从多源多流的视角看我国学前教育立法的可行性_学前教育论文

多源流视域下我国学前教育立法的可行性思考，本文主要内容关键词为：视域论文,源流论文,学前教育论文,可行性论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      引言：学前教育发展的立法期待

      作为终身学习的开端、基础教育的“基础”，学前教育在培养人的品格和习惯方面发挥着举足轻重的作用。学前教育机会的公平与否，在很大程度上决定了社会的公平和正义程度，也意味着适龄幼儿人生起点的公平。两轮学前教育三年行动计划先后实施，我国各类幼儿园数量不断增加，保教质量显著提升，学前教育普及率明显提高。但随着一线城市外来人口的不断涌入，“单独二孩”以及“全面二孩”政策的推进实施以及新的人口户籍政策改革（取消农业户口，实行城乡一体化户籍政策），城镇人口数量将不断增长，这将对基础教育，特别是学前教育资源带来巨大的压力。适龄幼儿不断增长与幼儿园数量严重不足造成的“入园难”矛盾将愈演愈烈，普惠性幼儿园数量不足与部分民办园收费畸高导致的“入园贵”难题也越来越难以破解。

      十八届四中全会以来，依法治国与依法治教成为时代主题。在学前教育、初等教育、中等教育和高等教育四个基本学段中，学前教育阶段立法是最为欠缺的。《幼儿园管理条例》（1989年）、《幼儿园工作规程》（1996年发布，2013年修订）和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（“国十条”，2010年）等位阶较低，强制性不够，使得学前教育改革发展过程中遇到的很多棘手问题因无法可依、无据可查而得不到彻底解决，从而导致我国学前教育“积劳成疾”，成为国民教育体系的“短板”，也在很大程度上阻碍了我国教育综合竞争力的提升。因此，从长远来看，加快推进学前教育立法，努力提高立法质量，使学前教育改革于法有据、有法可依，成为现在甚至将来很长一段时间内我国学前教育发展的重要而艰巨的任务。

      一、多源流框架模型：复杂世界的简化

      多源流分析框架（The Multiple-Streams Framework）是约翰·W·金登在对科恩—马奇—奥尔森（Cohen-March-Olsen）的“垃圾桶模型（garbage can model）”进行修正的基础上提出的。金登认为，问题源流、政策源流和政治源流是影响政策议程设置和备选方案产生的三大主要源流，“政策企业家”的推动是重要的外部条件，当时机合适时，“政策之窗”便会开启，最终推进政策议程设置的达成[1]。金登的多源流分析模型特别强调了在政策议程设置和备选方案阐明这两个重要前决策过程中的“三流”耦合，同时突出强调了“政策企业家”的助推作用。后经扎哈里尔迪斯（Zahariadis，1995）的拓展和修正，多源流分析框架的应用范围得到极大的扩展，国家体制下的议程确定和方案选择也能用多源流理论来分析。社会科学引用目录（the Social Science Citation Index，SSCI）作为社科领域学术成果的最权威证明，显示该理论每年被引用约80次[1]。科学的理论经得住时间的检验，多源流理论被越来越多的政策研究者和决策者所用，正成为剖析政策议程设置过程的“主流模型”[2]。

      近年来，我国越来越多的学者开始运用多源流框架模型分析政策议程设置问题。比如，毕亮亮用多源流模型分析了江浙跨行政区水污染防治合作的议程设置机制[3]。具体到教育政策领域，张建曾运用多源流理论，先后两次[2][4]对异地高考政策的决策过程进行深入分析，确证了多源流理论对我国公共政策分析的解释力和适用性。近年来，校园安全条例[5]、异地高考政策[2]、保送生政策[6]、住房政策[7]、成人教育边缘化[8]等，都成为政策理论研究的热点，学者对以上诸多问题的研究，对打开“政策暗箱”，为人们更好地了解政策设计和制定过程提供了政策“窗口”。

      要科学、客观地认识学前教育立法的必要性，就需要对学前教育立法议程机制的设置进行深入的分析。究竟是哪些关键因素推进学前教育立法进入决策者的视野？其内在逻辑是什么？本文以多源流理论框架为分析基础，着重从问题源流、政策源流、政治源流、“政策企业家”的推动作用和“政策之窗”的开启等几个方面，深入分析我国当前学前教育立法的紧迫性和可行性，同时提出学前教育立法理应关注的几个核心问题，从理论层面对我国学前教育立法的关键事项做一概要式总结和归纳。

