经济结构调整与劳动关系重建，本文主要内容关键词为：结构调整论文,劳动关系论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80、90年代以来，为了适应经济全球化的趋势，调整、重组已成为欧、美、日企业发展的战略重点。中国经济已经到了不调整就不能发展的时候。[1]
根据国家经贸委不久前发布的《“十五”工业结构调整规划纲要》，国家将主要在国防核心领域、社会公共服务及自然垄断等行业保持绝对控制或控股地位；在石油化工、汽车、信息产业、机械装备行业和高新技术等体现综合国力的行业，保证少数国有骨干企业占有支配地位；在一般竞争性行业，鼓励非国有企业、个人和境外投资者参与国有企业改组、改制，推动非上市国有企业股权结构的调整和股权交易。
一、结构调整与劳动关系主体
结构调整，实际上就是市场资源的重新配置。资源的重新配置，首先涉及到劳动要素的重新配置。这意味着过去劳动关系的平衡将被打破，新的劳动关系将要建立。打破旧有劳动关系的平衡，必然伴随大批劳动力随产业结构的调整而转移，因而，将出现大批劳动力结构性失业。随着中国加入WTO，国有企业重组、破产兼并、收购的力度将要加大，必然产生企业大量裁员和转岗问题。初步估计入世后的第一个五年，我国失业率将比目前登记失业率上升7％～8％，隐性与显性失业率达到10.2％～11.5％之间，总人数在1150～1300万上下。[2]
新的劳动关系并不是随着企业改制自然而然建立起来的。产权明晰不是新的劳动关系建立的结果，而是建立的起点。这里所说的产权明晰，不仅指企业与政府的财产分割，还包括政府、企业对职工历史欠债的清偿。一个协调、稳定的劳动关系的建立将是一个过程，将伴随经济发展的一个阶段才能完成。因为新的劳动关系只能从计划经济旧有劳动关系中脱胎而出。政府要从这种关系中超脱，劳动者要从这种关系中转换身份，也就是说，新的劳动关系的建立必须包括清偿历史欠债在内的产权明晰为前提。企业并购重组，资产的划分，产权的明晰，历史欠债的消偿，只是劳动关系中利益主体层面形成的必要条件，而不是劳动主体形成的最终标志。一个协调、稳定的劳动关系主体的最终确立，是一个实践与认识过程的统一。如果把劳动关系主体划分为劳动者主体和经营者主体，那么这两个主体分别由两个基本层面构成：即利益法律主体或称利益主体和实践法律主体或称实践主体。如图：
在利益层面上，劳动者主体和经营者主体随着资产分割和利益划分即告确立。就是说，企业改制、并购重组、资产划分、产权明晰、清偿欠债，仅仅标志着劳动关系利益主体的确立，而劳动关系的最终确立，还必须伴随实践主体的确立而完成。然而，实践主体的确立，本身就需要一个实践与认识的过程。对于劳动者实践主体来说，不仅有一个在法律上被经营者认识和承认的过程，还有一个自我认识和自我觉悟的过程。对于经营者来说，也有一个重新认识自己和认识劳动者的过程。承认劳动者主体法律上的平等地位，不仅是经营者主体的权力，也是必须承担的职责和义务。
从这个观点出发，私营企业、外资企业建立或国有企业改制，都不能说是新的劳动关系确立的标志，毋宁说是建立新型劳动关系的开始。因为雇主、雇工地位的确立和国企利益的重新划分，只是劳动关系在利益主体层面的形成，是实际意义上资产、利益关系的划分。劳动关系的最终确立有赖于对方主体在法律层面意识的确立。因为只有在法律的层面即实践的意识层面上，劳动主体双方才能享有法律意义上的平等的民事权利与义务，才能使当事双方的行为冲突纳入理性的法律框架来调解。缺乏这个层面的确立，本应具有平等民事主体的劳动关系就会无形地成为行政关系或人身依附关系的附属物，作为弱者一方的劳动者或作为劳动者代表一方的工会，就会被视为下属、被管理者、被支配者而失去法律所赋予的应有权利。我国某大型国有企业只用了一年左右时间就对7万多名职工“买断工龄”，却又不让职代会讨论“买断”方案，把本应属于平等民事主体双方的劳动关系视为行政关系来处理，极大地侵害了劳动者主体的权益。
