电信业管理模式比较与选择，本文主要内容关键词为：电信业论文,管理模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外电信业管理模式比较
国外发达国家由于经济制度比较完善，对电信行业的管理主要依靠市场机制来调节其运行。各国的电信业主管部门行使政府职能，主要是通过制定各种行业政策、行业立法和经济杠杆来参予调节电信产业的发展。
基于电信是具有全程全网和在全社会范围内的普遍服务性，而且它还涉及到国家的主权和完全、信息保密等问题，各国也大都对电信业采取了比较集中的行业管理。管理模式主要有以下三种情况。
(1)设立专门的独立管制机构。美国、加拿大、英国、澳大利亚、新加坡都设立了专门的管制机构。在美国，FCC（联邦通信委员会）是监督管制电信的独立行政委员会，制定具体的通信管制政策，主要负责州际和国际通信的管制，州内通信由各州公益事业委员会监督管理；澳大利亚根据1989年电信法，于1989年7月1日正式设立独立的电信管制机构，即澳大利亚电信管制局。其主要任务是：1)促进竞争；2)制定技术规则和技术标准；3)维护消费者利益。除此之外，还为政府提出研究报告；英国电信署即电信管制局是电信事业的监督机构。其职责是依照营业许可证的内容检查各公司的经营活动，修改经营许可证内容，调查有无违犯竞争活动以及对设备认可等，并对电信政策提出建议，在电信领域内起交易委员会的作用，新加坡于1992年4月1日后，设立单独的电信署即新加坡电信管制局作为政府的行政管理机构，管理邮电事业，批准发放经营许可证、监视电波、卫星轨道，代表政府参加国际会议。
(2)邮电部和管制机构共同行使行业管理职能。许多国家没有设立独立的管制机构，而是邮电部和管制机构以某种形式共存，对电信市场进行双重监督管理，并在一定范围内进行一定程度的合作。自1995年1月1日开始德国的邮电新体制是：联邦政府下设联邦邮电部（管制委员会与其共存），联邦邮电部下设联邦邮电管理局，其下分别设有德国邮政股份公司、德国邮政银行股份公司、德国电信股份公司。根据德国1989年7月1日生效的邮电法规定，邮电部是政府邮电主管部门。它代表政府对整个邮电系统进行监督、协调和管制。而管制委员会由32名联邦各州代表组成，其中16名来自联邦议院，另16名来自联邦参议院。管制委员会行使其前身机构——基础设施委员会的一切职权，有权与邮电部长共同协商电信政策和电信管制事宜；菲律宾电信体制已实行政企分开，国家电信主要由运输通信部和电信委员会共同管制。
(3)邮电部行使管制职能。在没有设立专门管制机构的国家，一般由邮电部行使管制职能。这一作法的典型国家有法国、日本、韩国。法国的邮电管制机构设置情况是：邮电部长下设业务宣传科、国防安全保障部、管制局、公共服务局、监察局、办公厅。邮电部长具有监护权或管制权，即监察各经营者的竞争是否公平。其中：管制局的主要作用是维护邮电企业的总体利益，为邮电企业确定和协商法律准则，监督邮电企业遵守新的业务规章，负责频率的分配与审批，负责通信设备的认可，代表邮电部处理国际事务，负责远景规划的制订。公共服务局负责监督邮电公共企业及其子公司。1993年之后，邮电部被合并到工艺、贸易和邮电部中。同时设立了电信总局。另外，日本的邮政省和韩国信息通信部负责对电信的管制工作。
这些国家都比较注重电信行业的立法工作。一般都正式出台了《电信法》，以法的力量去约束电信管制部门及电信企业的行为，规范电信市场，尤以澳大利亚的《电信法》最为典范。这部法律为澳大利亚电信行业提出了工作的方向，建立了澳大利亚电信行业的基本结构，即由国营变为私有、垄断变为竞争并使之适应新时代的需要。不仅如此，这部法律还为易出现问题的地方制定了许多详尽而有效的规章制度。这使得澳大利亚电信市场形成了开放却不乱，竞争却又公平的局面。
除立法的工作外，这些国家的行业管理还包括以下内容：(1)对电信业务市场的管制；(2)对终端设备市场的管制；(3)对公众网络的控制；(4)专用网的管理及公网的关系；(5)对占统治地位运营公司的重点管制；(6)对服务质量进行监督和检查；(7)政府制定邮电发展策略和发展规划。总之，这些国家在经历了电信改革的大潮后，都实现了政企分开。电信的管制部门只作为政府的行政职能部门，在行业立法先行的基础上，考虑到电信行业的特殊性，对全国的电信企业实行了管制下的竞争，并随着经济环境、社会环境、技术条件日趋成熟，朝着自由化竞争的方向前进。在全行业范围内对电信企业进行改革，打破了垄断，引入了竞争，带来了本国电信事业的大发展。
二、我国电信业管理模式选择
