不要误解了体制、机构改革的目标——曹沛霖教授访谈录，本文主要内容关键词为：误解论文,机构改革论文,访谈录论文,体制论文,教授论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
体制改革不等于权力下放
机构改革不等于精简机构
机构改革也并不必然要求削减政府消费
机构改革作为行政改革的重要组成部分，在建立和发展社会主义市场经济的今天已经成为当务之急。建国以来的几次机构改革为什么成效不大，今日的机构改革应注意什么问题，这正引起人们的关注和思考。为此，记者日前采访了复旦大学国际政治系主任、博士生导师曹沛霖教授。
●记者：建国以后我国多次政府机构改革没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，应如何看待这一现象？
○曹教授：对这个问题，我们必须历史地看。第一，在高度集中的计划经济体制条件下，只能由政府部门来配置社会资源。并且，愈是实行高度集中的计划管理，政府部门的必要性和合理性就显得愈加充分。这一点在过去的历史中显示得很清楚：每当强调集中统一管理时，政府计划部门和其他有关部门就忙了起来，机构人员的扩充也就有了相应的“依据”。第二，如果没有企业主管部门等有关政府机构，那么企业的行为由谁来约束呢？因为不论在哪一种经济体制下，企业经营者的行为都是需要有所约束的；如果没有必要的约束，或者这种约束力不足，势必会产生一些扭曲的经济行为。在市场经济条件下，对企业经营者行为的约束最终来自企业内部的所有者：如果所有权与经营权合一（独资企业、合伙企业的情况），是经营者自己在约束自己；如果两权分离，是所有者——股东——出于自身利益的考虑在最终约束着经营者，当然这种约束往往并不是采取直接约束的方式，而是更多地通过投资行为，即“用脚投票”来实现的。在这里，所有者的责、权、利关系明确，所有者关心自己的财产是关键的因素。相反，如果没有真正关心自己财产的所有者，“败家子”经理是很容易出现的。而我国目前的公有制实现形式尚存在许多问题，国有企业的产权不清，责任不明，在这样的情况下，究竟由谁来约束企业的经营者呢？如何对其加以约束呢？说实在，只能是由政府的企业主管部门和其他有关部门来约束，约束的方法主要是靠直接管理和监督检查企业的经营、财务、分配以及投资等活动。从这个角度看，企业主管部门和其他有关政府部门当然有存在的必要。如果在新的真正能够承担起“所有者职能的机构（即国有资产管理机构）没有建立和充分发挥作用之前，就匆忙地取消现有的有关政府机构和职能，势必会导致国有资产的流失。
●的确，在社会主义市场经济体制建立以前，在传统的计划经济体制得到彻底改造之前，政府管理经济的职能不可能也不应该指望有根本性的转变。但我国的政府机构改革怎样才能走出怪圈呢？
○通过对前几次改革的反思，我们不得不承认，只有随着社会主义市场经济体制的发育和健全，政府才能真正地从经济资源配置的困境中解脱出来，让市场去充分发挥主要角色的作用。唯有这样，政府职能才能转变，机构才能精简。当然，转变职能不是削弱政府的能力，精简机构不是越小越好，而是要使政府更加有效地履行其现阶段历史所赋予的任务，强化历史规定的政治职能和社会职能。政府转变职能只是在经济资源配置方面放掉那些不应该管也管不好的事务，而政治的和社会的公共事务则是政府非管不可的，并且，在这些方面也正是市场管不了的。诸如国家安定、义务教育、社会公共设施和治安消防等等，都是政府现阶段当然的职能任务。在这里，应该特别一提的是，所有这类社会公共品的生产随着社会化大生产的发展，随着现代化社会的前进，将会要求政府在这方面承担起更多的职能任务，除非社会已经健全到自身足以能够承担起这些职能任务，政府是不可能从大量的社会公共事务中摆脱出来的。
●强调政府职能转变与机构改革成功的关键在于市场经济的建立和发展，这是否意味着在现行经济体制没有彻底转变之前不能着手政府职能的转变和政府机构的改革？
○不，恰恰相反，应该而且必须积极大胆地去探索政府职能的转变和政府机构的改革，因为政府目前的机构和职能，“烘托”和“强化”着现行经济体制，并影响到现行的经济运行机制。政府的机构和职能不适应经济体制走向社会主义市场经济的需要，整个经济运行机制就难以有根本性的转变；而经济运行缺少健全的市场机制，反过来又影响政府机构改革和职能转变。机构职能、经济体制和经济运行机制，可以说是一个“连环套”，要想解开它，各方面既要协同动作，又要在适当时机突出重点；就目前的情况而言，政府职能转变与机构改革应成为打开这一“连环套”的突破口。
第一，就市场主体而言，改革开放以来，政府一方面在扩大企业自主权，致力于改变企业对政府的依附关系，另一方面又在强化这种关系。目前政府对企业经营的微观干预还是太多，企业仍缺少作为一个独立的商品生产者和经营者所应有的权力。比如，企业内部机构的设置仍受到上级有关行政部门的制约，企业人事制度在很大程度上还受到政府人事部门、劳动部门的行政限制，而不是只受人事部门和劳动部门所制定的法律法规的限制和管理，对一些技术改造项目不能自主确定等。这样，企业难于进行独立自主的生产经营，仍然摆脱不了“政府机构附属物”的地位。
