基层政府绩效评估的探索及其启示——以福建省福州市鼓楼区为个案，本文主要内容关键词为：福州市论文,鼓楼论文,福建省论文,个案论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1005-460X(2007)06-0085-06
绩效评估被誉为是提高政府绩效的“最有效的管理工具”。近些年来，为了推进政府自身建设和管理创新，我国许多地方政府积极引进和借鉴西方发达国家政府绩效管理的做法，开展了地方政府及其部门绩效评估的广泛探索和有益尝试，为我国政府开展绩效管理提供了丰富而实在的经验与启示。本文在实证研究的基础上，通过对福建省福州市鼓楼区政府派出机构温泉街道和直属机构区教育局的绩效评估试点工作，分析了基层政府绩效评估工作的具体做法及取得的初步成效、存在的问题和可供选择的改进思路，并力求在借鉴国内外相关理论和成功经验的基础上，为我国地方政府部门开展绩效评估工作提供可资借鉴的、可操作性的“个案”，以推进我国基层政府绩效评估的实践进程。
一、主要做法和取得的初步成效
（一）整合评估资源，规范绩效评估的程序和办法
政府绩效评估是一项艰巨复杂而又系统性很强的工作。要搞好政府绩效评估，必须有必要的资源作为支撑和保证。为此，就要做好评估资源的整合工作，把分散的、有限的资源集中在一起，合力开展工作。
一是整合组织领导资源。成立了由福建行政学院的专家学者和鼓楼区委区政府及区效能办有关领导和同志参加的课题组，合力攻关，在课题研究的基础上，共同研制、论证和完善绩效评估工作方案和指标体系，并对具体的实施过程予以指导。为加强组织领导，区委、区政府成立了区绩效评估试点工作领导小组，下设办公室，办公室设在区效能办。两个试点单位也分别成立了试点工作领导小组及其办公室；二是整合评估主体，实现多元化评估。按照试点工作方案的要求，评估主体包括被评估机关、被评估机关的上级领导机关、被评估机关的下级机关、与被评估机关发生业务关系的同级机关、公众代表等。公众代表又由人大代表、政协委员、效能监督员、行评代表、企业代表和街道、社区工作人员、居民代表等组成。多元化评估有效地避免了以往的政府自己评自己、上级评下级所带来的弊端，增强了评估结果的效度和信度；三是整合评估手段。绩效评估在自评的基础上，采用指标考核、公众评议和察访核验等三种方法进行。自我评估是由试点单位对照绩效评估指标完成情况和履行职责的业务实绩与行政能力建设情况，进行客观科学的自评。指标考核主要是依据区里绩效评估指标设置情况和被评估单位履行职责的业务实绩与行政能力建设两个部分的一级指标、二级指标、年度工作目标，实行量化计分，根据评分标准进行评估和自评。公众评议是根据评估内容设计社会公众测评表和问卷调查表，对政府及其部门的绩效进行社会评议。公众评议针对不同群体设置不同的测评表和问卷调查表，围绕绩效评估内容，进行测评问卷和统计分析；察访核验工作，由区效能办牵头实施，通过现场察访、现场拍摄、跟踪项目、查核数据与资料、电话暗访等方法，对被评估单位履行职能、服务态度、工作作风、办事效率和依法行政的实际状况进行明察暗访，并把察访核验收集到的情况作为绩效评估结果的重要组成部分，对发现的问题予以相应的扣分。
（二）从实际出发，建立比较科学、客观、公正的绩效评估指标体系
