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一
“社会”一词在中国出现得很早。如《孝经·纬》上便有所谓“社，土地之主也，土地阔不可尽孝，故封土为社，以报功也。”这里的“社”是用来祭神的一块地方。《旧唐书·玄宗上》中记载有：“礼部奏请千秋节休假三日，及村闾社会”；《二程全书》中也载有“乡民为社会”。所谓“社会”意为村民集会。中国古时的“社”，也指可供志同道合者集会之场所，如“文社”、“诗社”等；有时还指一种地区单位，如“二十五家为社”。“会”为“聚集”之意。因此，两词联用，就表示在一定地方，于民间举行的演艺集会、祭神的庆祝活动；或者指许多人为了一个共同的目的聚集在一个地方举行某种活动。（注：参见赵震江：《法律与社会》，时事出版社（1985）。）
今天汉语里的“社会”一词是中西方文化交流和融合的结果。英语中的“Society”和法语中的“societe”均源出自于拉丁语“socius”，意为“伙伴”。日本学者在明治年间最先将英文“society ”一词译为汉字“社会”。近代中国学者在翻译日本社会学著作时，袭用此词。
社会学作为一门重要的人文学科，它的兴起是在近现代。19世纪30年代，法国哲学家孔德（August Comte,1798—1857）在其名著《实证哲学教程》中第一次使用了“社会学”这个名词。从此，“社会”成为了学者研究的重要领域。社会学学者们对社会的解释多种多样，概括起来，主要有两大派别：一派叫做社会唯实派或实体派，认为社会不仅仅是个人的集合，而是一个客观存在的东西，是真实存在的实体；另一派叫做社会唯名派，认为社会是代表具有同样特征的许多人的名称，是一个空名，而非实体，真实存在的只是个人。还有的学者认为，社会是具有共同心理的人们的集合；或者是一种包括人类行为习惯、情操、民俗等在内的遗产；或者是建立在个人意识之上的独立实体等等。
人的本质是一切社会关系的总和，社会是人们交互作用的产物。社会确是由一群人所组成的，但这群人中存在着一种相互关系，即社会关系；社会关系乃是由各种社会活动所形成，没有社会活动，没有人们之间的交往，便没有社会。同时，人们的交往首先是在生产、分配和交换过程中的经济交往，社会存在和人们一切活动的基础以及社会同动物群体的根本区别，是人们进行的物质资料的生产活动。总之，所谓社会，是指以共同的物质生活为基础而相互联系的人类生活共同体，是人们相互作用的结果。
生产力和生产关系的矛盾运动是社会发展和变革的根本原因。人类要从事政治、法律、文学、艺术、宗教、科技等活动，首先就必须能够维持生存。人要生存，必须进行物质资料的生产和再生产，这样，人们必须通过使用劳动工具去改造世界。人类的这种改造自然的能力，就是社会生产力。同时，人们在物质资料生产和再生产过程中，除了要同自然界发生关系外，他们彼此之间也发生一定关系，这就是生产关系。“生产关系总和起来就构成为所谓社会关系，构成为所谓社会。”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，第363页。）生产力和生产关系的这两方面的统一，构成一定的社会生产方式。由于在构成生产方式的这两个方面，即生产力和生产关系中，生产力是最活跃的因素，所以它的发展对社会形态的变革和发展起着最后的决定作用。生产力发展到一定的阶段，迟早要引起生产关系变革，从而引起社会的政治法律制度、意识形态的变革。但是，社会的政治法律制度和意识形态的性质，并不决定于生产力的状况，而是决定于生产关系的性质。
从古至今，人们对国家概念众说纷纭，主要原因在于，国家本身是一个非常复杂的社会现象，国家的形式也是多种多样，很难对国家下一个十分准确的定义。
目前，在学术讨论、法律文献、日常用语中，往往从不同的视角、从更广泛的意义上来看待国家。
在讨论近现代国际关系时，“国家”一词往往指由政府、人民和领土组成的并拥有主权的政治实体。“现代国家最根本的属性是主权，指拥有充分的权力维护对外独立，对内政治秩序以及在其领土内拥有制定、适用和解释法律制度的最高权和独立权。”（注：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社（1988），第851页。）政府即政权和机构， 但不拥有主权，便不能称为国家。这是国际法上国家的概念。
在国内法意义上，“国家”一词则指在法律上代表公共利益的具有法人资格的特殊权利主体。国家同自然人一样有独立的人格和意思，享有权利并承担义务和责任。“国家一词是指法律上组织起来的并且人格化的社会。由于国家人格化和被看成一‘法人’，国家可以拥有财产，从事工业和商业活动，提供服务设施，对犯罪分子加以起诉等等。”（注：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社（1988），第851页。）
