以融入城市为目标的农民培训任务、困难与政策支持——以浙江省部分农民培训项目为例，本文主要内容关键词为：农民论文,浙江省论文,为例论文,为目论文,标的论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G725 文献标识码：A 文章编号：1009～413X(2015)04～0050～07 DOI：10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2015.04.007 创造性地解决农民有序融入城市问题，是推进新型城镇化发展进程的基本课题。对此，各地主要是从“人的信息管理”、“人的有关资格审查”、“人的相关公共服务”等三个方面，寻求解决农民融入城市难题的新举措。其实，这三方面工作的共同点是“制度管理的创新”。消除农民融入城市的制度壁垒，让农民能够自由进城与出城，但是，“制度壁垒的消除”是否意味着农民就成了城市的“新市民”?显然，真正属于城市的新市民，必须要具备与城市生活相适应的市民素养。在讨论农民融入城市相关研究成果的基础上，得出农民融入城市迫切需要解决的四大议题，而这四大议题又迫切要求提高农民素质。由此，本文以浙江省部分农民培训项目为例，分析助推农民融入城市为目标的农民培训的主要内容、面临的困难以及创新经验与启示。 一、解决农民融入城市难题的主要观点 建设新型城镇是当前中国社会发展的重要课题。2014年3月16日国务院公布《国家新型城镇化规划》，明确提出城镇化发展目标：2020年实现常住人口城镇化率达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。从城镇化目标看，要推进城镇化，就要解决非城市人口融入城市的问题，而农民又是融入城市人口队伍的主体。据国家统计局调查研究报告：20～30岁、16～19岁年龄段的农民愿意选择城镇就业的比例分别是49.3％、50％(新生代农民工基本情况研究课题组，2011年)[1]。因此，如何有效解决农民融入城市问题，是迫切需要解决的时代课题。 制度创新为农民融入城市创造政策保障，是研究者普遍关注的课题。研究者依据亚当·斯密、马歇尔、凯恩斯等著名经济学家的理论观点：讨论人口与社会经济发展之间的密切关系，指出政府既要重视人口流动与经济发展之间的关系，又要重视人口流动的管理创新，为人口流动创造条件，进而促进社会经济的发展(马雪松，2008年)[2]。 也有研究者从农民融入城市的基本要素论述制度创新。研究者指出：农民融入城市包括经济、社会和心理三个层面的问题，因而农民融入城市中出现了“经济接纳、社会拒绝”的现象，这使农民融入城市表现出经济融入、社会融入和心理融入的“三低”特点(田凯，1995年；徐建玲，2008年；吕凯，2012年；等)[3～4]。要解决这些问题，需要变革户籍管理制度以及建立在此基础之上的其他制度(陈映芳，2005年；白立娟，2011年)[5～6]。 正是因为农民融入城市普遍出现“三低”现象，研究者认为解决农民融入城市难题，需要改善与提高农民自身素质(蔡禾等，2009年)[7]。就此，研究者提出，培训对农民融入城市产生重要影响。美国经济学家明塞尔于1958年建立了个人收入与接受培训量之间关系模型。舒尔茨、贝克尔是研究“在职培训”与人力资本理论的重要代表。他指出，通过教育与在职培训，提高人的综合素质，培养人的职业技能，就能够使人在城市中找到合适的工作，解决农民融入城市所面临的最现实的生活问题。 这一点，也得到国内研究者相关结论的支持。实证研究结果表明，经过培训的劳动力，比未接受培训的劳动力在管理、专业技术行业就业的边际概率多18个百分点，接受培训的劳动力在外就业的稳定性也较强(张艳华，2010年)[8]。接受过培训的农民收入较高，培训对影响农民收入的重要性不亚于正规教育(侯风云等，2000年)[9]。 可见，解决农民融入城市难题，既要创新社会管理制度与治理方式，又要提升农民素质，使农民具备在城市生活的基本条件。要提高农民素质，就应重视农民教育与培训。就此，本文探讨适应农民融入城市需要的农民培训的内容与困难以及政府应提供怎样的政策支持。 二、农民融入城市凸显培训的合理性 以制度创新解决农民融入城市难题，这是社会层面的解决思路，目标是提供农民自由流动的制度保障与社会环境。然而，要使农民融入城市，更需要关注农民是否有能力在城市生活，是否认同城市的文化氛围等基本问题，这是农民融入城市迫切需要解决的现实问题，而这些问题的解决，需要提高农民自身素质。 (一)增强农民城市适应能力问题 研究者指出：农民的城市生活能力是决定农民能否融入城市、实现从农村到城市永久性转移的关键因素(柳建平，孙艳飞，2013年)[10]，如果农民缺乏基本的城市生活能力，就无法使自身真正融入城市。而影响农民城市生活能力的诸多因素中，农民受教育程度和受教育质量是不可或缺的两个指标。 众所周知，新中国成立以来实行城乡二元分离的治理模式，造成农民受教育程度和受教育质量与城市居民存在差异。而这种差异直接影响到农民在城市的生活能力。2010年国务院发展研究中心曾在全国7个省市开展“农民工市民化”的问卷调查表明，尽管接受调查的农民中有45.5％为初中文化程度，但是，从掌握的技能来看，没有技能等级的农民占到58.2％，初级技工占21.9％(金三林，2011年)[11]。事实也表明，农民在城镇选择职业和就业的空间狭小，大多数农民只能在劳动密集型企业从事技能要求不高的生产性劳动，工资不高、工作不稳定是农民在城市生活中的现实状况，这种状况正是农民城市生活能力不足的表现。因而，引导、教育农民如何在城市工作与生活，使进入城市的农民能够适应城市生活，是我们面临的重要课题。这就需要发挥农民培训的作用，以弥补现阶段农村教育与城市教育的差距，提高农民职业技能水平和科学文化素质。 (二)解决农民城市认同问题 城市认同是农民融入城市的基本要求。因为城市与农村的差异是显著的，尤其是城乡文化价值观念、城市与农村不同的治理理念与管理制度、市民与农民日常生活与行为方式等差异，这就需要进入城市的农民能够接受城市文化、价值观、城市管理规则与制度，当然，要求农民接受与认同城市，并不是说农村文化是落后或一无是处，而是强调新到城市生活的农民如何学会调适农村生活与城市生活之间的平衡，否则在城市生活就会遇到诸如生活习惯、人际交往、孩子读书等问题的困扰，如果这些问题未能得到及时有效解决，就容易使新进城市的农民对城市产生反抗、对立和破坏性报复的消极情绪，使农民变成游离于城市社会之外的“边缘群体”，甚至成为城市治安案件和群体性事件的主角。 (三)提高农民城市生活质量问题 提升农民城市生活质量是融入城市的基本诉求与现实目标。要保障农民城市生活质量，需要稳定的工作和收入来源，但是，这不是充分条件。因为提高农民城市生活质量，除了基本的物质生活条件和身心健康之外，还取决于农民精神文化生活的追求。 农民融入城市面临的上述三项基本议题，都关系到农民职业技能与文化素质。这就要求加强农民培训与教育，改善与提高农民素质，同时明确要求以这三项议题设计与规范农民培训。 三、帮助农民融入城市的三项培训任务 把融入城市作为农民培训目标，以三项议题设计与规范农民培训，迫切需要解决农民的职业能力、城市适应能力、提升城市生活质量能力，由此凸显农民培训的三项任务。 (一)实施与城市就业相适应的职业技能培训，为农民在城市就业与生活创造条件 农民离开农村到城市，不仅是地理环境的变化，而且是职业活动方式的转变。针对当前农民群体表现出受教育程度低、缺乏职业技能的基本特点，明确农民培训的现实目标就是帮助农民获得一技之长，具备融入城市的基本条件。 比如，浙江省衢州市针对未能继续升学的农村高中毕业生，实施“高中后非高等教育项目”，意图是让未能升入高校的高中毕业生掌握技能，更快融入城市。为此，培训项目组织单位先行调查企业生产经营状况、劳务市场的用工需求，在此基础上有针对性地开设应用电子技术专业、机械加工技术、计算机网络与组装等职业技能培训项目，这些培训项目的目标是让学员获得职业技能以便顺利就业。 (二)开展城市生活与工作的适应性培训，提高农民在城市生活的自主行动能力 要使农民规范与有序地融入城市，既需要政府创造条件积极引导，也需要提高农民自身的选择、评判能力。培养一个人能够主动应对环境变革，并做出判断能力是重要的教育目标。“建立并运用个人意识，在大环境的背景下做出抉择并付诸行动，面向未来，了解环境，理解如何适应之，运用个体的权力并承担责任，制定并实施生活计划，规划并实施个人设计。”(世界银行报告，2005年)[12]据此认识农民培训的目标，要求通过培训使农民知道自己能做什么、不能做什么，以提高农民对自己到哪一个城市工作、生活做出选择的能力，避免成为城市“盲流”。 本课题组在20家民营中小企业开展“培训对员工个人发展作用”的调查，共发放问卷1000份，其中有效问卷887份。在回答“培训最重要的作用”之选项时，36.1％的员工认为培训能促进公司发展，23.3％的员工认为能提高和改善工作效率，15.9％的员工认为能提高和增进员工对组织的忠诚和热爱。