指标体系的构建和完善，是绩效评估工作的关键所在。国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系的基础上，提出了地方政府绩效评估体系，由职能指标、影响指标和潜力指标构成。也可以根据政府业绩、行政效率、机关效能和行政成本等四个方面内容，并建立了四个层次的指标体系。[1]鼓楼区试点单位绩效评估的指标从实效性和可操作性出发，建立比较科学、客观、公正的绩效评估指标体系，并体现了四个特点：一是导向性。一方面坚持从区情出发，吸纳传统目标考核中行之有效的指标，以此为基础构建指标框架，另一方面注重抓好与省委省政府、市委市政府导向性指标的衔接，积极借鉴其他省、市绩效评估经验，初步形成贴近该区发展实际的绩效评估指标体系；二是可操作性。坚持把科学发展观的要求引入指标体系，在一级、二级指标设置中努力做到统筹兼顾，力求全面、系统地反映政府绩效现状。而三级指标和具体评估标准的设计，则坚持从实际出发，做到因地制宜，既突出重点，不强求面面俱到，又能够反映该项指标现状，具有可操作性，有效防止了因繁琐而流于形式；三是激励性。设置了三类四项的创新类和成效显著类加分指标，把落实科学发展观，大胆创新，勇争一流的成效作为衡量政绩的重要标准；四是科学性。做到定量为主，定性为辅。对硬性的任务坚持直接量化考核，对不便直接用数字衡量的指标，则采取群众评议、民主测评等方式分成若干等次进行定性评估，并按票数折算进行量化，从而较好地实现了抽象工作具体化、具体任务数字化。
（三）注重评估结果的运用，努力发挥绩效评估的导向作用
结果运用既是评估的延续，又是评估的目的所在。评估的目的在于根据评估结果，寻找差距，改进不足，促进地方政府提高绩效。因而，注重绩效评估结果的运用，构成了地方政府绩效评估程序中的重要一环，它不仅是地方政府绩效评估的目的所在和动力之源，还是推动地方政府绩效评估进程的重要导向。在绩效评估工作中，鼓楼区坚持把绩效评估结果应用同绩效评估指标的完成情况紧密结合起来，建立完善“目标——绩效——奖惩”三者相互联动的激励机制。一是突出“一把手”在绩效评估中的主体责任。把评估结果与单位领导人评先评优、年度考核结合起来，对绩效评估结果为“优”的，给予通报表扬，并给予一定的物质奖励。对绩效评估结果为“一般”的，给予通报批评。对评估结果为“差”的，予以效能一票否决，并给予经济处罚；二是坚持单位绩效评估与个人绩效考评相结合，实现压力传递，责任共担。通过开展绩效考评把政府绩效评估指标具体细化分解到每一个岗位和个人，使责任层层落实，压力层层传递，形成一个个环环相扣的责任链，较好地推动了区委区政府各项目标任务的落实；三是初步建立了公众参与机制。“如果不能将公众的参与结果运用于公共服务明确、持续地改善，就不要奢望公众能够积极参与。”[2]在这个意义上可以说，绩效评估是政府与公众的对话与互动过程，旨在通过绩效评估结果向公众的反馈，使绩效评估能真正表达公众利益，保证公民对基层政府绩效的参与监督和对公共事务和社会发展的回应，这在相当程度上激发了公众参与的全面性和广泛性，也反映了公众对政府的责任要求，使绩效评估的社会意义和公众价值得以彰显。
（四）开展绩效评估，推进了政府自身建设和管理创新
现代政府管理的核心问题是提高绩效。“要改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么”，“如果你不能测定它（绩效），你就无法改善它”。[3]现代政府绩效是指政府在投入特定成本的基础上所取得的效率、效果、能力、服务质量和公众满意度方面的成果。换言之，绩效评估为行政改革提供了必要的机制安排和技术支持。在绩效评估模式下，基层政府管理所依赖的更多的是数量化的测评结果和“结果为本”、“服务为本”的行政机制。鼓楼区通过推动机关效能建设，在一定程度上创新了行政管理制度。一是有助于加快建设服务型的地方政府。现有研究表明，基层政府绩效评估的价值取向应该是人民生活质量和公共服务水平的提高，而不应该是单纯只抓GDP的数量化指标。只有以“以人为本”为政府绩效评估的价值取向，才能建设真正意义上的公共服务型政府。