简而言之，“国家”一词是指国家政权和行使政权的国家机构体系，是由军队、警察、法庭、监狱和官僚集团组成的一套机构，是来自社会又凌驾于社会之上的特殊公共权力。国家是从社会中分化出来的一种机构，是由一批专门从事管理或主要从事管理的人组成的。人们分为被管理者和专门的管理者，后者居于社会之上，称为国家代表。这个管理别人的集团，总是把持着一定的强制机构，以暴力为后盾，发号施令，实行统治，并且为了维持政权而把适合于每个时代的技术水平的武器把持在自己的手中。
一般认为，可以把“国家”一词指称政治社会。这种意义上的“国家”与“市民社会”相对应，通常被称为“政治国家”，它是国家权力直接发生作用的所有政治社会关系的总和。从国家与社会（市民社会）的关系上来讲，社会是基础的力量；国家则是驾于其上的力量。正如恩格斯所说：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内。这种从社会中产生但又自居于社会之上，并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，第116页。）因此，国家与社会乃是两个功能不同的存在。国家的作用主要是政治性的，是统治集团的能动作用，其手段主要是强制；社会的作用主要是经济性的，是社会成员的能动作用，其手段主要是自治。国家与社会的关系表现为：国家承认社会的独立性，并为社会提供制度性的法律保障，为社会活动确立普遍规则，协调社会矛盾；社会反过来具有制衡国家的力量，能够使自己免受国家的超常干预，国家永远无法代替社会。
法律与社会的关系问题，是法理学研究的一个主要领域。正如要认识故乡，就必须离开故乡，到更广阔的天地中去；要认清地球，必须离开地球，到更浩瀚的宇宙空间。我国法学前辈陈守一先生说得好：“学习法律，从法律本身来理解法律是很难的，就法律来理解法律，结果是理解不了法律的。”（注：陈守一：《法学研究与法学教育论》，北京大学出版社（1996），第200页。）从这个意义上讲， 法之理在法外。诚所谓“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。认识法律，必须了解社会。
二
社会是由各种相互联系、相互作用的因素所构成的复合体，包括经济、政治、文化等社会领域。在这个复合体中，任何一个社会因素的变化，都会直接或间接地影响到社会整体的均衡和稳定。瞿同祖先生指出：“法律是社会产物，是社会制度之一，它与风俗习惯有密切的关系，它维护现存的制度和道德、伦理等价值观念，它反映某一时期、某一社会的社会结构，法律与社会的关系极为密切。因此，我们不能象分析法学派那样将法律看成一种孤立的存在，而忽略其与社会的关系。任何社会的法律都是为了维护并巩固其社会制度和社会秩序而制定的，只有充分了解产生某一种法律的社会背景，才能了解这些法律的意义和作用。”（注：《瞿同祖法学论著集》，中国政法大学出版社（1998）， 第4页。）就是说，社会生活的各个方面相互之间乃是有着密切联系的统一体，法律作为社会中的一种制度形态和一种规范体系，是与其它社会现象不可分割的。所谓“法律以社会为基础”，就包括了法律的经济基础、政治基础、文化基础和道德基础，甚至宗教基础等等。这些都是“法律与社会论”这一大课题中的题中应有之义。
法律是社会的产物，是社会的一种制度。社会性质决定法律性质，社会物质生活条件在归根结底的意义上最终决定着法律的本质。不同的社会有不同的法律；即使是同一性质的社会，在其不同的发展阶段上，法律的内容、特点和表现形式也往往不尽相同。无论如何，法律只有建立在确实的社会关系基础上，才可能是真实有效的。列宁曾把由国家制定的宪法性文件称为“成文的宪法”或者“法定的宪法”；而把客观存在的社会关系称为“真正的宪法”或“事实的宪法”。他指出：“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。”（注：《列宁全集》第15卷，第309页。 ）只有“成文的宪法”比较真实地反映了“现实的宪法”，才能真正具有宪法的性质。
社会是法律的基础；如果相反，以为法律是社会的基础，那么，实质上就是强迫社会接受那些已经被这一社会生活条件及物质生产本身宣判无效的法律，把法律看成了永恒不变的东西。新的法律不可能产生于旧的社会基础之上，旧的法律也不可能长期在新的社会基础上生存。旧的法律是从旧的社会关系中产生的，它不可避免地要随着生活条件的变化而变化，也必然同旧的社会关系一起消亡，因此不能使旧的法律成为新社会发展的基础。如果保存那些属于前一个社会时代的，由已经消失或正在消失的社会利益的代表人物所创立的法律，这种法律肯定会同新的社会共同利益发生矛盾，因此会导致滥用国家权力去强迫大多数人的利益服从少数人的利益。马克思说：“社会不是以法律为基础的，那是法学家的幻想。相反，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的，由一定的物质生产方式所产生的利益需要的表现，而不是单个人的恣意横行。”（注：《马克思恩格斯全集》第6卷，第291—292页。 ）他并指出，法国《拿破仑法典》并未创立现代的资产阶级社会，相反地，产生于18世纪并继续发展的资产阶级社会，只是在这本法典中找到了它的法律表现，这一法典一旦不再适应社会关系的发展，就会变成一叠不值钱的废纸。
