论分权的四种形式，本文主要内容关键词为：四种论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，分权化（decentralization）已成为一股世界潮流，在各国政府的行政改革中占据着重要地位。但从国内的一些文献来看，对分权的认识似乎仅仅局限于中央和地方的关系、政企政事关系等方面。其实，分权是一个内涵丰富的行政学概念，因而本文将主要着眼于分权所能采取的形式，对其作一个概括性介绍。
分权化通常是指从中央政府及其部门向次级政府、半自治公共机构、区域性或功能性实体、非政府性的私人或自愿者组织转移计划、管理权责并进行相应的资源筹集与分配的活动。它主要包括授权（deconcentration）、委托（delegation）、放权（devolution ）和私有化（privatization）四种基本形式， 每一种形式都有着自己显著的特征。
一、授权。这是分权中最弱的一种形式，但对于高度集权的政府来说，则有助于提高行政效率和责任。它是指政府决策、财政和管理权责在政府科层制组织内部的重新分配，一部分权力和责任被分配给下级政府或部门行使，但中央仍保有最终的控制权。这种形式的分权在农业服务、小学教育、预防性卫生和人口等次级部门较为普遍。授权可采取两种方式：
1、任务转移（shifting workload）。将工作任务交于次级政府去执行，但并不授予或只授予较小的自主权力。下级政府主要是充当中央政府的执行机关。
2、区域行政（field administration）。 中央政府部门为扩大或执行其地方层次的工作任务，可建立一定的具有统属关系的地方行政单位。在这种体制下，在地方工作的行政人员，在中央部门的指导方针之内拥有一定的计划、日常决策和根据当地情况进行执行调整的自由裁量权，同时他们仍要受到中央部门的指挥和控制。
这种形式的分权的主要缺陷在于，在地方层次上不存在着任何水平的职能合作机制，因而往往出现沟通不灵、协调困难的现象，影响公共服务的整体质量。例如，我们经常遇见这样的情形，地方城建部门与交通部门由于缺乏必要的政策协调，未能使铺设道路与修建排水系统同时进行，导致不得不对道路进行反复多次的翻修，从而造成了大量的浪费，还降低了公路的质量和其社会时效。
由于通过授权中央政府把自己的权能扩展到了基层领域，如同章鱼向四方张开了其触角，因此，这种分权的结果往往是中央政府得到了加强，中央集权反而更为有力了。
二、委托。 是指将特定职能的决策和管理权责交给准政府部门（Parastatals）和其他半自治组织， 这些组织并未被中央政府完全控制但最终要向它负责。这些组织往往在决策上拥有很大的自由度，在人事上也可能脱离于正式的公务员制度，还可以从其服务中收取费用，甚至象私人团体一样采用某些商业性的方式方法。中央政府可通过创建公共事业、住房委员会、地区发展机构、特殊行政区域及特别项目执行机构等办法对特定权责加以分化。在许多第三世界国家，由于经济危机对政府的公共行政能力和财政资源产生严重的制约，许多政府便将更多的功能转移给了公共事业部门和特别机构，它们被看作是“预算外”（offbudget）的行政单位。 委托的标准是因组织类型的不同而有所变化的，但一般而言，被委托的职能都具有技术性、资本性和相对的独立性（即并不要求其他政府部门的重大支持）。其最常见的三种基本形式有：
1、准政府机构（Parastatals）。其活动领域主要集中在某一单一的、分立的服务的提供上，而且带有商业或准商业性质，从其服务倾向天然垄断的性质来看，可被视为公共物品，如专门提供电信、煤气、自来水的公共部门。
2、特殊行政区（special District）。 其性质与准政府机构相同，但由于地区的特殊性，要求因地制宜地作出政策决定，它不遵循一般的行政界限（如地方政府间的区划）。如美国的田纳西河流域管理局。
3、项目管理机构（Project Management Units）。 用于执行某些暂时性的且仅局限于项目范围的行政任务。如国务院三峡工程建设委员会。
三、放权。是指将处理特别性或当地性事务的权责完全转移给具有法人地位的地方政府，中央政府不再实行直接控制，也不再介入地方性事务。中央政府对此的唯一职责就是保证地方政府在全国性的方针政策框架内运行。放权给一个城市，就意味着由城市选举自己的市长或委员会、 自筹财政并独立作出投资决定。 这些特征使得地方政府（Local government）与地方行政（Local administration）区别开来。一般，放权会伴随着中央与地方财政权限的重新划分，其结果往往是地方政府的财政自主性得到了增强。
许多学者都认为，放权拥有许多的优点：①更能有效地提供公共服务，满足多元的需求；②更能动员当地资源，促进经济、社会发展及人力开发；③较之高高在上的中央官僚，地方政府更能对人民负责；④更能扩大参与，培育和激发人民的民主精神；⑤更能解决中央政府决策负荷过重、疲于应付的问题等等。而反对者则认为，放权决非尽善尽美：①由于资源空间分布的不均，可能会扩大地区间的不平等；②地方政府较之中央政府更易腐败，更易屈从于特殊的地方利益集团；③放权可能会对国家整合构成威胁，助长地方独立倾向；④放权会削弱国家的宏观控调能力；⑤放权还可能会降低某些服务的规模效益等等。特别是在绝大多数的发展中国家，地方政府十分虚弱，缺乏足够的财政资源、训练有素的行政人员和有效的组织结构与工作程序，这使得许多国家的放权在事实上成为不可能。
