中美高校科研间接成本管理现状比较研究，本文主要内容关键词为：中美论文,成本管理论文,现状论文,科研论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F235.99文献标识码：A
高校间接成本是高校教学、科研等活动共享的、不能直接归属到具体项目的成本，一般包括房屋设备占用及综合管理成本。科研间接成本是根据科研活动的受益大小应分摊的高校间接成本，是科研项目成本的重要组成部分，也是保证高校科技事业可持续发展的重要资金来源。美国政府在二战后即开始研究科研间接成本分摊方法，其研究成果对于增强科研项目预算管理的科学性、充分补偿大学支持科学研究支付的设施与管理成本、制定统一完整的成本管理办法、提高科研资金的使用效益等发挥了积极的作用。进入上世纪90年代，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国政府均开始重视科研间接成本的管理，一方面研究适合本国的间接成本分摊方法，一方面加大或启动对科研间接成本的补偿，保证高校具有持续的科研基础条件。我国政府也以管理费的形式补偿高校科研间接成本，但由于缺乏科研间接成本研究，政府制定的有关管理费的政策缺乏科学的依据，引发高校科研经费管理中出现一些高校本身难以解决的共性问题，这些问题已引起政府极大的关注。
美国是研究高校科研间接成本最早、最成熟的国家，其科学的间接成本管理政策、分摊方法和核算体系等均为其他国家所仿效。比较研究中美高校科研间接成本管理现状，分析我国科研间接成本管理中存在的问题，对于改革和完善我国高校科研经费管理政策、科学管理科研资金具有重要的现实意义。
1 美国高校科研间接成本及其分摊现状
美国海军研究部1947年出台的被称为“蓝皮书”的文件是迄今为止最早的有关科研项目如何分摊高校间接成本的政策。1958年，白宫管理与预算办公室(Office of Management and Budget，OMB)在各联邦资助机构的间接成本管理方法的基础上，制定了统一的、适应于教育机构研发项目的成本原则——《A-21通告》。该通告从颁布至今已修订近20次，每次修订须经美国国会通过方能生效。通告规定，高校的间接成本包含设施占用和综合管理成本，与设施占用相关的成本包括：折旧或使用费、利息、运行及维护费、图书馆经费；与综合管理相关的成本包括：大学行政管理费、院系管理费、资助项目管理费以及学生管理与服务费[1]。间接成本按照科研活动平均的间接成本率分摊到科研项目，科研间接成本率的计算公式为：
修正的科研总直接成本是允许的总直接成本剔除部分成本(如：设备费、外协费、研究生学费等)后的调整值。在间接成本率计算过程设计中，通告明确规定招待费、坏账、罚款等20多项费用既不允许从直接成本列支，也不允许作为间接成本分摊。
由于斯坦福大学将游艇费用作为间接成本分摊事件[2 ]的影响，OMB从《A-21通告》1991年修订版开始规定，综合管理费的比例上限为26％。近十余年来，美国高校平均科研间接成本率基本稳定在50％左右，其中设施占用和综合管理成本大约各占一半。受高校类型、学科结构、地域经济、当地气候、内部管理等因素的影响，不同高校具有不同的科研间接成本率，其中私立大学的间接成本率平均高于公立大学约10个百分点，医科大学的间接成本率略高于其他大学。根据项目的完成地点，高校一般设置了校内和校外两个科研间接成本率，校外完成项目因为不占用大学的房屋设备等资源，间接成本率低于校内项目的比例。有医学院的高校还根据医学的特殊性，单独计算和设置医学院的间接成本率。尽管国家基金会、农业部等部分联邦资助机构另外附加了间接成本核销的限制条件，政府实际支付高校的间接成本占科研总成本的比例仍然达到25％[3]，平均间接成本率约为42％(25/59×100％)，见图1。