法律的现代化与社会现代化问题紧密相关。我国法律现代化的进程深刻影响、甚至决定着社会现代化的进程。而法律现代化的一个重要基础，就是社会的多元结构基础。既然社会是一个复合体，那么，如果仅仅只有社会个别因素的现代化，还不能算是整个社会的现代化。社会现代化，应该包括社会经济、政治、文化等领域的现代化，以及道德、法律等社会规范的现代化。法律作为一种特殊的制度因素，具有维护整个社会系统稳定和均衡的特殊功能。特别是在现代社会里，法律以推动社会的全面发展为目的，它可以疏通社会联系，缓和各种社会冲突，由此在国内及国际社会现代化的进程中发挥其独特作用。在20世纪，我国由传统社会向现代社会转型过程中曾经发生三次巨变。这三次历史性巨变深刻影响着20世纪中国社会变迁的进程及其发展走向，并极大地催发着20世纪中国法律制度和法律生活的历史性变革，产生了20世纪中国的三次法律巨变：1911年辛亥革命的成功，引发了中国从封建专制主义法律向近代民主主义法律的历史转变；1949年的人民大革命的胜利，推动了中国半封建半殖民地法律向新民主主义和社会主义法律的历史更替；1978年底开始的改革开放，更使中国处于又一个伟大前程的起点，将实现由传统计划经济体制下的人治型法律，向现代市场经济体制下的法治型法律的历史性变革。中国当前正处于一个社会迅速变革的时期，这一伟大变革必然带来对于新的法律的巨大需求。到21世纪，随着知识经济时代的到来，随着科学技术的发展，人类社会的普遍联系和依存关系日益加强，必然导致“全球化”社会问题的出现，这必将大大推动国际法律制度的全面发展。因此，法律现代化是社会现代化的综合表现，又必然对社会现代化给予强大的推动和保障。
总之，法律以社会为基础，不仅指法律的性质与功能决定于社会，而且还指法律变迁与社会发展的进程基本一致。
三
法律也象上层建筑的其他组成部分一样，并不是仅仅消极地反映社会，而是对社会能起着强大反作用，或者对社会发展起促进作用，或者对社会发展起阻碍作用。“法律能够独立地（虽然总是在特定时空条件下）参与和影响社会进程。比如，没有法律就不会有在西方文明史上具有重大意义的城市的出现。同样，没有在所谓封建主义之下发展起来的财产法、契约法和宪法性法律等，后来所谓资本主义就是难以想象的。”（注：梁治平：《书斋与社会之间》，法律出版社（1998），第 149页。）尤其在社会大变革的时代更能体现这一点。法律的使命即在于协调各种社会关系，其社会功能主要表现为对经济、政治、文化等社会领域的功能。
整个世界由社会和自然构成。社会发展的方式一般有两种，一是激烈的革命突变；二是平缓的改革渐进。“企图通过法律进行社会变革是现代世界的一个基本特点。”（注：〔美〕弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学出版社（1994）， 第323页。）法律功能及于整个社会， 由社会而及自然。法律对社会生活日益发挥着强大的作用。人类社会的许多方面都需要法律加以调整，将自身融入以法律确认的社会关系和社会秩序中。改革，即变法，即通过法律推进社会发展。中外历史上不乏依靠法律维持秩序、统治国家之成功先例。法律在一定意义上具有历史功能，能够左右历史进程。恩格斯指出：“对历史斗争的进程发生影响并且在许多情况下主要是决定这一斗争形式和这个斗争成果——由胜利了的阶级在获胜以后建立的宪法等等，各种法权形式以及所有这些实际斗争在参加者头脑中的反映，政治的、法律的和哲学的理论，宗教的观点以及他们教义体系的进一步发展。”（注：《马克斯恩格斯全集》第37卷，第460—461页。）法律既是对历史的记录，又是对未来的规划。所谓法律“规划未来”，也就是对人类社会进行控制。