我国的电信行业管理属部门管理。改革开放以来，部门管理的局限性及其暴露出来的问题已引起社会各界广泛的关注。国务院在1993年同意电子部、电力部、铁道部共同组建中国联合通信有限公司，与中国电信合作竞争经营电信业务。邮电部也相继放开了无线寻呼业务等9种增值业务，使我国的电信行业初步形成了竞争局面，在一定程度上繁荣了电信市场。但应看到我国还没有一部电信方面的法规，电信的行业管理工作仍政企不分，这些改革只属那种放权让利的小改革，并没有触及整个电信行业管理体制的实质。总的来说我国的电信行业管理还是那种政企不分的行业管理，行管部门只作为邮电部门的一个职能科室，统管全国的电信事业，其中包括联通公司。因此，我国的电信行业管理从广义上讲是前进了的部门管理，其弊端是显而易见的，这种管理已严重阻碍了电信业内部的生产效率，因此必须进行改革。
党的十五大对政府机构进行了改革，取消了邮电部，成立了信息产业部，并转变了管理职能。信息产业部只作为政府的一个职能部门，行使政府职能。但改革的各项工作还没有全面展开，还没有具体的实施方案，改革能否成功，是否能真正地转变职能，彻底消灭过去部门管理的影响，还取决于我们改革的决心以及相应的企业制度与经营机制转换等许多因素。
一般说，行业管理模式的选择要注重下面一些因素：一是技术经济特点，即经济活动的性质，提供产品的性能，生产技术方式等。二是行业生产的专业化程度，它是该行业生产的行业产品总值与该行业企业的生产总值之比，行业产品总值的比重大说明该行业专业化程度高。三是行业生产集中度，它是该行业大型企业的行业产品产值与该行业生产产品的总值之比，大企业的行业产品产值高，说明该行业集中度较高。四是行业在整个社会经济中的地位，即是主导行业，还是基础行业或特殊行业。五是管理者的素质等。生产特殊产品、专业化程度高、生产集中度高、行业重要、管理素质高的行业，比较适于统一性较强的管理方式，反之，则比较适于分散的管理方式。
借鉴国外电信改革的成功经验，结合我国的实际情况和电信行业的经济技术特点，我们认为我国的电信业应采取集中统一的管理方式，有一个统一的电信行业主管部门，但这一部门只作为政府的职能部门，不参与企业的经营活动，彻底与企业脱钩，行使政府的管制职能。在行业内，打破垄断，引入更广泛的竞争并坚持逐步放开的原则，建立一个开放但不混乱、竞争但却有序的高效运行的市场环境。为建立这种新型的行业管理模式，首先应注意解决好以下几个基本问题：
一是行业立法先行。西方发达国家基本是先有法律，再依照法律对电信市场进行管理。一部完整的法律是改革成功的基础和电信市场健康发展的保障。我国的电信产业正处于改革之中，还没有一部真正的电信法规出台。我们急需一部《电信法》，把电信行业主管部门与电信企业分开，政企分开，以法的形式把我国电信改革的框架确定下来，并赋予电信行业主管部门的职责，使我国的信息化建设纳入健康的、透明的法治轨道。
二是强化管制，增强普遍服务意识。全球近15年来，电信业务市场正在逐步放开，市场竞争日趋激烈。不论市场竞争和开放的程度如何，市场管制都更加严格。电信业务市场管制的内容很多，其中得到各国管制者共同重视和关心的一点就是普遍服务。近年澳大利亚、英国、美国、法国新出台的《电信法》或《通信法》，对竞争环境下的普遍服务都有明确规定，要求各竞争者普遍接受和承担这一义务。因为电信具有公共服务的性质，与国家利益和民众利益息息相关，不应因市场开放而淡化普遍服务。
三是维护国家主权。这是各国的电信业管理中最为重要的一项任务。通信在维护政府工作正常运转和维护国家安全方面具有重要作用，因此在相当长时期内各国都对通信实行特许经营。当今世界电信环境发生了变化，但电信在国家政治、经济生活中的地位和作用丝毫没有削弱。
三、我国完善电信业管理的政策建议
1、确立电信业务市场的管制及开放经营的原则。这是电信行业管制的重要内容，是维护电信业务市场稳定、健康发展的首要问题。其中主要包括以下内容：
对进入电信业务市场经营者数量的管制。经营者欲进入电信业务市场，电信行业管理部门首先要根据不同的业务种类对进入市场的经营者进行控制和管制。一般对基本电信业务进入者数量的控制比较严格，而对增值业务则比较放松。
对通信资源的管制。在全国范围内应设立统一的、全国性的通信资源管理机构，并应坚持通信资源的占有和使用是有偿的和有期限的原则，在使用中强调通信资源的使用效益。
对资费的管制。行管部门对资费进行管制，一方面可以确保电信的公共服务性质不变，防止经营者谋取暴利和损害用户利益；另一方面又能使经营者有利可图。资费管制主要包括两大方面内容：①制定资费政策；②制定基本电信业务的资费水平。
对经营业务范围的控制。任何经营者都有市场定位问题，电信也不例外。电信业务在不同时期有不同需求，且电信业务具有规模经济的特点，通过对营业范围的管制和指导，有利于电信业务市场的健康发展，避免一哄而上的短期行为。行管部门应该采取一定的手段，如发放许可证和申报制等，对经营业务的范围进行管制。
