农地产权厘定是保护农民合法权益的基础，本文主要内容关键词为：农地论文,合法权益论文,产权论文,农民论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F320.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-8306(2006)11-0097-06
一、我国农地产权现状考察
产权是国内外学术界、理论界使用频率最高的专业术语之一。因这一范畴的复杂性，导致在理论上出现重大的分歧。综合起来，主要有两种观点：一是以平乔维奇(S.Pejovich)为代表，将产权等同于所有权；二是以巴泽尔、阿尔钦、艾伦以及张五常等为代表，将产权区别于所有权。目前，我国学术界最为流行的观点是把产权等同于所有权。其基本方法是把所有权的内涵拓宽，以广义的所有权概念来解释产权，并把产权的本质归结为狭义的所有权，即把人对资产的占有隶属关系视为产权关系的基础与核心。（于光远，1990；高鸿业，1991,1994；吴易风，1994,1995）。[1](87)本文采用这种观点，在农地产权就是农地所有权这一前提下分析我国农民的合法权益。
我国当前农地产权存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）农地所有权主体虚位
所有权包括使用资产的权利（使用权）、获得资产收益的权利（收益权）、改变资产形态和实质的权利（处分权）以及以双方一致同意的价格把所有或部分上述权利转让给他人的权利。[2](29)据此，农地所有权是指农地所有者所拥有的、受国家法律保护的占有权、使用权、收益权、处分权等排他性专有权利。[3](35)所有权的主体只能有一个，且明晰、具体和确定，即具有惟一性和确定性。然而，我国的农地所有权主体却与此不相符合，是虚位的设计。农地所有权主体虚位主要表现为两方面：一方面，法律规定的农地属农民“集体”所有非常模糊，因为法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体‘三级’。“集体”是指哪一级，农地到底属于哪级所有，相关法律都没有作出明确规定；另一方面，行使集体所有权的组织形式不健全。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律法规虽然规定农地属于村集体经济组织、乡（镇）集体经济组织，①但现实中大多数地区农村集体经济组织已经解体或名存实亡，无法行使农地所用权，所谓的集体所有，实际上成了乡、村干部的个人所有。[4](96)这可以从有关的调查报告中得到有力确证：据调查，湖北省钟祥市“各村民小组的印章都已取消”；武汉市黄陂区村民小组“无自己的公章，不能成为民事活动的主体”，广东白云区各村民小组“从1998年开始，公章统一交村委保管”。[5](6-7)
正是基于以上所有权主体虚位的扭曲表现，从而导致严重侵害被征地农民的合法权益，主要表现为：第一，所有权主体虚位导致农民在农地征收中丧失参与权、听证权等权利。如前文所述，农民在农地征收中对补偿安置方案既没有博弈空间，也没有博弈能力，这一切归根到底是农地所有权主体虚位造成的。因为农地所有主权作为“公有主体只能作为不可分割的产权所有者整体性地存在，而不容许把公有产权以任何形式分解为个人的产权。”[6](139)可见，我国农地所有权主体虚位是与生俱有的“先天性”缺陷。第二，所有权主体虚位导致补偿收益主体不明确。正是因为所有权主体不明，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地款项，导致了真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。当农民的权利被架空后，广大被征地农民在农地征收补偿上的权利难以得到保障，从而导致农地征收补偿费的大部分被乡、村干部所掌握和支配，严重侵害了广大农民的合法权益。农村目前“一权多主”的现象严重背离了“一权一主”的产权准则和产权的排他性原则。它直接导致了在农地征收过程中侵害农民合法权益的现象屡禁不止，并直接影响了被征地农民的生活，从而间接影响了我国实现农村现代化的进程。
（二）农地使用权不完整、不稳定
根据现代产权理论，使用权是所有权的一种派生权利，并受所有权的限制和约束。由于我国农地所有权归农村集体经济组织，所有权主体虚位导致农地使用权很不完整，主要表现为以下几个方面：一是随意动地，农民的占有权受到侵害；二是开发利用城镇郊区的土地时强行终止农民的承包合同；三是农民收益高时就强行提高承包标的额；四是农地使用权仍没有获得抵押权、租赁权、继承权的合法地位。[7](56)上述农地使用权不完整折射了我国农地产权，尤其是所有权制度的缺陷。此外，农地使用权也不稳定。时至今日，农地使用权30年不变的政策不仅赋予了农民较长期的农地使用权，而且对稳定农村土地承包关系，调动农民生产经营的积极性起到了重要作用。然而，农民拥有“30年不变”的权利与城市市民拥有“50-70年的国有土地使用权”相比，农民的农地使用权并不稳定。侵犯农民农地使用权最典型、最突出的是行政统一性调地，这种行政行为使农地使用权屡屡转换，严重损害了土地承包经营权的稳定性。正是由于农地使用权的不完整、不稳定，导致农地征收过程中农民的合法权益屡屡被侵害。
（三）农地转让权界定不明晰
转让权是农地产权一个非常重要的内容，正如我国著名产权专家周其仁所言：转让权起着更为关键的作用。如果转让权受到限制，潜在的资源转让连同经济增长就受到阻碍。[8](84)，当今法律涉及农地转让权的有两部：一是《中华人民共和国农村土地承包法》（下文简称《土地承包法》），二是《土地管理法》。经过 20多年改革以后才形成的《土地承包法》首次确认农户的土地转让权，这可以从其基本条文中得到明证：