加入WTO，经济结构调整的加速，使劳动关系主体双方的平等关系更容易被扭曲：“公司上市”、“增强竞争力”、“时间不允许”等等，都可以成为企业行政扭曲双方法律平等关系的借口。相反，武汉钢铁集团公司用了9年时间进行了7次减员分流，职代会多次讨论分流方案，主、辅业共减员46565人，除下岗100多人外，基本没有被“买断工龄”。忽视劳动关系主体双方的法律平等关系，急于求成，“不挖渠就放水”或“渠未挖好先放水”，结果是，小则，渠水溢出；大则，泛滥成灾。仅仅有资产的划分和利益的分割，并不标志新的劳动关系的确立。正视劳动者主体的法律权益，才是经营主体其实践法律主体形成的具体表现。企业经营者实践法律主体意识滞后是当前国企改制较为普遍的现象。
二、国企职工劳动关系转换的多元化差异
当前，国有企业职工大致可以分为以下几类：一是兼并、破产企业的职工；二是下岗进“再就业中心”的职工；三是辅业改制企业（注：此种企业的划分请参阅“《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知”（国经贸企改[2002]859号）。）的职工；四是继续留在国有全资或控股企业的职工。加入WTO，产业结构调整的加速，使不同类型、不同规模的国有企业劳动关系转换出现了多元化差异。
首先，劳动关系双方的差异，过去国家职工与政府的关系转变为私营企业的雇主与雇工的关系，外资企业经营者与劳动者的关系，个体经营的老板与打工仔的关系等等。当然，多种劳动关系的差异也有一个共同点，即都有一个身份转换的问题，就是从国有企业职工身份转换为各种非国企劳动者的身份。即使是继续留在国有全资或控股企业的职工，身份也发生了变化；从劳动关系上说，由过去的职工与政府（企业）的关系，转变为职工与企业的关系，政府从职工、企业的关系中超脱出来；从职工的概念上说，其内涵也发生了很大的变化：由既是国家、社会、企业的主人翁又是企业的劳动者，由计划经济体制下实际占有和支配着这个体制中的所有资源和财富的国家职工，转变为企业的被管理者、劳动者。
更引人关注的还是国企职工在劳动关系转换过程中，经济补偿上的差异。目前，围绕国企职工劳动关系转换的经济补偿形式，仅国家行政部门发布的就有三种：
一是1986年7月12日国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，以及后来的有关解释，规定的“生活补助费”，对于解除劳动合同的生活补助费为“按其在本企业工作的年限，每满一年发给相当于本人标准工资一个月的生活补助费，但是，最多不超过12个月的本人标准工资”。
二是按照1994年劳动人事部发布的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发[1994]481号）规定的经济补偿金，第五条规定“经劳动合同当事人协商一致，由用人单位解除劳动合同的，用人单位应根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，最多不超过十二个月”。该办法的第九条规定：“用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，必须裁减人员的”也适用第五条。
三是按照《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）规定，在上海、天津、齐齐哈尔等18个试点城市，破产企业职工自谋职业的，发放相当于职工上年平均工资收入3倍的“一次性安置费”。
这些经济补偿的不同名称、不同标准，加上不同地方、不同产业和不同企业再根据自己的情况套用，于是，各地不同企业支付经济补偿金的标准五花八门。在工资标准上，有的按终止劳动关系前的12个月工资平均为标准，有的以社会平均工资为标准，有的还以当地最低工资为标准，有的地方则干脆给个绝对数，每人1千元或者2千元（注：数据来源于劳动和社会保障部劳科所课题组的国有企业下岗职工劳动关系处理问题研究报告，www.labournet.com.cn.）。在补偿的数量上，也造成了很大的差距。有的“最多不超过12个月的工资”，有的为月平均工资乘以累积工龄，不封顶；还有的按企业净资产人均占有情况，分档次制定统一的补偿标准，然后由有关部门把关，职工符合哪档按哪档发。