      二、问题源流：“入园难”“入园贵”成根本诱因

      某些特定的社会问题是如何被决策者发现的？金登认为，社会环境中“漂浮”着各种社会问题，预算状况、政策项目的成本和反馈信息、诸如空难和桥梁坍塌等焦点事件，都会影响对问题存在与否及其重要性的评价，从而影响其被关注的程度[9]。就我国学前教育立法而言，适龄幼儿“入园难”“入园贵”，城乡、区域、园际学前教育资源配置不均衡，幼儿园虐童事件频发，教师师德和编制问题迟迟得不到解决以及我国学前教育领域政策法规体系的不完善等，构筑成学前教育立法的问题源流。

      1.学前教育资源不足导致学前三年毛入园率偏低

      《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，到2020年，学前一年、两年、三年毛入园率要分别达到95%、80%、70%。2010年以来，在教育部的号召和引领下，全国多个省市相继完成了两轮学前教育行动计划，学前教育资源不断扩大，学前教育三年毛入园率不断提升（2014年达到64.5%，比2010年提高了13.6个百分点），“入园难”问题得到初步缓解。但值得重视的是，全国仍有超过三分之一（约2000万）的适龄儿童还无法接受学前教育。究其原因，一方面是公办园比例偏低。数据显示，截至2013年秋季，全国公办园的比例仅为45%，东部某经济发达省市国办园（教育部门办园）比例甚至不到10%，学前教育的规划、建设、投入等方面还存在不尽合理的地方。另一方面，目前政府对民办园的创办、财政补贴、办园行为规范等方面的支持和监管力度不够，高品质的民办园收费畸高。两方面的原因造成了“没关系进不了公办园，没钱进不了民办园”的尴尬境况。

      2.我国学前教育经费投入严重不足

      我国既是人口大国，也是名副其实的教育大国。根据2010年第六次人口普查的数据，我国0-6岁幼儿数量达1.3亿，约占人口总数的1/10。把钱用在最需要的地方，多做“雪中送炭”的好事，是我国教育财政投入的总体要求。然而，与发达国家和地区相比较，我国对学前教育的财政经费投入却显得相当不足。2008年，我国幼儿教育经费占政府公共教育经费支出的比重为1.3%，当时的世界平均水平（包括非洲在内）为3.8%，欧洲14国均超过10%。值得注意的是，在OECD国家，对适龄幼儿接受学前教育进行财政补偿（学前教育的公共财政投入与私人投入之比超过4:1）[10]，甚至将学前教育纳入义务教育范畴。我国第一轮三年行动计划（2010-2012），中央财政对学前教育投入500亿元经费，占财政性教育经费的比重从1.7%提高到了3.4%；然而在发达国家，这一比例一般达到7%～8%，有的甚至达到11%。对学前教育的财力保障不充分，导致许多有助事业发展的工程项目难以实施，学前教育发展的活力不足，最终影响学前教育质量和普及率的提升。

      3.幼儿园生师比、班额等均超过规定标准

      根据《国家教育统计年鉴（2013）》的数据，2013年我国幼儿园生师比达到20.7:1，其中城区为14.8:1，县镇22.4:1，乡村则高达33.0:1。其中部分教育发达省市的幼儿园生师比均较高，尤其是农村。比如，北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东、重庆等省市农村幼儿园生师比分别为13.9:1，32.8:1，17.3:1，31.9:1，17.1:1，21.2:1，33.9:1，48.1:1[11]。此外，从幼儿园班额来看，我国幼儿园平均班额为29人，其中，城区幼儿园班额28人，镇区为32.3人，农村为26.4人。北京、天津、上海、重庆四个直辖市的班额分别为27.7人、27.1人、30.4人和31.2人，江苏、浙江分别为35.1人和29.2人[11]。2013年，教育部颁布《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，对幼儿园生师比和班额都做出了相应的规定（具体见表1和表2）。根据《标准》的规定，我国幼儿园生师比和班额均存在较为严重的超标现象。生师比过高，教师缺编严重，不仅无法解决“入园难”和“入园贵”问题，从长远来看，幼儿园保教质量的提升也成为难题，“接受有质量的学前教育”的期待就会落空。

      

      