鼓楼区力主通过加强机关效能建设，树立了“管理即服务”的观念，通过提高“12345呼叫中心”群众诉求件的办理质量和时效，有效落实了便民措施，同时，通过“一站式审批、一条龙服务”机制，提升各类窗口服务水平，方便群众办事；二是有助于责任政府建设。鼓楼区政府在绩效评估中，初步建立了结果运用机制，树立了权力即责任的观念，有效落实了绩效评估问责制。通过树立权责统一的原则，在尝试建立科学合理的政府绩效评估指标体系的同时，不断完善绩效评估问责制，确保了地方政令的畅通；三是有助于提升基层政府的执行力和公信力。鼓楼区政府在绩效评估实践中，按照“为民、务实、清廉”的要求，把解决群众反映强烈的机关效能方面存在的突出问题作为工作重点，认真剖析和切实纠正党政机关日常运行中的各种不良行为，坚决纠正和严肃查处损害群众利益的行为，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象明显减少，受到了广大人民群众的普遍好评。
二、面临的问题及可供选择的改进思路
（一）存在的问题分析
从全国范围来看，当前政府绩效评估实践仍然处于起步和探索阶段。近年来，福州市鼓楼区制订《鼓楼区区级政府部门成效显著工作认定办法》，并要求各行政机关从实效性和可操作性出发，自行摸索实施对机构自身的绩效评估，积累了许多有益经验。但涉及绩效评估工作的机构设置、基本职责、工作方式、方法和基本程序还没有进一步明确，各相关部门间也缺乏统一规划和协调安排。此外，尽管成立了课题组，但限于各方面因素，评估工作无法在短时间内取得很大突破。具体而言，存在着如下问题：
1.绩效评估的科学性和执行力有待提高。建立健全有效的政府绩效评估机制，应当具备科学的基本理念和实施原则，需要强化政府各部门在绩效评估中的执行力。当前，鼓楼区绩效评估的执行力稍显不足：首先，在评估的价值导向上，有明显的任务导向。将政府政绩评估的各项指标所对应的任务明确化，将绩效评估视为政绩的重要体现，强化了其功利化色彩；其次，评估指标的偏颇。一是指标的简单量化趋势。一些难以定量化或者难以具体化的指标就没有纳入考核体系的范围，导致强调规模、总量和速度等数量指标，而忽视了效益、质量和结构等质量指标，注重经济增长指标，对社会发展指标不够重视；二是指标缺乏科学性与可操作性。考核指标在科学性、合理性及可操作性等方面的欠缺是当前制约基层政府绩效评估实施效果的瓶颈所在。如在《关于鼓楼区教育局绩效评估的实施方案》的指标中，在评估教育部门的绩效时.单纯以毕业生的升学率作为指标也不科学。因为毕业生的升学率不理想，可能并不全然是教育部门的过错，其他如信息不畅、因迁家转学、生源问题、学生本人的升学意愿不足等也可能是导致毕业生升学率不高的重要原因；三是在评估标准上，倚重定性标准，偏失定量标准。甚至把评估指标“软化”来避免必要的量化评估，影响了评估结果的可靠性。而且，评估标准的设定有时变成当地领导人隐约的暗示或指定，导致出现考评标准不全面的状况；四是在评估方法程序上，科学性、客观性和民主性仍显不足。鼓楼区虽然已经建立专门的评估机构，也初步形成内部评估和外部评估、政府评估和社会评估相结合的多层次评估机制，但评估主体仍是以政府内部评估为主导，以自我评价、主观定性评价为基础，群众的社会参与度还不高，专家评估尚未开展；五是在评估结果上，由于处在试点阶段，评估结果并没有得到有效应用，竞争激励作用没有得到充分发挥。同时在绩效评估的结果分析和被评部门绩效趋势预测以及为区委区政府决策提供依据方面，还有许多值得进一步探索的地方。