据此来看，他们已经认识到培训有助于员工掌握工作技能、顺利就业、提高工作效率，而且他们还认识到培训有助于增进员工对企业的忠诚度、促进员工团结、减少员工流失，同时也说明当代中国农民的自我意识、自我行动能力还有待进一步增强。 (三)加强对城市文化与价值观认同的培训，解决农民融入城市核心问题 文化与价值观是城市与农村差异的重要体现。要使农民融入城市，就要解决农民对城市文化与价值观的认同问题。而培训则是让农民逐步理解、接受与内化城市文化与价值观的有效手段。 本课题组调查温州、台州部分民营企业员工培训工作时发现，传递企业核心价值观与企业文化是员工培训的重要内容。如台州杰克集团的队训、队歌以及开展晨迎、升旗、厂庆等仪式教育，让员工了解企业理念、企业精神、企业形象，使员工增强荣誉感、自豪感，增强企业凝聚力、向心力。 把企业文化融入到员工培训之中，向员工传递企业价值观与经营理念，实际上是解决了员工从文化与价值观层面认同城市、融入城市的具体问题。因为任何一家企业倡导企业文化与核心价值观，是与特定社会政治、文化环境、城市生活密切相关的，是社会文化、城市文化的组成部分。另一方面，经过改革开放三十余年市场经济的考验，民营企业确立的经营理念与核心价值观，是积极向上、顺应时代发展要求的。比如，浙江宏泰电子设备有限公司提出“学习、创新、发展、共赢”的企业发展理念，浙江金萨克服饰皮具有限公司确立“义利并举，回报社会”的企业使命，追求“敢于创新，勇于开拓，乐于奉献”的企业精神。因此，把企业文化列为员工培训内容，有助于员工融入城市。而且，这种融入城市的途径，以认同与接受文化价值观为着眼点，而这一点，恰恰是解决进城务工农民融入城市至关重要的一步。 四、助推融入城市为目标的农民培训面临五大难题 课题组在调查浙江省农民培训时发现，要完成上文提出的农民培训三项任务，并能取得培训实效。当前农民培训工作还面临着五大难题。 (一)农民培训缺乏系统规划 农民融入城市，包含着农民在城市就业与生活，不仅需要培训农民的就业技能，而且需要培训农民逐步提升城市文化素养。再加上社会经济与城市发展处于不断变革之中，则更需要做好培训规划，使农民培训能适应与满足社会经济与城市发展的需要。对此，课题组曾向中等职业学校相关培训管理人员问及“对本校农民培训如何规划?”管理人员对做好“农民培训规划”均持肯定态度，但在实际工作中，大都没有认真落实。 如果缺乏对如何通过培训才能使农民更顺利融入城市的思考，就不会对农民培训工作做出长远考虑，就不会主动研究与开发适应农民融入城市需要的培训项目。而当前农民工培训重点只是职业技能培训，原因在于这些培训目标有助于满足农民找工作的需要。其实，农民融入城市，除了解决就业技能问题外，更需要农民确立城市生活需要的文化与价值观、知识与能力，使农民逐步养成城市生活的基本素养。正如近年来浙江省安吉县开展生态教育与培训、礼仪培训等农民培训项目，逐渐从农民求职谋生的职业技能培训，向培养新型城镇居民的转变。 (二)拓宽农民培训经费渠道的困难 尽管政府为农民培训“买单”，为农民培训工作提供财力支持，但并未达到理想效果。一方面，政府是按人均标准进行拨款，培训机构(学校)只能按照分拨下来的人均经费给予培训，否则便会入不敷出。如果是在考虑成本的基础上进行培训，就会影响培训效果。另一方面，部分农民没有珍惜免费获得的培训机会，培训初期热情高涨，但在参加几次培训课程之后便销声匿迹。因此，单一的资金来源并不适应培训的发展需求。适当扩大资金来源，既可以使学校在培训上有更大的发挥空间，也使农民的学习有外在驱动力。 但是，要拓宽农民培训经费来源渠道并不容易。以浙江省民营企业员工经费为例(民营企业员工主体是农民)，本课题组调查20家企业培训时发现，企业员工培训经费缺额比较大。人均培训经费在200元以上企业仅2家，100元～200元之间的企业有6家，而100元以下企业有12家。对照《国家职业技能培训与鉴定条例》第29条的规定：“用人单位应当按照职工工资总额的1.5％-2.5％提取职工教育培训经费”，可见大部分企业员工培训经费远低于国家标准。 (三)激发农民参加培训与学习积极性的举措缺乏 在与农民培训项目授课教师访谈中了解到，“农民学习积极性不高”也是农民培训中存在的突出问题。除了开班初期全部出席，在之后的培训中缺课、旷课现象时有发生。即使培训机构及时参加培训提醒学员，但情况依旧，明显对培训缺乏兴趣和热情。 究其原因：一是时间冲突。尽管培训尽量安排在下午或晚上以避开农忙，但是，由于农民学员同时肩负着社会和家庭的双重角色，难免因各种原因而无法保证上课时间。二是接受程度不同。当前开展的培训主要是短期培训，参加培训的学员程度参差不齐，而且培训单位为按时完成培训任务，教学进度比较快，加之专业用语授课，学员接受有困难，这也是失去学习兴趣的原因之一。