      4.虐童事件频发，幼儿园办学行为和教师师德引争议

      近几年，我国幼儿园虐童事件频发，幼儿园教师师德失范及其法律惩戒成为热议话题。2010年，江苏兴化某幼儿园7名儿童因上课说话被该校女教师用电熨斗烫伤，老师谎称是上厕所时小朋友相互拥挤不小心摔伤的。2012年，浙江温岭某幼儿园教师颜某将幼儿“揪耳朵”离地十厘米，直呼“很好玩”。2014年，西安枫韵幼儿园和鸿基幼儿园给幼儿喂食“病毒灵”，喂食时间长达5年，受害幼儿达1400余人。以上事件不仅关涉教师师德失范问题，更关键的是法律惩处力度不够，虐童“成本”太低。中国政法大学教授洪道德指出，从法律角度讲，我国侧重于对有违法犯罪行为的未成年人的保护，对于受到侵害的未成年人的保护就比较薄弱；再者，我国现行刑法中没有虐童罪，这种失衡和运用法律时的证据不足，是非常不利于幼童保护的。我国可以借鉴国外经验，将虐童罪作为单独的罪名写入法律[12]。种种迹象表明，我国必须尽快出台《学前教育法》，针对虐童等不端行为规定严格的惩罚措施，以端正我国幼儿园办学行为和教师的教育教学行为。

      5.我国学前教育政策法规体系急待完善

      任何教育领域都需要立法。如前所述，在《教育法》规定四个独立学段中，唯独学前教育缺乏专门法律。近年来，国务院高度重视教育发展，相继出台了一系列政策文件，但涉及学前教育的法律法规比较分散，多属于“嵌入式”立法，不利于依法有效推进学前教育改革发展。学前教育发展中出现的种种矛盾和问题，管理体制不顺，政策责任不清，根本上是因为学前教育法律定位不明确，解决问题的法律依据不足。因此，从完善我国教育，特别是学前教育法律法规体系，为学前教育健康可持续发展提供法律保障的视角来看，学前教育立法势在必行。

      三、政策源流：政策企业家的“软化”作用

      所谓政策制定，本质上来说就是根据社会现实问题，提出智力难题，使人们陷入治理困境，然后再发挥人们的智力优势，想方设法走出这些困境的过程[9]。在这个过程中，会有一些专业人员倾尽全力寻找合法有效地解决问题的重要策略，形成自己的政策主张，并愿意投入大量的时间、精力、资金和声誉等[9]，极力“说服”更多人同意和接纳自己的政策主张，从而更好地保证自己的主张建议能够进入决策议程。这些人有一个共同的名字——“政策企业家”；由他们组成的联盟，称为“政策共同体”。当然，“政策企业家”们提出的政策主张能否顺利被决策者关注，甚至被决策采纳，还要受到技术可行性、价值可接受性、预期的公众默认以及可承受的费用等方面的约束[9]，能通过以上严苛的考验，政策建议才有可能被重视和采纳。

      1.人大代表及政协委员的建言献策

      教育是最大的民生，公平普惠是其基本价值取向。我们所说的公平普惠，是面向全体适龄儿童的公平普惠，是“无死角”的公平普惠。学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，其公平普惠的程度成为衡量教育公平，甚至是社会公平的重要指标。当前，要解决“入园难”和“入园贵”难题，学前教育立法成为不可或缺的重要手段。2005年，全国人大代表庞丽娟最早提出《制定〈学前教育法〉迫在眉睫》的议案，2006年又提出《关于尽快制定〈学前教育法〉的议案》。2008年，全国人大代表夏士林认为，目前，各级政府对学前教育发展的职责和目标不明确、管理不规范、发展随意性较大，应尽快立法做出相应的规定和要求。2009年，全国人大常委朱永新特别强调，要从根本上为学前教育发展扫清障碍，关键是要加紧制定《学前教育法》。2010年两会期间，中国民主促进会中央委员会的提案建议加快学前教育立法，并明确学前教育“社会公益事业”的性质。