2.绩效问责存在简单化倾向。德鲁克认为：管理是一种以绩效责任为基础的专业职能。[4]贯彻绩效责任是绩效管理系列过程的前提和基础。对评估结果，应建立行政决策责任追究制度，以期起到纠正各种执行不畅、扭曲等现象，优化、调整、终止既有政策，提高政府问责程度等方面的作用。由于鼓楼区绩效评估仍处在试点阶段，评估结果并没有得到有效应用，绩效评估结果的竞争激励作用还没有充分发挥，在一定程度上存在着绩效结果问责简单化的倾向。一是将绩效评估结果主要用于“内部消费”，将之束之高阁，使评估结果成为“花瓶”或对其淡化处理，与干部任用、晋级、激励和约束等相脱节，对有关责任人一般也不会追究其责任；二是在绩效评估结果的利用上存在简单化倾向，把奖惩作为表示绩效评估结果的唯一形式，不分场合、不分主体地推行一票否决，容易出现类似“荣誉或献丑”的排行榜，容易导致相关人员对绩效评估的抵触情绪，加剧弄虚作假和“玩数字游戏”、“数字出政绩”的行为。
3.电子政务绩效评估欠缺。建立电子政务绩效评估制度，将电子政务建设与行政效能建设紧密结合，与干部考评紧密结合，有利于实质地推进政务系统的开发建设和应用。《鼓楼区公共行政事务服务大厅收办件管理制度（试行）》规定：为规范“窗口”收办件管理程度，明确做到一次性告知，完善服务承诺制度，提高工作效率及服务质量，对“服务大厅”收办件工作作了若干规定。并且《鼓楼区公共行政事务服务大厅运作模式》也规定了“五公开”承诺制度、“五联办”运作制度和“五件制”管理制度等制度。其他如“市长热线”、“110”特服电话、“12345”政府便民呼叫中心特服号码等也深受欢迎。虽然如此，鼓楼区电子政务绩效评估仍显欠缺：一是制度化欠缺。《2006年数字福建工作意见》中规定，继续开展政务网站调查评估，研究建立电子政务绩效评估制度。目前看来，虽然有了《鼓楼区公共行政事务服务大厅收办件管理制度（试行）》、《鼓楼区公共行政事务服务大厅运作模式》等规章，但缺乏相应明确的制度和法律作保障，也缺乏齐整的运行机制和应用系统；二是由于鼓楼区绩效评估目前还处于试点阶段，还没有实行充分的网上评估，电子政务绩效评估仍处于自发状态。在《鼓楼区温泉街道绩效评估指标设置及评分办法》中就没有明确街道电子政务绩效的相关指标。另外，在其他部门的评估过程中，即使有针对电子政务的评估，更多的也是侧重于对政府网站、网络基础设施和应用系统等电子政务系统建设完备程度的评估，而对公共管理、网上办公、便民服务和公众满意度等政府职能的实现程度的评估环节较为薄弱。
4.应急管理绩效评估不足。针对突发事件应急管理的绩效评估是现代基层政府绩效评估体系的重要组成部分。按照福州市政府要求和《2006年福州市机关效能建设工作意见》，鼓楼区对安全事故、应急事件及举报投诉的处理等非常规性检查取得不少成绩，但仍存在意识淡薄、目标不明确、体系不完善等问题。其一，各级政府和部门绩效评估意识淡薄。在思想上对突发公共事件管理的绩效评估重视不够，还只停留在高成本治理突发性公共事件，对应急管理的成本控制和绩效评估的意识较为薄弱；其二，应急管理绩效评估目标不明确。从调研情况看，应急管理的绩效评估工作目前基本处于自发状态，对绩效评估的目标不明确，对评估结果的准确性和有效性也大打折扣；其三，应急管理绩效评估体系不完善。在涉及应急性突发事件的管理绩效评估方面基本上以各个部门内部自评为主，没有其他部门或独立的第三方对其绩效进行评估。
（二）可供选择的改进思路
1.强化绩效评估的科学性和执行力。一是转变价值取向。一方面，要注意协调好政府绩效评估的政治性与科学性的关系，[5]20强调绩效评估的政治权威性与客观规律的统一。另一方面，地方政府绩效评估的价值取向要从单纯注重经济增长向经济社会全面、协调和可持续发展，从政府本位向民众本位，从规制本位向服务本位，从效率标准向效益标准，从要素评估向系统评估等的转变；二是完善指标体系。评估指标体系的设计要以科学发展观为指导，符合正确政绩观的要求。同时，指标设计要体现可操作性，要重点突出“硬指标”，对难以具体量化的“软指标”要最大限度地减少主观随意性；三是推进评估主体和机制的多元化和社会化。