“社会控制”一词是西方社会学的一个重要概念。最早提出“社会控制”概念的是美国社会学家罗斯。他于1901年出版论文集《社会控制》，详细地论述了控制的依据、控制的手段、控制的体系等问题，最后得出结论：“社会控制在其真实意义上说，它是历史传统和社会团体的保障；它不仅是现在的人所从事的工作的保护者，而且是过去的人为后代所从事的工作的保护者，它不仅是无数人最珍贵财产的保护者，而且是人类精神财富的保护者——即是人类自己自由从事和享受的各种发明和创造、艺术和科学、令人愉快的工作和探索医治疾病的奥妙等等的保护者。”（注：〔美〕E.A.罗斯：《社会控制》，华夏出版社（1989），第335页。）此后，社会控制概念在西方社会学界广为流传。 所谓社会控制，广义上是指人们依靠社会的力量，以一定的方式对社会生活的个方面进行约束，确立与维护社会秩序，使其符合社会稳定和发展需要的过程；狭义则专指社会对越轨行为的禁止、限制和制止。社会学家们把风尚、习惯、宗教、法律等视为社会控制的工具和达到社会和谐与稳定的手段。庞德把“社会控制”一词纳入了自己的理论体系。他不仅认为法律是“社会工程”的工具，而且认为法律是“自然秩序”的基础，是维护社会文明，对社会实行有效控制的一种高度的专门形式。
为什么必须通过法律对社会进行控制呢？在庞德看来，社会控制的目的在于有可能为大多数人做更多的事情，而调节社会上各种冲突的利益，以求满足人们最大的利益要求，便是法律的功能。只有通过科学的发展才能实现对外在自然的控制，保证人类过富裕的生活。而对人类本性的控制就要实行社会控制。实行社会控制的手段有三：即法律、道德和宗教，在开始有法律时，这三者是很难分开的。但是，自16世纪以来，法律已成为社会控制的首要工具。法律通过调和社会各种利益的冲突，进而保证社会利益得以实现。
法律作为一种社会系统，其功能首先表现为化约社会的复杂性，并使其具有确定性。其次，法律控制社会，还表现为通过法律对社会机体的“疾病”进行疗治。正是在此意义上，人们往往将法学与医学相提并论，认为正如医学的任务是研究如何给人体治病，法学的使命则在于诊断和治疗社会病。E.博登海默说：“如果法律制度的主要目的在于确保和维护社会机体的健康，从而使人民过上有价值的和幸福向上的生活，那么就必须把法律工作者视为‘社会医生’，而他们的工作则应当有助益于法律终极目标的实现。……个人之间或群体之间争议问题的长期存在，也必须被看作是社会健康的一个问题，因为不必要的破坏性的敌意和冲突的长期存在，并不有益于社会中和睦和幸福的生活。因此我们可以说，法官与律师——通过共同努力而使争议得到公平合理的裁决——就是在执行社会医生的任务。如果一个纠纷根本得不到解决，那么社会机体上就可能产生溃烂的伤口；如果此纠纷是以不适当的和不公正的方式解决的，那么社会机体上就会留下一个创伤，而且这种创伤的增多，又有可能严重危及人们对令人满意的社会秩序的维护。”（注：〔美〕E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社（1999），第505页。）具体而言，所谓对社会病的医治， 就是运用法律解决经济、政治、文化、科技、道德以及宗教等等方面的各种社会问题，由此实现法的价值，发挥法的功能。比如，作为社会细胞的家庭，一旦由于种种原因出现了裂痕，这时就可通过法律的渠道，或者对这个裂痕进行弥补，或者彻底地使那个已经无法继续存在下去的“病入膏肓”的家庭消失，而另行产生新的健康的社会细胞。又如，吏制腐败问题悠关国家政权的生死存亡，必须及时地依靠法律控制加以解决，从而使人民拥有一个健康的政治生活。当今，中国建设法治国家，要求国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，都应做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。实行依法治国，要求国家的各项事业都逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的规范化；使广大人民能够依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济事业、文化事业，管理各种社会公共事务。
当然，法律作为社会规范体系的一种，在任何时代都不会是包治百病、无所不能的，总是存在着固有的缺陷或局限。法律万能论其实充其量只不过是一种法律神话。
法律的局限性首先表现在：有些社会领域，如仅仅涉及人们思想领域或一般私生活方面的问题，法律不宜介入；有些社会情况，特别是客观上根本不可能确定事实的问题，法律无力介入。德国法律社会学家马克斯·韦伯在论及法律与经济的关系问题时写道：“国家的法律保障对于任何基本的经济现象并不是必不可少的。比如，血缘团体的互相支持可以提供对财产的保护。宗教团体的革除教籍的威胁有时比政治实体更有效地保护着信贷者的权利。”（注：〔德〕马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，中国大百科全书出版社（1998），第35页。）
对于某些社会领域和社会情况，法律的控制不是唯一的手段，或者说不是最佳的手段。如果硬要以法律进行控制，就可能导致社会成本过大，得不偿失，甚至造成法律的暴政。历史上不乏此类教训。如“秦法繁于秋荼，而密于凝脂”（注：《后汉书二七·杜林传》），结果招致天下仇怨。