      值得注意的是，2011年，在全国政协十一届三次会议上，秦和等34位委员提交第4056号提案，建议制定一部能客观反映学前教育发展规律和人才成长规律的、符合我国国情、世情和教情的《学前教育法》。针对此项议案，教育部做出正面回应，认为“有必要”通过立法等途径尽快研究、解决学前教育改革发展中出现的问题。教育部的这次正式回复，成为学前教育立法过程中的重大转折。2012年，教育部召开座谈会，专门探讨学前教育立法问题，明确将学前教育法确定为2012年教育立法重点项目。2014年和2015年“两会”期间，人大代表史贵禄、政协委员莫言等都提出了有关学前教育立法的议案，呼吁重新审视我国学前教育法规及其实施经验，提高学前教育立法的层次。

      2.专家学者的积极呼吁

      各个领域的专家学者，也从自身专业研究着手，对学前教育立法的必然性、可行性和立法内容及技术层面做出了全面阐释。虞永平认为，立法应对学前教育的地位价值进行法律确认，并且相信学前教育立法定能促进我国学前教育事业的发展[13]。庞丽娟认为，在国家教育政策层面，对学前教育尚存在着许多重要的政策空缺或者说政策盲区，这些政策盲区急需填平，方能有效促进当前和未来学前教育的健康持续发展[14]。王培峰指出，我国学前教育发展存在五大结构性矛盾，建议尽快出台《学前教育法》，以立法的形式明确学前教育在公共服务体系中的定位等[15]。衡旭辉等认为，我国义务教育法对义务教育的均衡发展起到了不可估量的作用，学前教育立法应当从立法理念、实践、内容等方面，借鉴义务教育立法的有益经验，制定出一部高质高效的《学前教育法》[16]。梁慧娟则对杭州、江苏、宁波三地学前教育法规进行了内容分析，对国家学前教育立法提出了相应建议[17]。

      3.新闻媒体的大力助推

      在推进学前教育立法的议案及各种建议的传播过程中，媒体发挥了不可替代的作用，如2014年虐童事件。根据中国教育舆情监测系统显示，2014年5月4日至11日，“校园虐童事件频发”等新闻成为舆情热点，围绕教育相关新闻设置的舆情数据显示，总共112248条信息，其中，正面信息14858条，负面信息72844条，中性信息24546条。据统计，自2014年12月8日起，对幼儿园虐童事件进行跟踪，至2014年12月12日共发现网络信息778条，共有71家媒体进行转载或发布[18]。关于虐童事件的负面信息主要传播途径是新闻、微信、论坛、博客、微博等，其中微博、微信等新媒体手段发挥了越来越重要的作用。

      

      四、政治源流：强烈的国民情绪与教育公平的制度诉求

      1.国民情绪：百姓对教育的满意度持续走低

      所谓国民情绪，是指一个国家大批民众共同的思考路线，是对某一问题表现出来的具有共识性的观点表达和利益诉求行动[2]。不管即将制定的政策影响范围多大，或者影响力多么微不足道，国民情绪都在很大程度上影响着决策者的政策考量。政策制定者只有解民意，才能得民心；得了民心，才能更好地将决策者意志贯彻下去。

      （1）公办幼儿园“权贵化”和民办幼儿园“贵族化”

      公办园数量不足、“一座难求”，导致能顺利进入优质、普惠公办园成为一大难题。研究发现，城市示范性公办幼儿园的生均月平均保育费为511元，占城市家庭可支配收入的6.51%，占农村家庭的15.36%，差距较大[19]。很显然，从经济条件来看，城镇居民子女进入公办园的机会要明显高于农村家庭子女。再加之我国公办园资源短缺，群众想上公办园的愿望又非常强烈，这就导致适龄儿童父母动用各种资源为孩子在公办园谋求一个名额，无形中使公办幼儿园趋向于“权贵化”。

      此外，民办幼儿园“贵族化”倾向也较为严重。统计数据显示，普惠性民办幼儿园保育费用占到农村家庭可支配收入的12%～50.88%，而在城市，这一比例仅为4.44%～26.59%[19]。可见，对大部分中低等收入水平的家庭来说，要想让子女进入普惠性民办幼儿园，也需要承受较大的经济压力。公办幼儿园的“权贵化”和民办幼儿园的“贵族化”，使越来越多的百姓情绪激愤并难以理解，“上个幼儿园，为什么这么难？凭什么这么贵？”