联邦政府将间接成本与直接成本捆绑下拨，但科研项目拨款通知单分别注明直接成本与间接成本金额。项目经费一般采取预付的方式，预付资金限制在所需支付的最小金额范围内。大学根据直接成本的实际支出金额，按照预定的间接成本率逐笔或者定期(如一个月)核销间接成本[4]，并确认直接成本收入和间接成本补偿收入。科研拨款支付的直接成本包含：按研究人员投入项目时间所折算的工资薪金及相应的福利、设备费、材料费、额外的能源费等。获得的科研间接成本补偿收入，由大学根据各自的管理体系按照内部确定的比例统一分配到相关部门，如：学校、院系、资产管理部门等，弥补其提供的设施及管理支出，避免多层次、多部门提取间接成本。
图1美国政府科研经费支出结构
2 我国高校科研间接成本政策及管理现状
2.1政府科研间接成本政策
间接成本在我国又称间接费用、公共设施费或者管理费，其中，管理费的提法较普遍。受科研经费管理体制的影响，我国政府至今未出台统一的科研成本管理办法。从已经颁布的归口部门制定的科研专项资金管理办法看，不同的归口部门对于间接成本的概念、分摊标准等有着不同的规定。
关于科研间接成本的概念，目前比较权威的是科技部、财政部、国家计委、国家经贸委四部委在其联合制定的《关于国家科技计划实施课题制管理规定》中对于科研间接费用的界定，即：“间接费用是指为实施课题而发生的难以直接计入课题成本的费用。一般包括：支付依托单位课题服务的人员费用和其他行政管理支出、现有仪器设备和房屋的使用费或折旧费等。”该定义明确了间接成本与直接成本的区别，并界定了科研间接成本包含的内容。除科技部归口管理的项目对于科研间接成本的界定与四部委的规定一致外，其他归口部门的规定与四部委的规定均不相同，例如：国家自然科学基金委界定科研间接成本包含“公用仪器设备、房屋占用费”；高校博士点基金界定间接成本为“课题实施过程中使用学校公用设施所发生的费用支出，如：水、电、气、场地等费用”；国家社科基金界定间接成本为科研和财务部门的管理成本。
关于科研间接成本的分摊，部分归口部门通过设定间接成本占科研拨款额的比例予以控制，如：国家自然科学基金、国家杰出青年科学基金等项目设定比例为5％；有的归口部门按预算总额分段超额累退法设定比例，如：科技部归口管理的项目最新规定的比例根据金额范围设定为1％-8％；有的在设定比例的基础上又设定了上限控制额，如：全国教育科学规划课题；有的按项分摊固定额度的间接成本，如：国家社会科学基金项目；有的项目不准提取科研间接成本，如：教育部留学回国人员科研启动经费。尽管规定方式不同，但平均比例一般不超过5％，且同一项目对所有高校采用单一比例。对于项目管理办法或项目合同(包含横向经费)未注明管理费标准的，2005年的《教育部财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》明确规定：“项目管理费提取比例最高不得超过项目经费总额的10％。”
关于间接成本的拨付和核销，我国的间接成本也是与直接成本捆绑、由归口管理部门一起拨付到高校的。国家下达的科研立项通知单除个别项目(如973项目)注明设备费、管理费、协作经费等费用明细外，其他项目一般只下达总资助额。科研拨款支付的直接成本一般包含：设备费、材料费、差旅费、资料费等，不包含与投入时间相应的在职研究人员的工资薪金与福利，该部分费用从教育事业费列支。项目完成后的净结余经费，原来均规定经批准留给依托单位，科技部新近制定的经费管理办法规定退回委托单位。归口管理部门过去对于科研间接成本的核销没有规定明确的核算方法，但默认高校按照科研收入一次性“提取”科研管理费。近年新出台有关规定“严禁从课题经费中直接提取管理费计入课题成本”，要求按照财务制度允许的分摊方法，分摊计入课题成本。