要在现有研究和咨询资源的基础上，组建和培育权威性和专业性的评估主体，同时着力扶持和培育民间性和独立性的评价组织或机构，另外在体制内评价中着重推行“人大主导模式”；四是优化评估方式和方法。借鉴国外先进的绩效评估方法，首先应开发政府绩效评估体系软件，充分利用计算机工具提高工作效率，在最大限度上排除人为因素在绩效评估中的干扰。同时，积极运用现代评估方法，如平衡计分卡、360度评分法等，不断提高评估的科学性和客观性。另外，要通过定性分析与定量分析相结合，建立评估模型，合理确定评估体系中指标的权重；五是建立健全绩效评估机构。要通过建立独立隶属于行政首长的，包括各方面专家与公众代表参加的绩效评估机构，以免受各种干扰，保证评估结果真实可信。同时，由各相关单位抽人负责评估过程，以保证评估的及时、有效执行。
2.强化政府绩效评估问责制。“从绩效评估的目的性来看，绩效评估的本质在于发现问题以及在发现问题基础上的改进，也就是说，其本质应该是一种‘纠错’机制。”[6]评估不是目的，而是手段。要科学地使用评估结果，将政府绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基准的奖惩制度。通过衡量行政成本与行政效果的比例大小，建立以行政成本导向的绩效评估问责制。还要看到，现代绩效评估已经成为衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度，要建立公共服务绩效评估问责制，尽快扭转以单纯经济指标如投资规模、经济总量和增长速度等评估政绩的倾向，建立注重效果和公众满意原则的政府效能评价制度。
3.建立电子政务绩效评估机制。中国电子政务绩效评估的战略选择应定位于：突破“产出”层次的评估，向“结果”和“影响”层次的评估发展，形成综合性的绩效评估模式，突出“重在政务”和“政务为民”。[7]在此战略选择下，建立电子政务绩效评估机制，要逐步完善电子政务绩效评估的制度机制体系、理顺电子政务的内在结构和职能、制定统一科学的电子政务技术标准、采用民众广泛参与的评估方式，同时注意规避电子政务的评估风险。《福州市人民政府办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的通知（榕政办[2007]118号）》中明确提出：要建立政府网站的绩效考评机制。要充分发挥绩效考评的导向与激励作用，探索建立科学合理的政府网站绩效评估指标体系，逐步将政府网站建设纳入各级各部门的年终考核范畴。通过对其网站的访问率来估价其信息服务的效果，也通过网上调查用户的意见的形式来评估其信息服务的质量高低。针对目前鼓楼区绩效评估还处于试点阶段、还没有实行网上评估的现状，要结合电子政务建设，加快政府绩效评估考核电子化进程：一方面要建立网上评估服务机构，对公众服务项目进行流程再造，优化流程，简化手续，网上办理，限时办结；另一方面，要依托电子政务网络，建立健全绩效评估考核软件系统，将绩效管理纳入制度化、规范化、网络化和科学化的轨道，不断提高工作的针对性和实效性。
4.构建应急管理绩效评估体系。应急管理绩效评估的目标是准确评估政府应急管理能力，寻找应急管理中的不足之处；对应急管理中存在的各种问题，通过研究论证提出整改措施，并责成有关部门逐项落实，逐步完善应急管理体制；通过评估，寻找新的发展机会，实现“危机”向“契机”的转变。应急管理绩效评估关键在于其过程管理，其绩效评估也就包含了“执行前”、“执行中”和“执行后”三部分的评估。“执行前”评估是针对假设和预估的情况而进行的，更多表现为风险识别和风险评估。“执行中”评估是针对具体的执行情势而作的评估，以发现问题，修正偏差。“执行后”评估是针对执行绩效而作的事后评估。三个部分的评估构成了绩效评估的全过程，其相互联结和有序推进保证了评估结果的科学性和客观性。另外，加快应急管理信息系统建设也是建构应急管理绩效评估体系的重要组成部分。