      （2）学前教育满意度仍需进一步提高

      《2014年教育蓝皮书》（21世纪教育研究院、社会科学文献出版社联合发布）显示，在2013年公众教育满意度分项指标评价调查（该调查于2013年11月21日至12月18日实施，共有来自全国各地的50801位网友参与了问卷调查。报告采用百分制）中，“‘入园难、入园贵’改善情况”这一指标仅得51.48分，仍处于及格线以下，并且远低于教育总体满意度。2012年，由新加坡连氏基金（the Lien Foundation）支持的经济学家智囊团（the Economist Intelligence Unit）经过系统调查研究，对45个国家（有29个OECD国家，其余16个是选择出来的重要的发达国家和新兴的市场经济国家）学前教育发展水平进行了排名。此次排名主要依据三项指标：一是学前教育资源的可获得性，即入园是否难；二是学前教育费用的合理性，即是否入园贵；三是幼儿园保育教育质量，即能否入好园。从排名情况来看，无论是单项排名，还是三项指标评分的总分排名，中国在45个参评国家中排到了40名以后[20]。由此可见，我国学前教育的发展水平，不仅与发达国家存在较大差距，与发展中国家也有差距，如此现状与我国作为一个日渐崛起的大国形象难以匹配，在促进我国人力资本的不断提升乃至经济社会的持续发展上，也难以发挥教育的功用。

      2.“以人为本”：教育公平的制度诉求

      教育公平是人们对教育的体感温度，是教育改革发展的基本价值取向，也是社会公平的“底线”。研究发现，教育不公平与社会和谐之间存在负相关关系，教育不公平程度每增加0.1，社会和谐指数便减少0.583单位[21]。《中长期规划纲要》明确指出，要“将促进公平作为国家基本教育政策”。习近平在APEC工商领导人峰会上强调，我国“十三五”规划将“更加注重公平公正”。学前教育的公平具有起点公平的意义，在实现教育公平乃至社会公平的过程中发挥着不可替代的作用。反观我国学前教育发展现状，经费投入不足、教育资源短缺、布局不合理、“入园难”“入园贵”结构性矛盾突出。随着一线城市外来人口的不断涌入、小城镇建设的持续推进、“单独二孩”及“全面二孩”的放开、新的户籍制度的实施等实际情况，“入园难”的情形在短期内将会持续加剧，群众对“入好园”的需求也会愈来愈强烈。要实现学前教育入学机会的公平，我们依然在路上。

      3.他山之石：来自别处的政策外溢效应

      （1）相邻领域的政策外溢

      在《教育法》规定的几个基本学段中，除学前教育之外，其他几个学段均制定了相关法律，并对促进相应学段的教育改革与发展起到了举足轻重的作用。比如，至今已运行接近20年的《职业教育法》（1996年）在关注职业教育特色、明确政府责任、促进校企合作办学、学校教育与社会培训并举等方面，都对职业教育的改革发展产生了积极、重大的影响。再比如，1998年颁布的《高等教育法》从高等教育基本制度、高校的设立、组织和活动、教师和其他教育工作者、学生、投入和条件保障等方面对高等教育的整体运行机制做出了相应规定，对高等教育的量的扩大、质的提升都发挥了不可磨灭的作用。又比如，多易其稿、终于正式通过的《义务教育法》（1986年），使我国义务教育改革与发展开始于法有据、有法可依；2006年9月1日，新修订的《义务教育法》正式实施，宣告了义务教育“全免费”时代的到来，进一步明确了义务教育的公益性、统一性和义务性，切实保障了适龄儿童、少年的受教育权。

      由此可见，随着教育改革和发展的深入，依法治教的路径已在我国逐步展开。当前我国学前教育发展面临的诸多问题，可借鉴义务教育、职业教育和高等教育解决问题的办法，通过立法的方式加以强制规定。尽快出台《学前教育法》，定会成为解决适龄幼儿“入园难”“入园贵”弊病的一剂“良药”。

      （2）地方学前教育立法的参考和借鉴作用

      在我国教育改革与发展的过程当中，对学前教育的重视程度和资金投入不足，尤其是学前教育领域法律的缺位，导致学前教育的管理机制、经费保障、人员管理、园舍安全等方面都不甚规范，甚至存在很大的问题。目前，《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等规定规章，缺乏法律权威，不但层次较低，而且内容陈旧，无法解决经济体制和社会结构转型带来的诸多问题。针对上述问题，北京、上海、江苏、温州、杭州、安徽、深圳等省市都相继制定了学前教育法规，对学前教育的性质、政府及各部门职责、教师编制及待遇、教师师德管理、经费投入机制等都做出了明确的规定。这些地方学前教育立法的经验，均可为国家学前教育立法提供很多借鉴。

