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在“现代学校制度”的理论和实践探索中，有两个问题一直没有得到深入的讨论，今天看来，这种模糊认识有可能成为今后“现代学校制度”建设的重要障碍。
第一，“现代学校制度”想要解决什么问题?曾经有一种非常有影响的观点，认为“现代学校制度”应该关注的是“本真的教育问题”，也就是“教师如何教和学生如何学”的问题。由于这种观点既不符合“现代学校制度”产生的历史背景，在实践上也无法回应中国教育改革和发展迫切的现实需要①，同时在逻辑上又无法与教育研究的传统领域如课程论、教学论、教育学原理等进行合理的研究分工，所以，尽管这种观点深得教育领域官学两界的赞赏，但最终并没有在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中得到采纳，在教育部《全面推进依法治校实施纲要》中也没有被提及。
那么，“现代学校制度”究竟想要解决什么问题呢?现在我们用历史和逻辑相结合的思路来回答。首先，它要解决的是有中国特色的问题，是在中国(大陆)教育改革和发展中迫切需要解决的现实问题。事实上，台州市椒江区在使用“现代学校制度”这个概念时，它的观念背景是现代企业制度，它的实践目标是激发学校办学活力，它的理论逻辑与现代企业制度遥相呼应：“一个使学校充满活力的制度环境和制度安排是保证现代教育体系健康运行的微观基础”，因此，“现代学校制度”完全是一个为解决中国教育的现实问题而专门创造的专用学术概念和政策概念，一切有意无意地望文生义一定是不得要领的；其次，它要解决的是事关全局的，不是靠学校自身努力可以得到普遍解决的问题，这种问题只能是制度环境问题；最后，它要解决的不会是教育研究有明确学科范畴的传统主题，虽然用新概念变换老问题的观察视角是一种常用的研究策略，但“现代学校制度”所要解决的问题本身具有的迫切性和现实意义，决定了它用不着为其他问题狗尾续貂；显然，“保障学校的办学自主权”是一个能够同时满足以上三个要求的“具有中国特色的问题”，是“影响中国教育发展全局的、迫切需要解决的问题”，也是一个“学校自身无法解决的制度环境问题”。
第二，“现代学校制度建设”要解决的核心问题是什么?与第一个问题不同，这是一个方法论问题。如果将“现代学校制度建设”几乎等同于建设现代教育制度体系，如此，则几乎一切教育改革都可以纳入“现代学校制度建设”的旗帜之下，其实也就等于取消了“现代学校制度建设”。遗憾的是，在教育部《全面推进依法治校实施纲要》中，这种“泛现代学校制度建设论”被充分强化。
建设现代学校制度有两种方法论：一种是制度取向的方法论，强调学校办学自主权的制度保障，认为现代学校制度的核心是学校的办学自主权，建设现代学校制度要解决的主要问题就是保障学校办学自主权的制度环境和制度安排问题。在一个竞争性的市场环境中，一个真正拥有办学自主权的学校，会自发地、持续地开展创新活动，提升教学和管理水平，从而形成一个多元并存、多样化发展的充满活力的现代教育体系。赞成或接纳这种方法论，意味着建设现代学校制度的一切制度设计，都需要围绕保障学校办学自主权来展开。另一种是管理取向的方法论，强调学校管理的重要性，认为无论在什么制度环境下，有效的管理都是现代学校制度的核心，因此，建设现代学校制度要解决的主要问题是学校内部管理问题，包括传统的学校管理主题和目前日益引起人们重视的与法人治理结构有关的主题。在理论上，制度取向的方法论和管理取向的方法论都有其合理性，但这种理论上的合理性要转化为现实中的合理性，需要在现实约束下进行具体判断。
制度取向的方法论有一个基本的理念，就是认为并不存在一个统一的现代学校制度模式。因此，重要的是尊重实践和鼓励创新，不但要鼓励学校层面的创新，形成多样化的办学特色，因为只有办学特色的多样化才能保持教育体系的整体活力；而且要鼓励政府层面的创新，在各个地区开展不同的政策实验，形成多样化的制度模式之间的竞争，使现代学校制度建设本身从理论到实践持续发展。但是，从教育部目前关于现代学校制度建设的部署来看，现代学校制度建设的正确方向——政府退出教育活动的微观领域和学校管理的微观层面——已经被淹没在内容繁杂、轻重难辨的一系列所谓“现代学校”的制度建设之中，如果不能及时纠正，“现代学校制度建设”的前景不容乐观。
在教育部设想和提倡的“现代学校制度”的制度框架——“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”中，学校依法自主办学是近年来受到广泛认同的教育改革取向，是学校在社会主义市场经济体制背景下关注社会需要，响应市场信号，确立服务意识，形成学校特色的重要前提。学校的办学自主权在《中华人民共和国教育法》第二十八条中有明确的规定，其中最关键的内容是“按照章程自主管理”，同时第三十一条规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。相关理论和实践都表明，学校依法自主办学的基础是学校必须具有独立的法律身份，即学校必须是独立法人，这样才能从法律上保证学校具有独立意志、具有完整的民事行为能力和民事权利能力②。