2.2高校科研间接成本管理现状
目前我国高校的科研经费主要分布在综合院校和理工院校，这两类院校的校均进校科研经费也是最高的。由于承担的科研项目及进校科研经费较多，这些高校的科研经费管理办法相对其他高校也较正规。为研究高校的间接成本管理办法，根据全国各类高校承担科研课题的能力、科研经费管理办法的完备性及其可得到性，本文选取了28所高校的科研经费管理办法加以分析，其中：综合和理工院校21所，其他院校7所；部属院校19所，涉及教育部、国防科工委等，省属院校9所；涉及15个省市；所有管理办法均为2000年以后制定，其中超过50％的管理政策是近三年制定的。可见，抽样高校的性质、所属、地域等均具有一定的代表性。
分析结果显示，科研间接成本的分摊比例涉及多种因素，主要包括：(1)涵盖费用，由于对间接成本涵盖费用理解的不同，有19所高校的管理费支出高于国家规定比例，其中12所高校设置的比例直接高于国家规定比例，7所高校在国家规定的比例之外还允许在直接成本中列支或提取其他属于管理费的费用，如：水电费、图书资料费等；(2)经费来源，有15所高校设置的横向管理费比例高于纵向；(3)管理模式，有12所高校根据其科研项目分级管理体制，设置校院两级科研管理费比例；(4)学科性质，有6所高校设置的理科管理费比例高于文科；(5)进校经费，有3所高校对进校金额按分段超额累退设置管理费比例，或者设置管理费额度上限；(6)研究地点，有1所多校区高校根据项目执行地点不同区分管理费比例；(7)争取方式，有1所高校根据横向项目以个人或单位为主争取区分管理费比例。以上影响因素的涉及面见图2[5]，所涉高校主要集中在部属院校。抽样大学中的财经政法及师范类院校设置的比例一般低于国家规定比例，有的财经政法类院校甚至不提管理费；高校所在地域对管理费比例未构成影响。
高校在制定科研管理费提成政策时，对部分进校科研经费进行了剔除，例如：分拨给协作单位的外拨经费、设备费(包括购置属于学校固定资产设备的费用以及横向课题为委托方代购设备费用)等。经费到校后，高校根据实收金额确认收入。尽管有关规定严禁提取管理费，但并未提出新的核算方法，高校目前仍按照归口部门规定的比例，从科研收入中一次性提取管理费。项目完成后，经费有结余的现象比较普遍，有的项目结余甚至很大。为了加强对结余资金的管理，高校兼顾国家、集体和个人的利益，合理确定了结余资金的分配比例。
图2影响因素的涉及面
3 中美高校科研间接成本管理现状的对比分析
3.1政府分摊高校科研间接成本比例的对比分析
尽管联邦政府实际支付的科研间接成本比例低于大学计算的比例，但占科研总成本四分之一的间接成本极大地补偿了大学进行科研所需要的硬件与软件条件，保证了科研的可持续发展；联邦政府支付包括在职人员科研工资在内的“完全”成本，保证了高校教学、科研事业的协调发展。
我国目前虽然没有科学核定科研间接成本比例，但由于高校办社会的现状以及低效、庞大的行政管理机构，从理论上说，我国高校的平均科研间接成本比例应该高于美国高校。但与美国同口径比较，我国政府支付的科研间接成本比例远不足美国政府支付比例的五分之一，如图3所示[5]。显然，科研活动没有分摊足够的间接成本。间接成本具有不变性的特性，在无其它来源的情况下，教学活动实际上承担了大部分应由科研活动承担的间接成本。同时，教学活动还补贴了科研活动相应的工资。而且，学校争取的科研经费越多，补贴的科研间接成本以及科研工资就越多。因此，很多大学为保证教学质量不受到太大冲击，不得不采取各种途径超过规定的比例开支科研管理费，如既提又支、层层提取管理费、设置横向经费比例高于纵向经费等。否则，将严重影响教学质量，或引起学费的进一步攀升。另外，我国政府对所有高校的间接成本采取单一的比例加以限制的政策，在规定比例过低的情况下，对科研规模大的研究型大学造成极大的不公平，这也是为什么分析结果发现“违规”提高比例的高校主要集中在研究型大学的原因。