其次，法律的局限性还反映在每一个社会个体身上。“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”（注：《孟子·离娄上》。）即使法律再完备，如果社会公众无动于衷，则法律仍旧游离于社会机体之外，难以发挥作用。当然，一个社会中不同地区，不同阶层的人对不同的法律认知程度及使用能力参差不齐，必定会使不同的法律在不同地区，不同阶层中有着不同的实现效果。所以，普及法律知识，提高全民法律意识，其意义决不仅仅在于号召民众守法，更重要的还在于教育民众“用法”。人人都善于使用法律，法律的功能才能得以充分发挥。
影响法律局限性的社会因素，除了公众对法律的认知及其使用能力之外，尚有其他。如某一法律并非在任何情况下都能很好地实现，都能发挥积极的或建设性功能。这可能并非由于该法律本身有严重的内在矛盾，或者人们不会运用它，而可能是由于法律应有的功能因其所处人事或环境之变迁而有差异或失效，故其功能无法如预期的那样去实现。如梅因所言：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。”（注：〔英〕梅因：《古代法》，商务印书馆（1995），第15页。）为了使法的功能得以充分地发挥，就必须使法律与社会不断地相协调。
法律决不是万能的。法律自身的有序结构，使其得以实施社会控制，但法律系统又从属于更大的社会系统。按照现代德国机能主义法学的观点，社会乃是由人们有秩序的交往所构成的规范世界。（注：〔德〕格·雅科布斯：《行为责任刑法》，中国政法大学出版社（1997）。）只有当规范支配着人们的交往时，只有当规范成为人们行动的标准性解释模式时，社会才是真实的。社会这一形态就意味着规范联系，正是规范使人和社会变得可以把握、可以理解。也就是说，除了法律之外，社会还存在着其它社会规范，即其它资源分配系统，诸如宗教、道德、政策等等。法律与其它资源分配系统组成一种合力，对社会发生着影响，而不仅仅只有法律在发挥着作用，或者法律发挥着超乎其他一切手段之上的作用。因此，为了有效地通过法律控制社会，必须使法律系统与其它资源分配系统相互配合。
四
法律的公共功能，是法律基于其社会性或共同性，而对社会公共事务所具有的管理能力，即法律调整社会公共事务，执行社会职能的作用能力。
无论是法律的政治功能，还是法律的经济功能，从一定意义上说，都体现了一定的统治性，即政治统治性和经济统治性。法律的公共功能则体现了不同于统治性的管理性，因而也可以称之为法律的管理功能。
法律为什么会具有公共功能？或者说，法律公共功能的发生根据是什么？对这一问题的回答只能到法律的本质中去寻找。法律的本质体现着法律这一事物的内在联系，法律的功能则体现着法律与其他事物的外部联系。法律本质外化为法律功能。关于法律的本质问题，不同的法学观有不同的认识。马克思主义法学认为，法律的本质具有层次性，或“级”的深浅。法律体现着统治阶级的意志，这是法的第一层次的本质；法律是由国家制定、认可的，体现着国家意志，这是法的第二层次的本质。法律的阶级意志性和国家意志性都是法的本质的主观方面的表现，决定了法律的统治性，它是法律政治功能和经济功能的内在根据。如果对法律本质仅停留于主观方面的认识上，显然不是真正的历史唯物主义法学观。法律不仅仅具有统治功能。马克思主义要求我们在研究法律本质问题时，还要把握法律更深层次的本质。法律具有意志性，包括阶级意志性和国家意志性，但是这种意志，归根到底决定于一定的社会物质生活条件。社会物质生活条件的决定性是法律最深层次的本质。“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷， 第82页。）社会不是以法律为基础， 那是法学家们的幻想；相反地，法律应该以社会为基础。这就是法律的社会性。法律的本质是阶级性和社会性的统一，因此，法律必然地既具有阶级统治功能，又具有社会公共管理功能。
法律的公共功能和法律的阶级统治功能紧密相联，二者相辅相成。从一定意义上讲，法律的公共功能是法律的统治功能的基础。由恩格斯整理出版的马克思《资本论》第3 卷中明确写道：“政府监督劳动和全面干涉包括两个方面：既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众对立而产生的各种特殊职能。”（注：《马克思恩格斯全集》第25卷，第432页。 ）恩格斯晚年又在《反杜林论》一书中指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第219页。）可见，法的这种公共职能一般是通过规定国家代表社会利益行使权力而得以实现的。无论是政治统治还是经济统治，都离不开社会公共事务，否则是维持不下去的。要维持一个稳定的国家、稳定的社会，必须处理好法的统治功能和法的公共功能的关系。