三、几点经验与体会
（一）进一步树立和强化政府绩效意识，努力提高行政效能
建设效能政府或高绩效政府，是政府管理题中的应有之义，也是政府因应经济社会发展变化、革除自身弊端、满足公众需求的必然选择。而政府绩效评估正是政府绩效管理的一个前提和基础，也是加强政府自身建设、推进政府管理创新的重要方面。要搞好政府绩效评估，必须树立和强化政府绩效意识。首先，要正确认识政府绩效评估的重要意义。开展政府绩效评估，是建设效能政府的重要途径，是建设和谐社会的需要，也是加强政府勤政廉政建设的必然要求；其次，要正确认识政府绩效的内涵。政府绩效是政府行为结果的反映，它由经济、效率、效益三大要素构成，涉及政府活动的四个方面：资源、投入、产出和效果。[8]因此，政府绩效评估不只是要评估政府的办事效率，还要评估政府管理的成本、效益；第三，要树立创新意识。继续深化行政管理体制改革，转变政府职能，深入开展行政审批制度改革，改造政府管理流程，从体制、机制、制度上减少和消除制约政府绩效的各种障碍，为政府绩效评估奠定良好的基础；第四，要树立卓越意识，努力提高机关和人员的工作效能。高绩效、高效能来自于比较，即和自己的过去比较，和同行比较。政府绩效评估就是要让政府通过总结过去和横向比较，发现和改进自己的不足之处，从而不断提高自己的绩效，而这正是绩效评估的意义之所在。
（二）绩效评估指标的设置应围绕贯彻落实科学发展观，体现全面协调可持续发展的要求 科学的政府绩效评估必须坚持以科学发展观为指导，通过绩效评估来反映政府绩效，进而改进政府绩效，为实现科学发展服务。[5]18-30在绩效评估的指导思想上，我们明确提出要以科学的发展观统领工作全局，通过实施制度化、规范化、科学化的绩效评估工作，逐步建立注重绩效、鼓励创新、奋发向上、协调发展的评估和激励机制，引导全体干部职工牢固树立和认真落实科学的发展观和正确的政绩观。在设计绩效评估指标体系中，把坚持以人为本、全面协调可持续发展的要求量化在具体指标上。我们结合温泉街道工作实际，确定重点评估坚持科学发展、促进社会和谐、加强勤政廉政这三个一级指标，三个一级指标分别占40%、38%、22%的权重，在三个一级指标下又设立了22个二级指标，并明确了相应的评估标准和计算方法。这22个二级指标中，既有财政总收入、地方财政收入、全社会固定资产投资总额、出口总额、实际利用外资、内资实际到资、规模以上工业总产值、社会消费品零售总额、发展楼宇经济等经济发展指标，有计划生育工作、教育发展情况、公共卫生发展情况、社会保障覆盖率、社会治安满意率、社会安全率和精神文明建设等社会发展指标，也有效能投诉办结率、依法行政情况和信访工作等反映机关自身建设的指标，更有自主创新能力和城市环境质量等反映可持续发展情况的指标，体现了科学发展观全面协调可持续的基本要求。同时，我们在绩效评估中注重政府绩效的公众满意度测评，注重通过绩效评估调动公务员的积极性、能动性，体现了以人为本这一科学发展观的核心。
（三）不断完善绩效评估机制，实现政府绩效评估的法制化与规范化
地方政府绩效评估机制是地方政府绩效评估各构成要素的相互联系、相互作用的模式，是地方政府绩效评估的一种基本的制度安排。[9]科学的政府绩效评估机制是政府绩效评估工作的有效保证。