      （3）来自美国和日本的经验

      当前，学前教育发展状况已成为衡量一个国家教育发展水平和教育综合竞争力的重要指标。为保证适龄幼儿获得公平的入园机会，许多国家都运用立法手段对学前教育发展进行强制规范。比如，1965年美国国会通过《经济机会法》，要求为家庭经济处境不利儿童提供额外的补偿教育，在学前教育中发起“开端教育运动”；1979年颁布的《儿童保育法》，对学前教育进行了系统规定。1988年、1990年美国国会两次修订《社会保障法》，规定为幼儿入托提供补贴。1990年美国通过的《早期教育法》和《儿童保育和发展固定拨款法》以及1994年正式出台的《美国2000年教育目标》，将私立幼儿园纳入了国家教育管理体系，保证其与公立幼儿园享有同等法律地位[22]。同样，日本也是一个重视学前教育立法的国家。1926年文部省便制定了《幼儿园令》，1947年通过了《教育基本法》和《学校教育法》，正式确认幼儿园是学校教育体系中的重要一环，是受文部省管辖的正规学校的一种[22]。

      可见，发达国家的学前教育立法早我国一步，运用法律的强制手段较好地解决了学前教育发展中的矛盾和问题。“他山之石，可以攻玉。”我们可根据学前教育发展的实际以及未来趋势，对发达国家的学前教育立法进行批判性学习，客观、公正、科学立法。

      五、“三流耦合”：“政策之窗”的开启与“政策企业家”的推动

      在金登看来，问题、政策、政治三大源流是相对独立地沿着各自的路径流动，只在一个关键的时间点“耦合”（coupling），达致“政策之窗”的开启。这时，热衷于提出政策建议，甚或是促进自己关注的社会问题引起决策者关注的“政策企业家”们开始积极把握机会，尽全力推动自己关心的特殊社会问题得到决策者的关注，并极力让更多人认可和接纳自己的政策建议和主张，并最终进入政策议程[9]。这个机会是短暂的，并且难以预测，如果错过，就得耐心等待问题源流中的紧迫问题或者政策源流中的关键事件再次发挥作用，推动“政策之窗”的开启。此外，时空上相邻的政策领域之间的“外溢效应”，对“政策之窗”的开启也能发挥不小的作用。

      1.政策之窗的开启：国家的重视和教育法的修订

      2013年12月，十八届三中全会拉开了我国经济社会各领域全面改革的序幕。教育部发布《关于深化教育领域综合改革的意见》，对基础教育、职业教育、高等教育等相关领域的重大改革问题和项目进行了梳理和强调，学前教育也再一次成为人们关注的焦点。

      2014年10月，十八届四中全会就全面推进依法治国进行了详细规定，将依法治教提到了重要的战略位置上。法律是治国之重器，良法是善治之前提。要顺利推进依法治国乃至依法治教，拥有一部完整且有效的法律文本成为首要前提。具体到学前教育领域，制定《学前教育法》就成为用法律手段解决“入园难”“入园贵”等问题、依法有效促进学前教育健康、可持续发展的重要前提。

      十八届四中全会召开之后，教育部2015年教育工作要点第17条明确规定，要全面推进教育法治化进程，推动教育法律一揽子修订，积极推动《学前教育法》起草工作。这表明，我国学前教育立法工作已引起各方面的高度重视，《学前教育法》的出台指日可待。

      2015年8月24日，在第十二届全国人大常委会第十六次会议上，国务院第77次常务会会议讨论通过的《教育法律一揽子修订案（草案）》首次列入全国人大常委会会议议程，正式进入立法程序。

      2015年12月27日，第十八次会议表决通过了关于修改《教育法》的决定，修订后的《教育法》明确规定：“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系。”这就为学前教育立法做了重要的铺垫，我国《学前教育法》将突破重重困难，最终得以出台。