大体说来，除了政治功能和经济功能之外的功能领域，都是法律公共功能的表现，因为社会公共事务正是与阶级统治（包括阶级的政治统治和阶级的经济统治）相对称的活动。在各种历史类型的法律中，以及在不同的国家和一个国家的不同历史发展时期，这种社会公共事务和执行公共事务法律的性质、范围很不相同。但一般说来有以下三个方面。
第一、维护人类生存的基本自然条件，保证社会劳动力的生息繁衍。任何社会、任何国家的法律都要维护基本自然条件以保护人类的生存。经济发展不能以牺牲环境为代价。人类目前所面临的主要环境问题有，人口问题、能源问题、粮食问题、资源问题和环境保护问题等等。保护和合理开发自然资源，防止环境污染，是法律功能的不可缺少的方面。古代中国就有“春三月，山林不登斧，以成草木之长”（注：《逸周书·大聚》）及“弃灰于道者断其手”（注：《韩非子·内储上》）等规定；古巴比伦王国《汉谟拉比法典》也规定了对牧场、林木的保护。产业革命后，为了对付日益严重的环境和自然资源的污染和破坏，关于自然保护的立法逐渐发展而专门独立。20世纪后更有了综合性的环境基本法。
人是构成社会的基本因子，劳动力的生息繁衍是社会得以存在、国家得以发展的基本条件。为了保证社会劳动力的生息繁衍，法律要发挥自身在发展医疗卫生事业和体育事业等方面的功能。19世纪初，现代意义上的劳动法问世；20世纪初，劳动法开始成为一个独立的法律部门。关于劳动时间、最低标准工资、禁止女工和未成年人从事某些不适宜的劳动以及社会保险等方面的规定，出发点都是保护劳动力。此外，属于这方面的还有医疗卫生法、体育法等等。
第二，促进科技教育事业的发展，维护基本生产、生活的稳定秩序。为了提高生产力水平，提高劳动者素质，就要运用法律兴办教育事业，促进科学技术发展。科技和教育是社会公共事务的重要组成部分，许多国家都十分重视用法律推进科技教育事业的发展。1471年威尼斯专利法开创了用法律保护技术发明之先河。至19世纪末，工业发达国家就开始认识到法律在保护和促进科技发展中的作用。日本在1872年发布了《教育法令》，规定“邑无不学之户，家无不学之人”，1886年又公布《帝国大学令》、《学位令》等。20世纪以来，各国竞相制定科技基本法和教育基本法。中国自改革开放以后，相继制定了《义务教育法》、《教师法》、《科技进步法》、《教育法》等，科教法律体系日趋完善。“法律的社会功能主要在于控制，法律是一种社会工程，是社会控制的工具。从这个观点出发，具体说来，法律是通过价值分析技术、权利安排技术和运行操作技术这三大专门技术，对科技、经济一体化进程产生能动作用的。”（注：赵震江：《论法律在科技、经济一体化进程中的作用》，载《中国法学》1996年第1期。）
为发展经济、互通有无、便利生活与交往，就要修筑道路、开辟航道，兴办交通事业。交通法规是一种典型的执行公共功能的法律部门，它基本上是将技术规范法律化。因而在不同阶级类型的国家中，这类法规往往具有共同性，并具有互相之间的可移植性。中国在周朝就有关于道路技术等级之规定；直至北洋政府时期，1926年11月发布了《修治道路条例》。新中国建立后，《公路管理条例》、《铁路法》等法律法规的颁布为依法治路奠定了基础。
第三、预防社会冲突，解决社会问题，保全社会结构。
任何社会都会有冲突，都必然存在着一些社会问题。除了阶级性冲突外，每一社会都有共同性的社会冲突和社会问题。执行公共功能的法律所关注的正是这些阶级冲突（斗争）之外一般共同社会冲突的预防和社会问题的解决。
社会心理学告诉我们，由于人的需要不可能完全得到满足，因而自然会产生挫折感，因而就需要发泄。法律不能完全消除人的挫折感，所以就不能不让人发泄。法律的功能正在于把人们的发泄引入合理的轨道。用中国的古话来说，这就是“堵”与“疏”的关系。黄仁宇先生认为，立法手段能够在伦理道德和日常生活之间建立一个“合法”的缓冲地带；而且惟有这种缓冲地带才能为整个社会带来开放的机能，使政府的政治措施得以适合时代的需要，个人独创精神也得以发挥。（注：〔美〕黄仁宇：《万历十五年》，中华书局（1995），第228页。 ）法律可以使人们渲泄敌对情绪，可以防止和纠正各种越轨行为，可以避免社会冲突。有的学者称之为法律安全阀功能。（注：陈信勇：《法律社会学》，中国社会科学出版社（1991），第173页。）从广义上讲， 为保持基本的社会秩序，制裁惩办流氓、卖淫、贩毒、吸毒、奸淫、烧杀、惯偷、惯盗行为以及恐怖活动等，也属于执行公共功能。