三是培训内容未能满足农民需求。在对农民学员的问卷中发现，他们对自身发展有着强烈诉求，希望通过学习后能提升个人能力以获得更好发展。但后续提问“通过培训，您得到了吗？”，却并未得到肯定答复。因此，如何使培训内容更加贴近现实，是开展农民培训时必须要思考的问题。 (四)农民培训资源组织工作需协调与优化 负责管理农民培训工作的政府职能部门较多，有劳动部门、人事部门、农业部门、教育局(委)、妇联、共青团等，“政出多门”，而要提高培训效益，需要建立协调机制，使培训效益最大化、最优化。 例如，衢州市非高等高中后制度化职业培训项目，是衢州市对未升学的初、高中毕业生进行的制度化职业培训。由于被纳入农民培训范畴，就由市农业局负责管理，总牵头部门为市委农办，但主要由中等职业学校或相关职业培训机构承担培训任务，而管理这些培训机构的部门则是教育局或人力资源与社会保障局。培训开展的过程中必然会在经费分配、培训管理、考核评价等方面出现管理的“真空”地带。这个问题虽然可在短期内通过部门协商等办法解决，但从长远来看，非常不利于农民培训工作的制度化、常规化，不利于培训工作的可持续发展。 (五)对农民培训师资缺乏有效的管理和培养举措 师资队伍是保证农民培训绩效的重要因素。课题组发现从事农民培训的师资队伍存在着不少问题，如某职业学校，目前有41位专职教师，同时还聘请30位校外兼职教师和客座教授，但懂技术、会实践操作的“双师型”教师只有3人。提高“双师型”教师比例迫在眉睫，但学校培养资金严重不足，也缺少可行举措。 课题组在温州调查时也发现，师资问题已成为大多数民营企业开展员工培训的最大障碍。这些民营企业从家庭作坊起步，企业内部能够承担培训任务的师资数量严重不足。而外聘师资专业水平良莠不齐，而且很多教师重理论轻实践，再加上对企业实际情况了解有限，从而造成培训的针对性和实用性不强。 五、解决农民培训难题的四项创新举措 要解决农民培训存在的问题，充分发挥培训对农民融入城市的积极作用，迫切需要以新的思路与有力的举措完善农民培训工作。在此结合浙江省对农民培训项目的调查，重点从政府管理创新的角度，分析浙江省农民培训思路创新的实践与经验。 (一)完善培训经费投入机制 确保培训资金投入，是提高培训绩效的基本保证。浙江省把农民培训纳入政府公共服务范围，早在2004年颁发的《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于实施“千万农村劳动力素质培训工程”的通知》中，就规定农民培训经费投入机制，即“政府出一点、用工单位拿一点、培训机构让一点、个人付一点”的原则，并不断完善“政府主导、多方筹资”的培训投入机制。 依据这一经费投入机制，省财政每年安排专项资金，采取“以奖代补”的办法，重点对欠发达和海岛县(市、区)、成绩显著的县(市、区)给予补助。各市、县(市、区)也建立培训工作财政专项资金制度补贴给培训机构。即便是经济不发达的衢州市，2006年开始对一般性转移就业培训按照每人每期不低于150元的标准、对新型农民职业技能等级培训则按每人每月300元的标准给予补助。而台州市椒江区自2012年起，对选送到省级及以上相关培训机构培训、目标为培养高层次人才的“椒江师傅”，规定3年内可享受1次经费最高达5000元的补助。 (二)创建富有特色的培训管理制度 浙江省各地成立农民培训管理机构(农培办)，承担着指导、规范、协调、组织农民培训的职能。此外，各地在总结农民培训经验的基础上，结合实际不断创新培训管理形式，完善培训管理体系与管理制度，确保农民培训工作规范有序发展。 例如，台州市椒江区的主要做法：一是建立基地认证制度。认定台州职业技术学院、电大、职业中专、就业训练中心、船员培训中心等五家培训基地，并对培训基地开展一年一认定制度，把培训合格率、培训后再就业率、创业成功率以及学员满意度，作为评估考核的重要标准；二是建立全程跟踪制度。通过开班审批、全程坐班、追踪调查等做法，全程监管农民工培训工作；三是建立班主任责任制。每个培训班设置1～2名班主任，负责从报名到结业发证的全部服务工作，并掌握职业介绍中心最新用工信息，根据学员不同特点和要求推荐合适的工作，确保学员一结业就能上岗工作。 又如奉化市建立“四轮联动”的农民教育培训管理制度(图1)，充分整合政府、培训机构、用人单位、培训学员、培训师资、自然资源等多种因素，确保培训项目运作顺利。
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