那么，从行政学角度讲，哪些政府职能适宜下放给地方政府呢？一般而言，其技术性的参照指标有：①由于执行和结果的特殊性，需要因地制宜地作出决定；②不会对全国的优先目标造成重大影响；③经济规模较小；④要求快速反应；⑤是劳动密集型而非技术或资本密集型的；⑥要求地域内跨部门的合作；⑦要求地方参与；⑧很容易被发包给私人部门执行，并且（或）⑨不要求其他政府机构，包括上级政府或准政府部门间的重大支持。
四、私有化。它是指将政府的某些公共服务转由私人、私人团体或非正式组织来提供。它是分权化的一种极端形式，同时也是将市场机制引入到政府管理中的一种表现，因而它一般伴随着经济自由化政策和对市场运作的规制缓和。私有化的分权模式主要有两种类型。
1、公共部门私有化。它是指将国有的公共部门出售给私人， 原有服务由私人部门来提供。在许多国家，人们已形成一种普遍的看法，即相比于同一领域的私营部门而言，公共企业本质上更缺乏效率。而最主要的现实原因则在于，公共部门存在着普遍的效率低下和日益不堪忍受的亏损问题。近些年有些国家，如新加坡，对经营效益较好的国有企业也实行私有化，目的在于产业升级，使政府能有力量兴办新兴产业。
2、公共管理私有化。它是指政府在履行某些权能时， 主动让私人部门参与进来，以提高管理效能。它的形式多种多样，包括：
①私人参与。政府通过放松管制，允许私人部门参与到由公共部门垄断的行业（如电信）中来，以促进竞争，改善服务。
②合同出租。政府将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，私人部门必须在合同规定的框架内行使权利和履行义务。
③市场融资。政府部门通过进入资本市场或允许私人组织参与的方式，为公共服务筹措资金。
④公私合作。发挥公、私两种部门在管理、技术、资金等方面的优势，在各自目标中寻找共识，彼此合作，从而更好地满足社会对公共物品及服务的需求。
⑤特许经营。通常在某一项服务事业是天然垄断或规模经济的情况下采用此种方法。私人经营者要承担全部的商业经营风险，还要分担投资风险。
⑥社会自治。最大限度地动员和组织社区的家庭、居民点、教会和自愿者组织，在政府的计划、指导和监督下，让他们自己服务于自己，同时，政府机构给予相应的支持、培训和各种资源。
私有化是以竞争、成本、效率和公共选择为核心观念的，但在客观效果上则造成了分权的态势。从私有化的第一种类型看，它是要弱化政府的“生产者”职能，放弃对微观经济领域的直接控制和干预，把这部分权力让渡（或者说是归还）给私人部门，而将自己的职能重点转向强化宏观调控能力的方面上。从私有化的第二种类型看，它是要在政府履行其“供应者”职能时，将执行权能全部或部分地转移给私人部门，而保有并进一步加强了自己的计划和监控职能。这说明，私有化并不意味着政府对私人部门的完全放任，而是要做到“有所为有所不为”。英国的经验是：为了保证公共目标的达成，政府在每一个已私有化的重要公共事业部门都分别建立了独立的管制机构，而且私有化的每一个环节都有法律和契约的保障。正如D·奥斯本和T·盖布勒所指出的那样：“政府也许不再直接提供服务，但是仍然对保证满足居民需要负有责任。政府一旦主动放弃掌舵的职责，灾难就常常接踵而至”。
通过上述分析，我们可以看出，分权的四种形式各有侧重，反映了不同权力领域的不同权力关系。
授权的实质是政府权力在其组织内部的重新分配问题，它更具有行政学的意味，因而又被称作“行政性分权”（bureaucratic decentra-lization）。通常，授权会增强中央政府及其职能部门执行宏观的全国性政策的力度和效果。
委托的权力实质上是政府权力与准政府权力之间关系的重新调整问题。它有利于减轻中央政府的管理负担，把那些具有天然垄断性、公益性、特殊地域性或者临时性的职能转移分化出去，从而使中央政府能够有精力处理宏观政策问题，又不致于使社会的服务和管理需求得不到有效的供应和满足。
放权解决的是中央与地方政府的权力划分问题，它更具有政治学的含意，因而又被称作“政治性分权”（Political decentralization）。从实践中看，放权的目的多半是出于中央政府减轻财政负担或赤字压力的需要，还有些是为了应付地方政府日益增长的民主自治要求，而这些都是国家政治议程上的重要课题。另须指出的是，放权决不是“各自为政”或“放任自流”，放权必须有统一的全国性的法律框架体系作为保障，并以不危害这一体系为基本前提和最终限度。
而私有化反映的则是公共权力与市民社会（或曰市场权力）的关系问题，在微观经济领域，公共权力不再直接指挥和控制生产，而是让私人力量发挥更大的积极性甚至是主导作用；在公共管理领域，政府把部分行政执行权让渡给私域或与之共享，所采用的价值评判标准来自经济学上的效率、竞争、选择等市场理念，它也可被视为是社会民主管理的一种形式。
斯威曼（Silverman）曾对上述分权形式作过某种定性归类， 他将授权称为“分支机构模式”（Branch Office Model）， 将委托称为“独立辅助模式”（Independent Subsidiary Model），将放权称为“自主权威模式”（Discretionary Authority Model）， 这种分类对于我们理解各种分权形式的内涵及其相互关系是很有启发性意义的。
总之，分权的涵义是多元的，其形式也是多种多样，我们很难说哪种形式是最好的。关键的问题是，应从一国国情出发，既要有所侧重，又要相互补充，这样分权才能真正成为推动该国政治民主、行政效能和经济发展的有力工具。事实上，在各国政府的实践中，分权往往是多种形式的混合体， 因此， 有的学者又笼统地将之称为“混合性分权” （hybriddecentralization）。
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