这里更要强调的是，在解决社会问题方面，特别是在解决因市场经济带来的社会公平失衡问题方面，社会法起着无可替代的功能。社会法在20世纪60年代以后逐步发展为一个法律部门，它介于公法与私法之间，从社会整体利益出发，保护劳动者，维护社会稳定。社会法包括社会救济法、社会保障法、劳动法等。比如，老年人保障问题就是全世界包括中国正在面临的新的社会问题。这一问题显然是与阶级冲突问题不能划等号的。按照通常标准，一个国家60岁以上人口占总人口的比例达到10%，或者65岁以上人口达到7%，即为人口老龄化社会。 而截止1995年底，我国60岁以上老年人口已达1.2亿，占全国总人口的9.5 %； 到2000年，我国60岁以上人口将达1.3亿，进入老龄化社会。 我国宪法、 继承法、婚姻法在保护老年人方面作了一些规定。1996年8月29日， 第八届全国人大常委会第21次会议通过了《老年人权益保障法》，这是中国第一部专门保障老年人的法律，它从老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐等五个层面对老年人权益保障进行落实。在这些方面，不同国家的立法也具有共同性和可移植性。
法律预防社会冲突与解决社会问题的另一个重要内容就是处理各种纠纷。当然，法律处理纠纷的功能也不宜无限膨胀。因为纠纷的处理不可能是无成本的。当运用其他手段（如道德手段或习惯风俗等等）对纠纷的处理成本更小时，则应尽可能发挥这些法律之外的规范的功能，以减少社会资源的浪费，取得最大的社会效益。同时，我们也不能奢望法律手段能解决一切冲突。冲突激化，在法律范围内无法解决，便应及时诉诸政治手段，若仍旧调剂无效，通常可能就导致战争了。
法律的公共功能同法的统治功能有时难以清楚地划分开来，特别是同一部法律可以既有执行统治功能的部分，又有执行公共功能的内容。列宁对于美国工程师泰罗所首创的生产管理和工资制的评价，就说明了这一问题，他说：“一方面是资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段，另一方面是一系列的最丰富的科技成就，……社会主义实现得如何，取决于我们苏维埃政权和苏维埃管理机构同资本主义最新的进步的东西结合的好坏。”（注：《列宁选集》第3卷，第511页。）法的经济功能经常是以执行社会公共事务的形态出现的；反过来，由于不同的政治制度和经济制度的制约，法律公共功能的发挥程度往往会有很大差异。
五
法律以社会为基础。法律的公共功能相对于法律的政治、经济功能更加直接地受到社会状况的决定性影响。在农业社会和工业社会，法律的公共功能呈现出自简单到复杂的演变趋势。现代社会是一个科技社会，当今世界正处在一个以高技术为龙头的新技术革命的历史时期。21世纪将是一个高技术世纪。科学技术的不断进步使社会的各个方面发生着前所未有的巨大变动。奠基于现代科技社会之上的法律必然相应地产生革命性的变革，这种变革不仅体现于微观的法律规范制定和适用过程中，而且反映在宏观法理问题的重新解答上。法律公共功能的扩张就是一个典型的表现。首先，科技社会并非如有的学者所预想的那样，必然导致“专家治国”而与民主和法治相悖。相反，科技社会应当是一个法治社会，科技进步完全能够为以法治国奠定基础。（注：作者曾专文论述过这一问题。参见《以法治国与科教兴国》，载《中国法学》1995年第5期。）一方面，法治与人治相对，人治之所以能够存在， 是由于所谓治者的至圣或至贤以及被治者的蒙昧和无知。进入科技社会后，全民族的文化素质逐步得以提高，迷信和愚昧得以破除，这就足以摧毁人治赖以存在的基础，使法治社会的生成具有历史的必然性。另一方面，科技社会使法治除了具有民主基础，还注入了科学精神，因而更加具有合理性。科技进步为立法的科学化提供了前提与可能，使法律同规律最大限度地相符合；由于注重科学性，执法和司法活动等国家行为就能够防止和杜绝情绪化倾向。中国早日跨入科技社会，实现现代化，其意义远远超过科技乃至经济本身。它将是一场从思想观念到发展实践的深刻的革命；它将弘扬一种求实精神，提高整个民族的文明水准；它将使国家行为更加具有合理性，从而早日扫除中国法治之路上的非理性因素的障碍，切实保证重要决策包括法律决策的科学化。此外，科学精神中所蕴含的真理面前人人平等观念，同法治原则中公认的平等性要求天然具有汇通之处。科技社会和法治社会相应相生。科技社会的到来不仅不会削弱法律的功能，反而将促使法律功能特别是法律公共功能的扩张。
其次，科技社会导致了法律公共功能的广泛性、新颖性和全球性。第一，法律公共功能的广泛性。法律之具有公共功能，主要就在于法律可能给超阶级的社会成员带来利益，而这种利益还由于科学技术的发展扩大了法的调整空间，而愈益具有普遍性。（注：参见陶锡良：《论法的社会公共职能与高科技发展》，载《法学家》1994年第3期。 ）联合国《21世纪议程》要求各国“必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律和条例，而这些法律和条例必须根据周密的社会、生态、经济和科学原则”；1994年制定发布的《中国21世纪议程》中写道：“近十几年来，中国逐步加强了与可持续发展有关的立法，追求经济效益、社会效益和环境效益的统一，保障经济和社会的可持续发展。”（注：参见《中国21世纪议程》，中国环境科学出版社（1994），第12—13页。）