      2.三流汇合：人大代表、政协委员、专家学者和新闻媒体等“政策企业家”的助推

      要推进问题、政策和政治三大源流的“耦合”，促进政策议程的达成，“政策企业家”要积极宣传引导，努力推进“政策之窗”的开启，从而为自己关心的社会问题或者自己提出的政策建议尽快进入决策议程或者在决策议程中比较靠前创造机会和条件。就推进学前教育立法而言，这些愿意投入自己的资源[9]来改变现有公共资源分配方式[23]、积极为组织提供解决政策难题方案[24]的“政策企业家”主要包括人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体及其工作者等。这些具有企业家精神、专业知识、沟通技巧等特质的政策企业家们通过敏锐洞察自己关心的社会问题，通过自己的积极思考，形成对政策问题的独到见解，进而采取多样化的策略“推销”自己的政策理念，最大限度地吸引决策者的关注，从而实现预期的政策目标。通过这一系列的“软化”，“政策企业家”们把政府“说服”，形成使其“不得不”制定《学前教育法》的压力，并“自愿”推进立法。

      结语：在理智抉择中不断前行

      1.多源流框架模型：优劣并存中的应用价值

      金登通过对美国运输和卫生等领域决策人员进行的247次深入访谈和23项案例研究以及对“问题是如何引起政府官员注意的、备选方案是如何产生的、政府议程是如何建立的”这些被人们长期忽视的重要问题的系统分析和回答，最终提出了政策议程设置和备选方案选择的多源流分析模式。这一理论不仅解释了某些社会问题何以进入决策者的视野，各类重要指标如何推动问题的形成，“政策源流”周围漂浮的政策建议如何被阐明，备选方案如何进入政策议程，还深入阐释了政府内外部的“政策企业家”如何投入资源来“推销”自己的政策建议使其被接受和采纳，相邻领域的政策项目的“外溢”效应如何影响政策议程的推进等。多源流理论研究了政策制定的动态本质[25]。总体来说，“垃圾桶模式”主要是解释组织决策制定过程，金登将其提升到国家政策制定的层面上，有利于人们更好地了解政策制定的动态本质，提升了“垃圾桶模式”的应用价值。

      同时，多源流分析框架也面临着一些质疑。比如，金登十分看重偶发性因素对政策议程达成的重要作用，认为政治源流在很大程度上是偶然的，但学者认为这是值得商榷的[26]。这一特点也决定了多源流理论的理论解释性很强，但缺乏预测性[27]。其次，三大源流的彼此独立也受到质疑。保罗·A·萨巴蒂尔倡导联盟框架，正是试图让三大源流尤其是政策源流和政治源流的联系更加紧密[9]。再比如，有学者认为，多源流模式打开了政治系统的“黑箱”，但忽略了从制度、文化、经济等宏观层面对政策制定的影响因素进行深入分析[27]。多源流模式存在这样那样的问题，但这仍不能抹杀其在政策分析中的重要价值以及对我国政策议程设置的借鉴价值。

      2.学前教育改革与发展：任重而道远

      目前，我国学前教育发展存在优质教育资源不足且布局不均衡、不合理，教师严重缺编、专业素质较低，幼儿园保教质量不高、安全管理不到位等问题，“入园难”“入园贵”成为阻碍学前教育改革与发展的“绊脚石”。加快学前教育立法进程，既是政府和教育行政部门的重要职责，也是破解上述突出问题，切实保证和促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在。结合人大代表、政协委员、专家学者的建议，北京、上海、杭州、安徽等地方学前教育立法的内容以及近年来阻碍学前教育发展的种种因素，笔者认为，国家学前教育立法应重点解决好以下几方面问题：一要明确学前教育的法律地位和性质；二要明确政府责任，制定学前教育国家标准；三要切实保障适龄儿童的合法权益；四要建立以公共财政为主的学前教育投入机制；五要明确公办幼儿园教师编制标准，保障教师的合法权益；六要建立学前教育的督导评估和问责机制。

      我们必须清醒地认识到，法律实施是实现立法目的、发挥法律作用的前提，是实现法的价值的必由之路。我们要增强法治意识，强化法律的落实，将每一项法律规定都落到实处，如此才能真正发挥依法治教的力量。当然，我们也必须清楚，法律不是万能的，我们仍需要坚定不移地推进学前教育改革，扩大公办幼儿园比例，大力扶持普惠性民办园，提升幼儿园保教质量，加大师德失范行为的惩处力度，加强幼儿园校车及食品安全监管等。要加快学前教育普及，提高幼儿园保教质量，保证适龄儿童都能接受有质量的学前教育，以促进我国学前教育事业的健康、可持续发展。

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