第二，就市场体系而言，尽管商品市场发展较快，但生产要素市场则尚未得到健全和发展。目前我国包括资金、劳动力、技术等生产要素的价格仍然属于行政信号而非市场信号，政府还不熟悉、也不习惯于运用公开市场进行宏观调控，对供求均衡的调节功能极其微弱，从而对市场体系的深化和完善无力发挥推动作用。比如说，在资金市场上，行政性控制的利率变动无法引导资金的流向和流通，不仅难以调节市场需求的波动性，如抢购、挤兑或需求疲软等，而且在刺激市场增加有效供给、压缩库存方面也是难以奏效的。总之，由于我国的行政体制改革因经济体制改革的迅速发展已相对滞后，致使我国的政府机构仍在很大程度上遵循着以往的计划经济体制旧的轨迹运行，从而不能发挥促进市场经济体制发育健全的作用，反而成为一种羁绊。所以从一定意义上说，社会主义国家在改革计划经济体制、建立市场经济体制的过程中，政府职能转变和机构改革是社会主义市场经济体制建立和发展的第一推动力。
●在今日的机构改革和行政改革中，有一些认识上的偏差，如将行政体制改革等同于权力下放，将机构改革等同于精简机构，认为机构改革必然要求削减政府消费，等等，请在理论上澄清一下。
○第一，行政体制改革并不等同于权力下放。一位西方学者说过，中央与地方的关系始终是处在矛盾之中的。中央过分集权，就会对地方一统就死；地方分散主义一抬头，就会破坏中央的统一领导。因此，在改革中央与地方关系时必须注意防止在变动过程中出现一种倾向掩盖另一种倾向。无庸讳言，目前我国在中央与地方的关系中，虽然经过10年来的权力下放，调动了中央和地方的两个积极性，但是随着权力下放又带来了某些新问题，其中最复杂的莫过于两种现象的并存，一方面为了深化改革中央仍然需要放权，另一方面中央放权又导致对地方某些领域的失控，某些下放的权力，被地方利用发展狭隘的地方利益。虽然这是发展中问题，但是这些问题的存在，不仅直接影响下一步的改革，而且诸如利用下放的权力搞地区封锁必然会阻碍统一市场的发展，对社会主义市场经济的发展是极其不利的。由此，在当前行政体制改革的过程中，中央与地方关系有中央下放权力的一面，但是，随着中央权力的下放，地方使用权力应该有受中央监督控制的一面，以保证中央的统一领导。所以说，对某些权力的上收，以加强中央权威，也是行政体制改革的内容之一。
第二，机构改革并不等同于精简机构。就我国目前政府职能的转变而言，包括两方面含义：一是政府要放弃其经营职能，将其转移给企业。通过建立现代企业制度，实现政企分开，使企业真正成为独立的商品生产者和经营者。二是强化政府的社会经济管理职能，特别是对微观经济的消极规制职能和对宏观经济的积极调控职能以及社会保障职能。与此相对应，机构改革既包括精简和削弱某些机构，也包括增设和强化某些机构。
第三，机构改革并不必然要求削减政府消费。政府消费可分为直接消费和间接消费两种。直接的政府消费，是指维持政府自身存在与活动所需要的消费，这是需要节制的，所谓政府的浪费现象正是就政府的直接消费而言的；而政府的间接消费，则是指政府用于社会福利和公共设施等方面的消费，这些消费不是为政府自身而是为社会为人民的，因而只存在合理使用的问题，而无所谓节制消费的问题。并且从社会再生产的角度来看，政府的间接消费是为保证国民经济正常运转所必需的。从社会发展趋势来说，政府的间接消费将日趋扩大。
●行政高效化是一个人们比较关心的问题，请您就此谈谈看法。
○行政高效化就是行政高效益。效益等于效率乘以方向，如果方向正确，那么效率越高，效益就越大；如果方向错误，那么效率越高，则负效益越大。所以行政高效化的第一步就是要保证方向的正确，而这就需要做到决策的民主化与科学化。决策的民主化就是要遵循“人民的利益高于一切”的原则，根据民意决策；决策的科学化就是要做到决策的程序化，即根据一定的程序决策。
在方向正确的前提下，就要尽可能地提高效率。所谓效率，就是产出与投入之比。在物质生产部门，一般地讲，产出与投入成正比例关系；而在政府行政领域，当政府机构的设置超越政府职能所需而呈现膨胀的情况下，产出与投入往往成反比例关系。英国著名历史学家帕金森曾提出，随着行政机构的扩大，本来只需一个官员就能解决的问题，现在需要七个官员来共同解决，从而使得该问题奔波东西，拖延不决，其行政效率比机构扩大前要低得多。从公民的角度来说，用他们所缴纳的赋税去养活一个“高价”的政府，而这一政府的效率又十分低下，那实际上是他们的双重损失。这类西方行政管理的经验之谈，对我们在思考和设想如何提高行政效率时不能说是没有启迪作用的。
●的确很有启发。目前有人认为我国人口多，就业不易，应该“两个人的饭三个人吃”，何况反正要由国家包下来，因而对机构改革持消极态度。
○这种认识危害极大。须知政府公职人员不同于一般的职业，由政府公职人员从事社会公共事务的管理，因而冗员充塞不仅会降低行政效率，而更为严重的是，它会去管许多不该管的事，束缚企业等社会组织的手脚，障碍经济和社会的发展。
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