在试点过程中，我们结合具体实际和工作需要，着力构建六个方面的工作机制：组织领导机制，设立领导机构和专门工作机构，明确职责范围、工作制度和工作程序，侧重解决领导的力度、工作的强度问题；绩效测评操作机制，涉及测评的主体和客体的确定、测评的程序、测评的方法、测评的保障措施等多方面的内容，侧重解决如何评估的问题；公众参与机制，涉及公众代表的选择、公众参与的途径和方式、公众参与的保障和公众参与的结果反馈等方面的内容，侧重解决公众参与的制度建设问题；绩效信息管理机制，涉及绩效信息的收集、加工、利用和贮存等一系列环节，侧重解决绩效信息失真问题；绩效评估监督机制，涉及绩效评估的纪律和惩处、绩效申诉等多方面的内容，侧重解决绩效评估过程和结果的控制问题；绩效评估结果反馈与运行机制，涉及绩效评估结果的披露、反馈和具体运用，侧重解决绩效评估的效用问题。但仅仅建立政府绩效评估机制是不够的，更重要的是实现政府绩效评估的法制化和规范化，因为还是“搞法制靠得住些”。[10]从西方国家政府绩效评估的经验来看，政府绩效评估立法对于政府绩效评估起着重要的保障和推动作用。以美国为例，1993年美国国会通过的《政府绩效与结果法》，从法律高度规定了政府绩效评估的基本要求。许多州议会都参照《政府绩效与结果法》制定了相关的法案，如伊利诺伊州的《机构绩效评审法案》，路易斯安那州的《1997年路易斯安那政府绩效责任法案》等。这些法案极大地推动了绩效评估的制度化及其指标选择的规范化。[11]因此，有必要认真总结我国各地开展政府绩效评估的经验和做法，并适当借鉴西方国家绩效评估立法的有益经验，尽快启动我国的政府绩效评估立法，通过法律或法规的形式规定绩效评估机构的地位权限、绩效评估的基本维度、绩效评估的基本程序和方法等，为政府绩效评估提供更坚实的制度保障。
（四）建立健全绩效评估主体体系，实现评估主体的多元化
评估主体指的是对评估对象做出评估的组织或个人，旨在解决“由谁评估”的问题。从理论上看，政府绩效评估中存在六种类型的绩效评估模式，即上级评估、自我评估、同事（同级）评估、下属（下级）评估、顾客（公众）评估和专家评估等。与此相对应的也就有六类评估主体可供选择。对于任何一类评估主体而言，由于评估主体自身的特质及其评估的角度，不同评估主体都有其不可替代的比较优势，也有其自身难以克服的评估局限性。[12]因此，要增加绩效评估结果的信度，就必须实现绩效评估主体的多元化，建立多维化绩效评估体制。我们在绩效评估试点中，借鉴了国内其他地方政府或部门以及国外政府整合绩效评估主体的经验和做法，针对鼓楼区的实际，建立健全绩效评估主体体系，初步实现多元化评估。今后，应更大范围地让人民群众参与政府绩效评估，并对部分相关指标（如公众满意度等）考核发挥主导作用，使政府部门的服务对象有更多的发言权，以保证政府行为维护人民群众的切身利益。
（五）注重绩效评估结果的管理与运用，发挥好绩效评估的激励作用
绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责地做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。因此，绩效评估结果的有效运用是绩效评估工作发挥作用的关键。鉴于全国各地绩效评估中评估结果不运用或运用不足的现状，当前解决好这个问题需要做到“三个结合”：一是将评估结果与加强政府自身建设结合起来。充分利用评估结果，认真分析和查找政府工作中的薄弱环节，不断改进工作，努力建设人民满意的政府；二是将评估结果与建立以行政首长为重点的行政问责制结合起来。要根据绩效评估的结果，按照权责对等的原则，对一些机关工作人员不认真履行职责、推诿扯皮、效率低下、贻误工作，以致吃拿卡要的，特别是造成严重失误或重大损失及不良影响的，要严格依法追究责任，努力建设责任政府；三是将评估结果与加强干部队伍建设结合起来。把评估结果作为干部考核、选拔任用、职务升降和奖励惩戒的重要依据。[13]
收稿日期：2007-09-13
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