美国政府支付大学科研成本
中国政府支付大学科研成本
图3中美两国政府科研项目成本支付对比
由于缺乏对科研间接成本的认识和研究，高校制定的间接成本政策也违背了补偿的规律。例如，本应加以区分的校内校外管理费比例几乎未考虑，抽样大学中只有一所大学因为项目在不同校区执行进行了区分。即使是设定横向项目管理费比例高于纵向项目的大学，也没有任何大学对校外执行的项目设置不同的比例。
有看法认为，“985”、“211”工程专项经费应当看作科研间接成本。从根本上讲，这些专项经费只能看作是对教育成本差异的补偿，是对建设一批高水平研究型大学和世界一流大学进行的教育专项投入[6]，而非补偿科研间接成本。
3.2科研间接成本管理政策的对比分析
美国在经历了不长时间的联邦资助机构各自为政的局面后，即由OMB制定了统一的《A-21通告》。该通告以间接成本分摊为主线，涵盖成本分类、费用明细、计算方法等有关成本管理的完整的内容，既规范了联邦资助机构以及高校的操作，也为依法审计提供了确切的依据。
我国至今未制定统一、完整的科研成本管理办法，也未像美国政府和高校一样，对高校科研间接成本的核定和科研项目的定价进行科学的研究。现行的各归口管理部门制定的管理政策由于相互之间协调不够，导致政策不统一，例如：不同归口部门对于间接成本的概念界定及分摊比例和方法具有明显的区别。在已出台的比较权威的四部委的定义中，对于科研间接成本的规定也是不完整的，例如：对于“现有仪器设备和房屋”未给出具体的范围；“使用费或折旧费”与现行高校会计制度相矛盾，却无任何文件说明如何与会计核算体系对接、如何计算等。
这些不统一、不完整的规定既造成高校对于间接成本理解上的混乱，也造成高校在科研成本核算和管理上的两难。在科研管理费规定比例过低的情况下，政策之间的矛盾、不明确的费用界定，均为高校超额支出管理费创造了条件。前述70％的高校正是利用这些矛盾提高或者变相提高科研管理费比例。政府不完整的间接成本政策加上对于直接成本缺乏严格的禁止性规定，对大学的预算未能形成正确的指导，使科研项目预算普遍存在直接成本预算过大、间接成本分摊过少的问题，一方面给随意开支科研经费创造了条件，另一方面，严重损害了大学的利益。
3.3核算模式的对比分析
美国政府下达的立项通知单清晰地注明直接成本和间接成本的额度，明确直接成本由项目负责人使用，间接成本由学校统筹使用，避免了个人和学校之间的矛盾。政府对科研经费采取预付的方式，高校在核算中以支定收，使得项目完成后的剩余资金不构成大学的结余，而构成大学对联邦政府的未清偿债务[7]。除了《A-21通告》对于直接成本开支范围的禁止性规定外，高校按照直接成本的实际支出逐笔或定期核销间接成本，对直接成本的支出范围形成有效制约。事后审计中若发现直接成本中开支了不允许的费用，审计机构将要求全部退回违规支出的直接成本及其对应的间接成本。由此从制度、操作、监督层面对直接成本的开支范围形成严格的制约机制，保证了政府科研经费的有效使用。