中国的公办学校一向缺乏独立的法人意识，政府及其教育行政主管部门也总是将学校看成是自己的下属机构，学校目前的法律制度和人事制度也在强化这种意识。根据《中华人民共和国教育法》第二十六条、第三十一条规定，允许依法设立的学校可以不具备法人条件，因而可以不是法人，如果再结合第三十一条第三款规定“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”，则公办学校都不可能具备民法意义上的法人资格，这显然是现行教育法的一个重大疏漏③。同样道理，民办学校如果没有进行法人登记，没有明确学校所有的独立资产，也不具备法人资格。
没有法人资格的学校要争取和行使办学自主权缺乏法律基础。正是这一制度缺陷，使公办学校办学自主权的缺失可以得到合理的解释，同时也解释了为什么“简政放权”的改革思路不能从根本上落实学校办学自主权的原因④。
从现实情况看，学校办学自主权不能有效落实，还与学校法人治理结构不健全有关。“法人治理结构”原本用于说明企业中的决策机制和制衡机制，通过完善企业的法人治理结构形成决策、执行、监督三大职能明确分工、相互制约、协调一致的制度架构，以规避企业发展的风险和维护相关利益群体的合法权益。对照公办学校目前的管理体制，由于校长的任免完全取决于教育行政部门的意志，导致公办学校对政府有强烈的行政依附关系，在这种行政依附关系没有得到实质性纠正以前，什么“学校理事会”、“学校董事会”等名义上的学校决策机构实际上等同虚设，这是公办学校办学自主权不能有效落实的最重要的体制基础⑤。
改革开放以前，政府几乎垄断了全部的社会资源并建立了一个以行政等级为依据的资源配置体系，以保证计划经济体制的正常运行。在这样的体制架构中，单位和个人的行政级别决定了单位和个人生存空间的大小，行政级别也因此成为单位和个人社会地位的标签。自改革开放以来，中国社会的现代转型已经深刻地改变了这个社会的资源配置格局，在政府之外不但市场的力量大大加强，更重要的是，“有限政府”理念的确立压缩了政府的权力空间，转变政府职能的要求使政府更多地关注于制度建设、社会管理、公共服务和宏观调控。因此，解除学校对政府的行政依附关系是当前迫切需要解决的问题，也是建立和完善现代学校制度的核心任务之一。
影响公办学校法人制度建设的另一个问题，是学校对政府的财政依附。公办学校办学经费主要来源于政府预算内拨款，这既是一个常识也是一个事实，但并不因此意味着政府在向公办学校划拨教育经费时，可以自由裁量甚至随心所欲。而目前的问题恰恰是，政府在公共教育经费的使用上还存在过大的自由裁量权，诱使公办学校投入大量的精力为争取公共教育经费进行分配性努力，从而产生普遍的财政依附现象⑥。不过，随着政治体制改革的深化，政府职能转换的推进，通过建立规范、稳定、公开、透明的公共教育财政体制，相信应该可以消解学校对政府的财政依附问题，并且随着“教育券”思想的普及和“教育券”制度的实验推进，将能更好地实现这一政策目标。
不解决学校办学自主权的制度保障问题，“现代学校制度建设”就不可能实现激发学校办学活力的制度创新目标，也就不可能适应社会发展需要和促进人的发展需要。而如果不能解决学校对政府的“行政依附”和“财政依附”问题，学校的办学自主权就不可能得到真正确立。由此可见，消除学校对政府的“行政依附”和“财政依附”，才是“现代学校制度建设”的重点和难点，也是“现代学校制度建设”对中国(大陆)教育改革和发展有可能做出独特贡献的价值所在。
注释：
①中国教育改革和发展面临的问题非常复杂。目前比较迫切需要解决的问题包括教育公平问题、新型城镇化背景下的教育改革和发展机制问题、宏观教育管理体制不能适应社会发展需要问题、学校缺乏办学自主权问题，等等。
②关于公办学校是否应该成为独立法人，理论界也存在不同的看法。但从法理上分析，“没有法人资格的学校要争取和行使办学自主权缺乏法律基础”，因为他们不具备承担民事责任的法律基础。这个认识也可以从《中华人民共和国民办教育促进法》第九条得到证实——“民办学校应当具备法人条件”。因此，认为公办学校可以不具备法人条件，可以不需要享有法人权利，无论在理论上还是实践上都是不可取的。
③根据《中华人民共和国民法通则》第三十七条、第五十条规定，有必要的财产是除机关法人之外其他法人成立的必要条件，但这个条件在《中华人民共和国教育法》相关条款中没有选择强制性规范，所以依法设立的学校完全可以不是法人。除此以外，由于公办学校没有独立资产，导致所有民事法律责任都将向上传递至教育行政部门承担。但在法律上，教育行政部门又没有此项义务，这是在修订相关法律时需要解决的一个难题。
④办学自主权是学校法人的固有权利，不是政府给予的，政府也不可能给予非法人学校办学自主权。
⑤四川省成都市青羊区的“学校民主管理委员会”曾经是现代学校制度实验区中消解公办学校对政府行政依附关系最有成效的实践探索。
⑥产生这种体制现象的根源是政府并没有把公共教育经费看成是公民受教育权利的体现和保障，而是将其看成是维持公办学校生存的运行费用。
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