对服务水平的监督与管制。为维护用户的利益，避免电信企业牟取暴利，行管部门应从宏观上对企业的服务质量提出一套考核指标，这些指标包括电话普及率、覆盖率、装机等待、故障修复时间等。
对市场公平竞争的管制。这是行管部门的一项重要任务。行管部门要加强对市场竞争的管制，反对不正当竞争，维护市场秩序。
对电信业务市场开放的管制。这方面的管制主要包括：①开放的原则，适度开放还是全部开放；②开放的范围；③开放的条件，是否承担普遍服务义务等；④开放的对象，是只向国内企业开放，还是允许国外企业参与业务市场；⑤开放的时间；⑥开放的具体业务。
对网络互联互通的管制。这是我国电信体制改革必然存在的问题，也是行管部门的一项重要工作。
对外资进入电信业务市场的管制，由于电信业涉及到国家主权、信息保密等问题，因此不论我国的电信发展到什么水平，对外资的进入都要受到严格的管制。
电信业务市场开放的原则要根据国家的国情来确定。由于我国的市场经济框架刚刚建立，经济管理机制还不完善，尤其是电信行业的管理体制还不健全，我国的电信业务市场开放还是一个较长的过程，因此，电信业务市场开放应坚持逐步开放、逐步到位的基本原则。
2、完善电信行管部门对电信经营者的审批办法。对进入电信业务市场的经营者的审批管理是电信行管部门进行电信市场管制的重要内容之一。在市场经济条件下，对进入市场经营者数量的控制应遵循一个原则，即规模经济来决定市场的分配。这主要是因为电信业以其大规模固定资产成为具有比金融业、制造业等明显的规模经济性产业。为避免固定投资的重复投入，发挥最佳的经济效益，电信行管部门对进入电信市场的企业进行控制，以有限数量的企业，用相同的技术来提供服务，追求电信服务的技术性高效率。但是进入市场的少数企业往往对市场具有极高的支配权，有能利用市场资源而出现市场资源分配的非效率性，从而也达不到规模经济的目的；反之，如果市场完全开放，以求利用竞争以促进市场资源的分配趋向合理，但若不加控制，则会产生为了追求利润而使进入市场的企业增加，这必然引起过剩进入和过剩的研究与开发的投入，随之而来的是经济效率低和消极的研究与开发的投入，因此，市场完全开放会导致因进入市场的企业数过多而使生产的技术性效率降低。由此看来，技术性效率与市场分配效率间不可避免地相互制约。这就要求行管部门在确保规模经济的条件下，划分电信市场的范围，然后确定经营者的数量。
3、保护公平竞争。在电信业打破垄断引入竞争后，加强电信业务市场监督管理，规范市场经营行为，维护电信业务市场持续有效、公平的竞争成为电信管理部门管制的重要内容之一。为保护电信业务市场的公平竞争，电信行管部门应对不正当竞争加强管制，并采取一定的措施，包括：
网间接续费的结算。在电信业引入竞争后，传统概念上的公用电信网受到了象中国联通公司组建的第二网，以后甚至还有第三网的挑战，这就使各网面临着怎样与其它各网互连互通的问题，这涉及到各网自身的经济利益，易于引起不正当竞争。为确保电信业务市场公平有序的竞争，电信行业主管部门应制定对网间互连事项的谈判框架与原则，包括互连接续费及结算方法。
防止不正当竞争行为。防止不正当竞争行为主要指反对不利于竞争的资费。一般说，如果一种资费体系对持续有效竞争的发展和维护有明显的消极影响，就认为其是不正当的竞争行为。电信行业主管部门应对各电信公司进行定性和定量检查，及时地发现其是否属于“掠夺性定价”，是否采用了不正当的竞争手段，并予以管制，防止不正当的竞争行为出现。
号码资源分配。号码资源是宝贵且有限的资源，号码容量不足或分配不当会阻碍竞争的发展，因此编号正逐渐被认为是竞争中的关键问题。关于那些对用户比较有吸引力的号码（如容易记忆或识别的号码）的竞争就变得越来越重要，拥有这些号码的业务提供者在竞争上就占有较大的优势。为保证竞争的公平性，电信行业主管部门应掌握编号的管理权，公平地为各竞争者分配号码资源。
频率资源分配。无线电频率是国家宝贵且有限的资源，它涉及到整个通信网运行的高效、安全和可靠。而且在无线频谱无偿使用时，很多部门或业务占据了许多频率资源，有些频段闲置不用，使得后进入市场的竞争者无频段可用或申请非常困难，从而限制了竞争。因此电信业主管部门应加强对频率资源的管制，提高频谱利用，充分利用频率资源，并采用透明的分配方式。
4、保护电信用户的权益。保护电信用户正当和合法的权益是电信行业主管部门的主要职责，也是行管部门对电信业务市场进行管制的重点。保证电信业务消费者的利益不受侵犯，行业管理部门应制定相应的法律法规和管制政策，并采取一定的措施。同时，实行合理的服务资费。电信服务资费涉及到用户的切身利益，因此是电信部门在保护用户合法权益的过程中要考虑的首要问题。