由中央政府承担主要责任；如果该省区的财政能力较好，则应当由地方政府来承担主要责任。一个地区基本养老保险制度的自身可持续性主要取决于该地区的人口老龄化程度。人口老龄化程度越高，制度自身的可持续性就越低。我国不同省区的人口老龄化致因是有显著差别的：东部经济发达省区因为医疗等条件较好，人均预期寿命长，导致人口老龄化；中西部地区则由于年轻劳动力外流，而导致被动的人口老龄化。因此，不能简单因为东部省区财政能力较好就将其缺口完全交由地方财政来承担补贴责任。 表2显示了2013年职工基本养老保险基金缺口省份的制度赡养率和地方财政自给能力。根据制度赡养率降序排列后不难发现，在养老保险出现缺口的省份中，绝大多数地区的地方财政能力都差于全国平均水平，但也有部分省份(如天津、辽宁)的财政状况好于全国平均水平。从长期看，类似天津、辽宁的情况将越来越多，即人口老龄化程度较高的地区往往是地方经济发展水平较好的地区。因此，在全国统筹的背景下，如果当期仍有地方出现收支缺口⑩，应当由中央财政承担主要责任，随着地方养老金缺口类型的转变，则应当逐步由中央财政和地方财政分担缺口补贴责任。
在养老保险基金缺口财政补贴的央地责任划分过程中，还需要特别注意防止道德风险的出现，即如果中央财政对基金缺口的补贴责任越大，越有可能导致地方政府消极的基金征收行为。因此，对养老保险基金缺口补贴责任的划分还要考虑地方养老保险费征缴的绩效，地方征缴越有力，地方政府对于缺口补贴的责任就越小。 4.养老保险基金预算：省级负责，中央汇总 2010年，国务院下发《关于试行社会保险基金预算的意见》，社会保险基金预算与财政预算、国有资本预算共同构成我国的预算体系。2014年8月，全国人大常委会修改了《预算法》，预算制成为养老保险基金管理的基本制度和方法。同样，预算制也可以成为职工基本养老保险实现全国统筹的制度保障，通过预算来明确不同省区的养老保险基金收入与支出，从而有利于及时和准确地了解不同省区的养老金收支缺口，并为合理划分中央与地方财政责任奠定基础。 养老保险基金预算的主体应当与养老保险经办管理体制相匹配。在全国统筹的目标下，建议变革当前属地化管理的养老保险经办体制，改为与全国统筹相匹配的省以下垂直经办体制。在职工基本养老保险基金预算的编制过程中，省级养老保险经办机构应当作为责任主体，根据其派出机构提供的收支数据，编写本省区的养老保险基金预算，中央养老保险经办机构负责加总各省区的养老保险基金预算，编制全国的养老保险基金预算，并根据不同省区的养老保险自身可持续性、地方财力以及地方征缴情况，合理划分中央与省级财政对缺口的补贴责任。 五、总结 中国的历史在很大程度上就是一部中央与地方关系史。中国幅员辽阔，行政层级多，不同省区之间的经济发展差异大，央地关系异常复杂。在基本养老保险实现全国统筹的过程中，正确处理好央地关系是最关键的内容。[6]在合理划分基本养老保险制度央地责任的过程中，既要考虑管理内容本身的特征，也要考虑地方财政能力；既要做到事权划分清晰，也要做到财权与事权相匹配；既要明确财政对养老保险制度的责任，也要致力于提高养老保险制度自身的财务可持续性。 因此，需要将需求者的流动性与需求者的差异性作为养老保险行政管理权责划分的基本依据，将制度的自身可持续性与地方财力作为财权划分的基本标准，在动态调整过程中实现权责的合理划分，充分调动中央和地方的两个积极性，推动养老保险制度健康可持续发展。 收稿日期：2015-05-13 注释： ①这里公共物品需求者的流动性还需要结合公共物品本身的平衡周期来考量。例如，医疗保险制度是年度平衡的，而在年度内劳动者的流动性会大大下降；养老保险制度则是代际平衡的，在参保者的整个生命周期中，流动的可能性则会大大提高 ②所谓两个比例过低具体是指财政收入占GDP的比例过低，以及中央财政收入占财政总收入的比例过低。 ③广义上看，我国的社会保险管理体制包括社会保险行政部门负责的决策体制与监督体制，以及社会保险经办部门负责的经办体制。我国的社会保险经办机构属于事业单位，具有准政府的性质，实际上承担着社会保险管理的职责，而社会保险行政机构主要承担行政监督、制定地方性政策和执行中央政策的责任。本文主要分析养老保险经办管理体制中的纵向权责分配结构。 ④这里主要是指流入地省区的经办机构。 ⑤职工基本养老保险以月为缴费单位，城乡居民社会养老保险则以年为缴费单位。 ⑥职工基本养老保险关系所在地的确认应当依据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，如果退休者在整个参保周期内未出现跨省流动，则其待遇确认无须中央社会保险经办机构审定。 ⑦完整的养老保险基金管理体制应当包括基金预算、基金征缴、基金投资以及待遇发放等环节。其中，基金征缴和待遇发放等环节的责任分配机制已经在上一节提及，有关基金投资的责任分配体系，参见鲁全：《中国养老保险基金投资：制度背景、认识误区与关键问题》，社会保障研究(京)，2012年版第1期。 ⑧地方财政自给能力计算方法是本级财政收入与财政支出的差额除以财政支出。 ⑨当前我国职工基本养老保险基金缺口主要是统筹层次低导致的地区性、结构性缺口，即部分省区的结余基金无法调剂使用。在实现全国统筹的情况下，一方面基金可以统筹使用，必然会缩小财政补助的需求；另一方面，为了防止全国统筹后地方政府消极征缴，也有必要将缺口的补贴责任在中央与地方之间进行分配。 ⑩2013年职工基本养老保险征缴收入为18633.6亿元，支出为18470.4亿元。因此，如果实现全国统筹，各省区当期都不会出现缺口。
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国家统筹背景下基本养老保险管理体制中中央土地责任分配机制研究_养老保险论文
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