造成国企职工转换劳动关系经济补偿差异的原因，首先是政策上的矛盾。同为国企职工，同为转换身份，但由于补偿的政策标准不同，造成破产企业职工的安置与下岗、改制企业职工解除劳动关系经济补偿的过分悬殊。大多数地区下岗职工解除劳动关系的经济补偿金在1万元左右，低的只有5千到7千元，甚至还有2、3千元的。而被列入18个试点城市的破产企业，职工安置费相当于上年平均工资收入3倍的，能拿到2万元到3万元，高的地方近5万元，甚至更多。
其次，对政府部门法规制定理解上的差异。因为政府部门的文件常常是根据不同地区的请示报告作出的规定，各地根据自己的情况套用，必然带来地区间的差异。
再次，不同产业、企业间经济结构和经营效益的差异，也带来了经济补偿的差异。由于经济补偿金在企业成本中列支，不得占用企业按规定比例应提取的福利费用（注：参见劳动部文件《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》劳部发[1994]481号。）。因而效益差或效益一般的企业，只能就低不就高，甚至低于这个标准，实际上侵害了职工的经济利益；而效益好的企业，尤其是国有垄断行业，如石油、石化、邮电、金融等，职工转换身份的经济补偿远远高于其它行业。
在这个信息畅通的现代社会，经济补偿的巨大悬殊，必然引起各类“转换身份”职工和企业的争议，带来国企职工在企业改制、产业调整、分流减员中的心理失衡。下岗职工则难以出“中心”；兼并、破产、辅业改制企业职工则难以实现“身份转换”；国有企业三年脱困的成果将难以铺展；“减员”则难以实现“增效”。如此一来，国民经济战略性调整和国有企业战略性改组、改制就将落空，并为社会稳定埋下极大隐患。
如何协调劳动关系转换多元化差异？工会有责任，企业有责任，政府更有责任。
三、谁来承担结构调整的成本是建立新型劳动关系的基础
在国企职工劳动关系转换中，政府的作用一直是个引人注意又颇有争议的问题。计划经济体制下，企业劳动关系双方，从现象上看是职工与企业的关系，实质则是职工与政府的关系。因为从生产、销售计划到用人、分配制度都由政府说了算，企业没有也不可能有独立于政府的生产、分配计划和用人制度，政府、企业是“两位一体”。职工呢？既是企业生产者，又是企业的主人、国家的主人，实际占有、支配着社会资源和财富，具有国家的身份。现在，要建立市场经济体制下新型劳动关系，不仅职工有一个身份转换的问题，政府也有职能转换的问题。
然而，“剪不断，理还乱”，比较国企职工身份转换，政府从传统劳动关系中超脱出来，居于企业经营者与劳动者之上，重新定位自己的职能，是一个更艰巨和更困难的过程。从劳动关系角度说，国有企业实现政企分离、经营权与所有权分离的20多年，也是新型劳动关系重建的20多年。国企职工的身份转换，与其说是与企业解除劳动关系，不如说是与政府解除劳动关系。因而，在经济结构调整深入发展的今天，政府首先就面临着经济补偿和包括社会保障金在内的历史欠债的清偿问题。
近年来，各地突发事件时有发生。是下岗、失业人员太多？的确，从1993年到2002年6月为止，国有企业和集体企业累计下岗职工6644万人（注：数字来源于《中国统计年鉴1994～2002》、《经济研究资料》2002年第1期.中经网2001—3—1、千龙网2002—8—25。）。是再就业率逐年下滑严重？的确，再就业率从1998年的50％、1999年的42％、2000年的35％下滑到2001年的30.6％。但是，这些都不是突发事件的最终根源。我们认为，最终根源有两点：
一是如前所述，一些企业行政还没有树立劳动关系主体意识，一些产业集团公司还未从过去政府行政部门分离出来，把本属于两个平等民事主体的劳动关系问题，当成涉及上下级关系的行政问题来处理；把需要提交职代会讨论的涉及解除劳动合同的民事性质的问题，当成下级服从上级的行政性决定来看待。