我国政府虽然采用与美国相同的拨款模式，但下达的立项通知单由于未分别注明两部分成本的具体金额，给高校提高管理费比例提供了充足的空间；学校从中提取管理费给项目负责人造成一种不良的印象，认为学校“分掉”了项目的直接成本，有的高校由学校和院系两级提取管理费，更是形成了“层层拨皮”的概念，严重影响教师承担科研课题的积极性。大学按照实际收支确认收入和支出的核算模式，使得项目完成后的剩余资金构成项目的结余。由于部分课题在申报预算时蓄意做大直接成本，使得结余经费较大，造成国家科研资金的浪费。大学按收入一次性提取管理费的核算模式对直接成本的开支未形成制约作用，提取管理费后剩下的直接成本的开支实际处于无控制状态，即使是诸如超额的招待费等不允许开支的费用以及结余经费，学校也提取了管理费。从这个意义上说，即使学校未超过规定比例提取管理费，也存在多提管理费的问题。
考虑到科研经费结余过大造成政府资金使用效益低，2006年新出台的管理政策均规定结余经费不再留依托单位使用，而要求交回归口管理部门。在这种情况下，如果仍采取现有的核算模式，意味着每笔退回经费及其相应的间接成本均需从已列的收入及已提取的管理费中冲回，严重影响大学收支的稳定性。
4加强科研间接成本管理的建议
审计机构近年对部分高校的财务收支审计发现，科研经费管理存在一些带有普遍性的问题，主要表现在：科研管理费提取的比例过高、层层提取；科研经费结余过大、支出随意等。另外，审计机构对于一次性提取科研管理费的核算方式，从会计核算的角度认定为“虚列支出”。以上研究结果充分说明，不科学的分摊比例、不统一的管理政策和不合理的核算方式是这些共性问题产生的直接原因，而缺乏科研间接成本研究则是这些问题产生的根源。如果仅针对高校存在的问题采取强制性的手段加以限制，而不研究科学的管理政策和方法，在科研投入增加的情况下，原有的浪费将进一步放大，大学的可持续发展将面临更加严峻的威胁。长此以往，对知识创新、对科技发展的负面影响，将远大于资金的浪费。为科学管理科研经费，借鉴美国科研经费管理的经验，现对我国高校的科研间接成本管理提出如下建议：
研究适合中国高校的科研间接成本分摊方法。应引进、消化吸收美国、英国等发达国家的先进的科研间接成本管理经验，考虑国情适应性和解决问题的针对性，组织研究适合我国高校的科研间接成本分摊方法，为科研预算及科研项目定价提供指导和参考。
制定统一的科研成本管理制度。在研究科研间接成本分摊方法的基础上，制定统一、完整的科研成本管理制度，明确规定允许的直接成本和间接成本的费用范围和计算方法，尤其对不允许开支的费用给出明确的禁止性规定，从而统一归口管理部门及高校的操作。
探索合理的间接成本管理模式。在各高校计算的基于已发生成本的间接成本分摊比例的基础上，为有效控制高校综合管理费的开支规模，促进高校设施资源共享，应探索基于基准的科研间接成本率的管理模式[8]，对不同类型的大学通过设置基准比例，提高其管理效益。
建立科学的间接成本核算体系。配合国家对于科研结余资金留存政策的改革，改革现有的科研经费收支核算模式，避免科研结余资金的流失；将根据收入一次性提取科研管理费改为根据支出逐笔或定期核销管理费，充分发挥间接成本对于直接成本开支范围的制约作用。
据中国科协调查，我国科研资金用于项目本身的比例仅在40％左右[9]。政府应根据科研间接成本分摊方法研究结果，调整现有的科研成本结构，通过支付包括科研工资、研究生学费和合适份额的间接成本在内的“完全”科研成本，使另外60％的支出合理化，从而减少或避免教学收入对于科研活动的无限度补贴，确保高等教育“质量工程”取得预期效果，推进研究生收费制度的改革以及“导师资助制”的建立。特别地，政府以支付高校合适份额的科研间接成本作为一种激励机制，可调动高校承担国家课题的积极性，为科技创新做出更大的贡献，从而带来远高于政府支付的间接成本的不可估量的回报。
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