城中村：我国城市化进程中遇到的政策问题，本文主要内容关键词为：城中村论文,进程论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，广东城市化的进程不断加快，到1996年底，广东城市化水平已达30.42%，比全国平均水平高出七个百分点，在其间， 除了城市的质量有了很大提高外，城市的向外扩张和农村地域转变为城市化地区，是本阶段城市化进程的重要特征。目前，广东农村城市化的途径存在两种：以农村为主体的“主动性城市化”和以城市为主体的“被动性城市化”。前者是指农村通过自办或引进非农产业改革本地经济结构而走向城市化。后者是指农村被城市征用土地而“被牵引”走向城市化。城市的发展，必然带来用地向外的扩展，城市周边农村地域的城市化一直以来是“被动性城市化”。然而，90年代以来，三角洲地区农村通过以地引资发展非农产业实现“主动性城市化”而获利丰厚，示范效应使区位条件较优越的城市周边地区纷纷拒绝“被动性城市化”，于是，城市的向外扩展遇到重重困难，征地难、拆迁难等问题越演越烈，费用昂贵、附加条件多，城市向外扩展的成本越来越高，各地为此不得不采取各种办法向农民妥协，如给农村自留用地；不得不批准其某些过份的不合理的开发等（如广东阳江市，政府为了征地建公交站场而不得不批准该村在某处建私宅），这些各式各样的妥协办法给城市换来了宝贵的发展空间，但却又给城市留下了日益严重的问题：城中村问题。
城中村问题概括起来有三方面：第一是建设乱。其“自留用地”的性质使城市规划管理部门往往管不到，而村、镇的管理又不力，农民乱搭乱建成风；第二是管理混乱，人员混杂，政出多门往往使这里成为城市问题成堆的地带；第三是村民的发展。无疑，村民从城中村和城乡结合部的“大乱”中获得了巨大的经济利益，许多村民由此过上了终日无所事事的“二世祖”式生活，这种生存方式及生活环境对村民及其后代的发展带来的不良影响是显而易见的。
据最近一项民意调查表明，广州人在以下五方面对城市不满意：外来人口管理、社会治安、环境保护、卫生脏乱、交通拥挤。这些热点、难点大都集中于城乡结合部。广州市150 万外来人口大多居住在结合部的出租屋内，去年广州市治安重点地区整治期间，城乡结合部刑事立案占全市案件的四分之一。
造成这些问题的因素很多，但现存的某些政策与城市化不相适应是其重要原因。
1.土地政策
（1）农民与土地的关系问题。 我国法律规定农村土地归集体所有，归村合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理，由于“集体经济组织”概念过于模糊，造成土地所有权主体不够明确，既产生所有权主体多元化，又会导致真正的所有者主体缺位。现实中的情况往往是，当确定村土地的某种使用时，往往是某些个人说了算，而当这种使用不符合政策而受到政府的处置时，往往又是大量的村民出来抵制，令处置难于生效。这种土地所有权主体的不明确，容易引致每一任“集体”总是热衷于把土地投入到短期见效的经营活动中，而村民也往往是千方百计通过建私房把集体土地据为己用，以坐享土地作为不可再生的稀缺性资源所带来的收益。在这两种动因的驱使下，农村土地非农化趋势难于扼制。近10年来，广东省耕地净减数高达434万亩，平均每年减少43.4 万亩。人均耕地从“七·五”初期的0.67亩降至1996年的0.5亩， 已远远低于联合国粮农组织划定的人均耕地0.795亩的“警戒线”。
（2）土地所有者的权限问题——开发权属谁？ 按我国现行法律规定，土地的所有者具有对土地实行占有、使用、收益和处分四项权利，村集体是村土地的所有者，也拥有这四项权利，那么，这是否包括拥有对村内土地的开发权呢？据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、三十八条、三十九条规定，政府对村土地的开发审批主要是审核其是否符合已获批准的规划，即是说村集体对所属土地拥有相当大的开发权——拥有依据规划进行开发的权利。对开发权的限制主要来自规划，只要符合规划，除占用耕地手续较难外，其他类型的土地开发是允许的。这就不可避免地导致了问题的产生：受短期利益驱动，相当多的村镇基层干部借规划之名，乱占地、乱开发、乱卖地。
（3）收益差异的调配。在经济发达地区， 土地不同的利用方式，收益明显不同，表现在：第一，用途不同收益不同。如农业用途和工商业用途，其收益是明显不同的，土地的持有者村集体从土地的非农收益得到的收益一般明显高于农业使用（非农使用的收益直接到集体，而农业使用则首先归农户）。第二，开发方式不同收益不同。目前，村集体自主性的土地开发，不但获得了土地非农使用的超额收益，还获得了对该地块的管理权，总体收益高于被城市征用所得。在这两种收益差异的驱动下，某些村集体热衷于自己搞土地开发，排斥政府征用土地（如广州海珠区某村抢先规划，抢先用地），造成一方面土地非农化失控，另一方面城市建设征地难。
（4）村民宅基地——划分的条件与标准是什么？目前， 村民宅基地的划分除每单位宅基地的量有明确规定外，在两方面有待完善：
第一申请的条件是什么？目前主要依据是户口，而与本村土地的拥有量、是否从事农业等无关，俨然是“居住第一”。由于村民通过建私宅把集体土地据为已用，其实质是“私有第一”。
第二用地的区位。宅基地的划拨本来是要解决村民的居住问题，用地的区位应在村庄附近，但现在对宅基地的区位没什么限制，村集体愿意往哪批就往哪批，于是，交通干道建到哪，村民住宅就建到哪，国家用于解决农民居住问题的规定变成了村民用于谋利的手段，哪里有利可图就往哪，造成村民用地零乱、交通干线受堵。
2.人口政策
目前城乡人口政策差异太大，成为村民拒绝“人”的城市化的重要原因，城乡人口政策的差异主要表现在：
（1）计划生育政策。 国家计划生育政策在城乡户籍间的差异是人所共知的：城市户口生一胎，而农村户口却可以合法地生两胎。
（2）人口迁移政策。婚嫁入户城市难上加难， 农村建制则入户较易。
3.经济政策
政府对农村发展经济在用地、市政配套费等方面都有优惠，农村户口可从集体收益中获得分配。这也是城市所不具有的。
综上所述，城市化已是不可逆转的潮流，许多村庄正在不断地转化为城地区。然而，由于政策的不配套，城乡“身份”出现巨大的政策差异——农村户口拥有“宅基地、计划生育、人口迁移、享有分配”四大优势。因而，村民在迫不急待地把本村土地非农化后，却拒绝自身的“城市化”，于是出现了有的村庄已无一分农田、无一人务农，却有整村的“农业户口”。广东某市某干部身为处级却仍为“农业户口”之身。村民的这种拒绝“城市化”态度，给城镇的建设与管理带来诸多问题。因此，国家各有关部门如何尽快协调调整相关政策，是现阶段我国城市化进程中所面临的紧迫问题。建议有关部门：
第一，加快制定“农村居民宅基地管理办法”。明确宅基地申请的条件，各类地区的用地面积（如人均用地少于多少的村不得再申请单家独户式用地，被划入城市规划近期建设区的村不得再建单家独户式住宅等），用地的区位与条件，管理的机构，审批的程序等。
第二，制定办法限制农村政策在城中村、城边村的使用。如可规定人均土地少于多少或农业就业人口少于多少时，不再享有农村的宅基地政策、计划生育政策等。