二是欠债的清偿问题。中国改革乃至经济结构调整需要付出成本，那么这块成本到底包括哪些呢？我们看得见的是年年大批工人失业、下岗，但是，工人失业、下岗不是工会付出的成本，而是政府付出的机会成本。企业要提升综合竞争力，“减员增效”是首要选择，这是工会所不能左右的。这个成本只能由政府付出。这其实也是政府从旧有劳动关系中超脱出来，建立新型劳动关系的成本。从工会的角度看，中国经济结构调整的成本或者说建立新型劳动关系的成本主要包括两项：其一，有偿解除劳动关系的补偿。其二，主要包括社会保障金在内的历史欠债（如拖欠工资、企业集资款、住房公积金等）。
经济结构调整所以付出如此沉重的代价，主要是还未建立覆盖全社会的社会保障体系。对于任何一个国家，尤其是发展中国家，当经济改革进行到一定程度后，社会改革问题便突出出来。社会改革的核心问题，一是覆盖全社会的社会保障体系；二是缓和社会矛盾的劳动（劳资）关系。
从世界范围内看，现行的社会保障模式主要有两种：一是现收现付模式，这种模式以德国最为典型，又称为“德国模式”。其基本特征是由在职职工承担已退休职工的社会保障成本，支付给退休者的社保资金直接来自在职职工负担的社保费用。这一模式的必要条件是人口压力小、人口结构年轻、较强的国家实力、完备的税收体系等。缺点是，在这种模式下，社保负担将随着支出的增长而逐年提高，而且资金完全没有积累。
二是个人帐户模式。该模式强调职工的个人缴费和个人账户的积累，退休者的社保权益来自本人在工作期间的积累。这种模式以南美国家智利为代表，其特点是具有累积性和增长性，资金供给比较稳定，在经济波动中表现出较强的抵抗能力（注：资料来源于周小川论当前中国社会保障体系的模式选择，www.pku.edu.cn.）。
长期以来，我国实行的基本是以企业为单位的现收现付的社保模式。这一模式在当时之所以比较有效，一是当时人口年龄结构年轻，二是得到计划经济体制的支持。随着中国市场经济建设的深入，人口年龄结构也逐步趋于老化，社会保障问题收支矛盾日显突出。
我国现行社保制度主要实行“社会统筹与个人账户相结合的模式”，（注：资料来源于中国的劳动和社会保障状况白皮书.新华网北京，2002—4—29。）按这种模式，企业和职工个人所缴主要费用如下表（注：根据《中国的劳动和社会保障状况》白皮书提供的数据整理，新华网北京，2002—4—29。）：
我国现行的虽然是“社会统筹与个人账户相结合的模式”，然而实质上，依然是现收现付制度，因为现收的记入个人账户的资金同时就用作社会保障的支出。因而，个人帐户中的资金只是帐面上的，与原来的现收现付模式相比，并没有实质性变化。就是说，中国当前实行的社保新制度，对于企业来说，不仅要为“老人”、“中人”的社保欠费负责，还要为在职一代积累社保资金。
现在的问题在于：由于原有的国有中小型企业大量改制，有的已经破产，有的被兼并，而大量下岗、失业职工过去又没有实行社保制度，因而，企业欠他们的社保经费根本无处补还。在这种情况下，被收购、兼并的企业则把希望寄托在出资方，视他们为救星，希望出资方在收购、兼并的同时，既解决部分职工的就业，也能负担起企业解除劳动关系的经费补偿和社保欠债。作为出资方，并不甘愿做“冤大头”，对于企业所欠债务，常常口头应诺，实则能拖就拖。因而，从一定意义上讲，当前解除劳动关系的经费补偿和社保经费欠债，已经成为制约中国经济结构调整的重大障碍。问题的关键是这个成本应该由谁来付？
由职工个人来付？对于现在已经下岗、失业的绝大部分职工来说，他们在长期计划经济下，享受的是“低工资、高就业”，因而，在这个体制下，工人们实际占有和支配着这个体制中的所有资源；他们退休、养老的一切经费都积存在这个体制中，现在要让职工在劳动关系上退出国有经济体制，又不给予合理的经济补偿，而且让职工自己来负担，于情于理都说不过去。无论从哪个角度讲，没有合理的经济补偿，国有经济的转制改造和新的劳动关系的建立实际上是不可能完成的。