可持续发展是人类能动地调控资源、环境、经济、人口、社会复合系统并使之协调、连续发展的一种实践方式。它要求在经济与社会方面，提高生活质量；在人与资源方面，保持资源永续利用；在人与环境方面，建立生态文明。相应地，与可持续发展有关的立法涉及面非常广泛，重点包括人口、环境、资源、社会保障等领域。科学技术是可持续发展的重要支柱，中国已制订的《科学技术进步法》等科技法律、法规，推动了科学技术在可持续发展中的作用。随着科学技术的进步，人类的生存空间不断扩大，法律调整的空间也随之膨胀。高技术成果已使人类生存空间脱离地球表面进入茫茫的宇宙。法律的新部门不断涌现，目前已有的空间技术法就包括外层空间法、航天法、太空法、宇宙法等。对于空间技术发展所引起的法律问题的解决，就成为法律的新的使命。这些新法律问题关乎着人类共同的利益，无不体现着人类社会公共事务和法律公共功能的发挥。第二，法律公共功能的新颖性。科技革命使许多传统法律部门受到冲击（如诉讼法中将视听资料作为一个独立的证据种类加以明确规定，等等），并产生了某些新的法律部门，科技法的独立品格日益成型，正逐步为人们所承认。它包括：（1 ）国家为发展科学技术而制定的综合性规划和计划，如美国的“星球大战计划”和“信息高速公路计划”、中国的“863计划”和“火炬计划”等；（2）国家关于科学技术进步的基本法，如英国1965年《科学技术法》、中国1993年《科技进步法》等；（3）关于发展某一科技领域的立法，如《原子能法》、《计算机法》、生物技术法、海洋技术法以及高技术区法等等。这些法律既要建立对科学技术研究及其产业的激励机制，又要限制科技发展可能产生的消极后果，包括对“克隆人”等技术异化现象的防患于未然。所谓技术异化，即技术引起的异化。“从起源看，技术异化实际上是由技术的运用而非技术本身引起的；从表现看，技术异化是技术在现象而非本质层面上的一种消极后果反映；从本质看，技术异化实际上是一种社会异化，是一种人的异化。技术本身是一把双刃剑，可以砍向任何一边，而挥剑的正是处于一定社会中的人。技术在现象层次上所表现出的一半是天使、一半是魔鬼的面孔，并非技术本身的过失，而是由一定的社会建制促成的。”（注：刘文海：《技术异化批判——技术负面效应的人本考察》，载《中国社会科学》1994年第2期。 ）在科技法这一新法律部门中，更多的是将技术规范转变为法律规范，具有与传统的政治法、经济法极不相同的特点，因而也具有与它们相比更加独特的功能。第三，法律公共功能的全球性。解决社会问题，是法律应有的重要功能。法律的公共功能即指法律“执行由一切社会的性质产生的种种公共事务”。现代科技的发展使得许多社会问题成为全球性的问题，使得一个国家内的社会公共事务超出了国界而成为人类的共同事务。有人预言，在未来社会，“信息人”将会迎接共同的挑战；信息流将渗透到地球的每一角落和各个社会阶层，形成一种新的“全球化”主流文化。（注：吕本富编著：《通向未来的信息高速公路》，北京大学出版社，（1995），第124页。）法律的公共功能直接地表现为全球保护功能， 体现了法律公共功能的公益性。近年来，随着世界经济国际化的加强，科学技术已出现国际化的趋向。科学技术的国际化使国际科技合作从数量和质量上都已进入新的发展阶段。尤其是高技术本身所具有的科学和技术紧密结合、研究和开发紧密结合等特点，使得高技术研究的规模越来越大，设备越来越复杂，有时造成一些高精尖技术的发展超出一国的经济能力，技术发展的专业化和国际间的技术分工变成一个不可避免的课题。某些技术种类单独一个国家难以承担，任何一个国家都不能单靠自己的力量解决全部科学技术问题。同时，要充分利用科技进步以造福人类，所有国家应采取有效措施，包括立法措施在内，以预防并禁止利用科学和技术的成就侵害人权和基本自由以及人格尊严。“地球村”的形成是科学社会的必然结果。“科学技术的发展和经济的全球化，使各个不同国家、民族和地方之间的经济、政治与文化的相互渗透、融合达到了从来未有的水平。‘世界变小了。’就法律领域而言，经济的全球化必然伴随着全面的法律改革。那种面对全球经济的发展，坚持闭关自守的狭隘民族主义、地方主义，拒绝吸收外国的先进方法，不改革开放，只能把自己排除在世界经济的进程之外，扩大与世界先进水平的差距。”（注：朱景文：《关于法律与全球化的几个问题》， 载《法学》1998年第3期。）不同种族、不同民族的人类相互依赖，法律的社会性具有全球意义，最终将为规范的人类性所取代。与之相适应，法律的统治功能日益缩小，法律的公共功能日益扩大。当法律的功能领域只剩下公共功能时，国家意义或阶级意义上的法律，就将如马克思主义创始人所预言的那样，最终为人类的共同规则所替代。我们的最高理想也就实现了。
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