由企业来付？在长期的计划经济体制下，企业把几乎所有的利润连同职工除基本工资以外的所有收入，都上交给国家作为再生产投资的资金，企业的留成中压根也没有这笔开支。同时，有偿解除劳动关系的代价又不可能包括在企业经常性支出的预算项目中，如果计入企业成本，将更加重企业负担。因而，现在让企业补偿这部分欠债，于情于理也说不过去。结果形成了这样的事实：效益好的企业，职工能得到一定的补偿；效益差的企业，则只有象征性的补偿，而最困难的企业，则干脆辞退走人。另一方面，在计划经济体制下，职工的社保经费虽然包含在企业成本中，但是，现在我们要全部转移到社会统筹这个企业之外的体系中去，这又带来一个问题，即谁来把以前扣除但已被政府拿走的那部分社保积累补足。让企业补，显然也说不过去。
这笔欠债只能由政府偿还。在计划经济体制下，政府实际充当了“雇主”的角色，因而，在政府职能转换和职工身份转换的过程中，政府也必须充当债务人的角色。据我们估算，在从计划经济向市场经济转型过程中，政府应在有偿解除劳动关系和建立社保基金方面所欠费用约合人民币40000亿元左右（注：解除劳动关系补偿费用约3000亿元，社保基金欠费约40000亿元，按低估，两项共约40000亿元。计算方法略。）。对于这部分历史的欠债，实际转嫁到了下岗、失业职工头上。当然，在这点上，政府也给予了一定的补偿，从1998年～2002年底的5年间，中央财政补助支出的社保经费共约2600多亿元人民币，就是说，还有约37000多亿元本应由政府承担的经济转型成本主要转嫁到下岗、失业职工身上。这给中国经济结构调整的深入和社会的稳定，带来极大的隐患。
在这方面，南美国家智利的经验值得借鉴。智利在由现收现付模式向个人账户模式转轨时，由政府承担全部社会保障成本。据测算，智利政府承担的社会保障债务的总规模约占其1981年GDP的80％，每年偿还债务的最高峰值为GDP的4.8％，随后呈现逐年下降的趋势，到2025年智利政府将全部清偿所有债务。由于有坚实的社会保障制度，现在智利社会稳定，经济发展，生活在官方规定的贫困线下的人数已经减少一半，重要经济指标仍保持健康发展，整个国家在许多方面都受到邻国的羡慕，在南美经济的一片衰退声中，唯有智利经济一枝独秀。[3]如果我国二项欠费缺口按40000亿元计算，只占到2001年GDP的41.7％，远远低于智利社保债务的规模。如果政府每年拿出当年GDP的2％（约1920亿）左右，那么，只须15～20年的时间就将全部清偿所有的欠债。问题是国家是否能拿出这笔钱？我们认为关键在政府的决心，实际上，政府在每年付出了7、8百亿元的社会保障补助支出后，由于没有全国性统筹兼顾的筹划，因而对于各地的“突发事件”仍处于被动局面。如2001年国家社会保障补助支出747亿元（注：根据《中国统计年鉴摘要：2002》提供的数据整理。）；原准备用于募集社保基金的国有股减持而引发的股市大跌，使当年印花税少收约400亿元，仅这两项就近1200亿元。
显然，只有了结了历史欠债，政府才能从旧有的劳动关系中完全超脱出来，真正立于企业与劳动者之上；企业也才能回归自己在市场经济中应有的位置；职工的权益才能得到保障，国企改组、改制才会有广泛的群众基础。在这方面，工会可以广泛地向地方政府提供各地宝贵的经验。在经济补偿金的标准上，既考虑到不同产业、不同地区的实际情况，又适当兼顾到公平；既可以现金的形式支付，也可以其它形式折算为资产、住房金、改制企业的职工个人股份；还可以与职工签订分期偿还的协议等等。
最近，青岛市政府在全国率先提出土地置换筹集经费的办法，通过17块462.3亩国有土地拍卖出让，筹集资金5.3亿元，清偿了企业对职工的各项欠费9114万元，其中包括2646万元的社保经费，使10953名下岗职工提前出了“再就业服务中心”，同时也为更多下岗职工出“中心”准备了资金。[4]这无疑又为各级各地政府提供了可资参考的借鉴。
建议由中央财政部牵头，汇同全国总工会、劳动与社会保障部等有关部门，制订一个统筹兼顾的所欠债务偿还的原则方案，从根本上解决社会安定的隐患，更好地推动经济结构调整，促进内需的启动。
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