——承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的形式；
——土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；
——土地承包经营权流转的转让费由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴；②
然而，《土地承包法》对转让权的界定，全部以“土地的农业用途”为限。例如，“未经批准不得将承包地用于非农建设”；“制止承包方损害承包地和农业资源的行为”；“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”很清楚，一旦土地用于非农业用途，上述法律对农户承包经营权的确认和保护，就戛然而止。[9](87)
此外，《土地管理法》历经几次修订，但至今为止，该法仍然没有在“转让权”的基础上处理农地转用这样重要的资源配置问题，而只是抽象地宣布“土地使用权可以依法转让”，整部法律没有一处提及土地转让权的内容、主体归属、转让程序、执行原则和定价方式等相关具体内容。[10](87)相反，该法却规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。
由上可见，上述两部法律都没有非常明晰地界定农地转让权，尤其是农地一旦转为非农建设用地，承包农户的农地转让权就不再得到现行法律的承认。于是国家征收农地就成了城市化利用农地资源的惟一合法途径。政府征得农地后，再根据市场原则确定土地使用权的价格，从而获得巨大利润。因此，被征地农民合法权益受到侵害则成为必然。
二、保护农民合法权益的根本对策
实践证明，当今农地所有权主体虚位，是引起许多严重问题的“罪魁祸首”。因此，探索农地集体所有权的实现形式是时代赋予专家、学者、理论界和学术界的重大历史使命，是当前亟待解决的重大历史课题。广东10多年的股份制改造模式充分证明了变革农地集体所有权实现形式的重要性和必要性。由于股份制改造是一项非常复杂的系统工程，因此，需要在总结过去多年实践经验的基础上，继续完善“农民土地入股”模式，从而切实有效保护被征地农民的合法权益。
所谓“土地股份制”是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在此“三权分离”的基础上，形成农民拥有土地资产的股权、集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权利制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度。[11]实践证明，土地股份制是农村集体经济的一种重大组织创新和制度创新，因为它既融合了股份制的组织治理结构、按股分红特点，又体现了租赁特点，同时又吸收了合作制“一人一票”参与民主管理的原则，因此，它具有很大的优越性。然而，从我国各地推行土地股份制改革的实践来看，有些地方以“土地股份制改革”作为变相剥夺农民土地的幌子，违反《土地承包法》和我国的土地审批程序侵害农民合法权益。因此，为促进土地股份制进一步健康发展，对其必须及时完善，具体而言要从以下几方面努力：
（一）重新确认农民的所有权主体地位
实践证明，过去那种农地所有权主体虚位的制度设计现在已远远不能适应社会主义市场经济发展的需要，因此，急需改变过去“本末倒置”的做法，重新确认农民的所有权，具体做法是将所有权主体与经营权主体换位，[12]这是完善土地股份制的关键。一方面，将农民现有土地按其价值的高低量化为股权的多少，使每个农民成为实在的农地所有者，并将股权证发给每个农民，从而完成农民集体的所有权量化的任务，而且也有利于避免当今农村中“农嫁女”无地的困境；另一方面，将农民股权证的副本交给集体经济组织，使其成为农地的实际经营者，具体负责农地的各种经营活动，并负责农地经营权的股权转让，从而构建农民所有和集体经济组织经营的新型双层产权制度。
（二）健全符合市场经济需要的新型权力制衡机制
任何权力都具有膨胀性的“先天性缺陷”，不加以限制就会不断扩张。同样，拥有农地所有权的农民在条件成熟时也会滥用自己手中的所有权权力，因此必须加以限制。在社会主义市场经济体制逐渐完善的今天，股份制的权力制衡机制具有非同寻常的作用。建立符合市场经济需要的新型权力制衡机制的具体操作步骤是：首先，组建股东大会。组建以农民为基础的股东大会负责决策重大经济事宜，并保证农民所有权的行使。该股东大会的每位股东都是单个的农民，因股东拥有的农地数量不会相差太多，故股东拥有的股权数额也并不会相差太远，因此有利于防止个别股东独裁。其次，成立农村董事会。在组建股东大会的基础上成立农村董事会，代表各农民股东负责监督农地的一切经营活动及其管理活动。由董事会民主聘请“懂经营、会管理”的能人做总经理，具体负责日常农地经营的所有活动。[13]同样，总经理人选必须是始终代表农民切身利益的农民出身的能人，由于他是直接执行人，因此，必须有相当高的文化素质，故可以从当今大学生中选出来的选调生里再择优聘请。再次，成立监事会。负责对董事会、各位股东及总经理的监督检查工作。监事会的成立，有利于防止董事会、股东们的“集体腐败”，从而更有效地保护被征地农民的合法权益，因而监事会成员必须既是高素质的法律人才，又是有较高能力的经济管理人才，这是社会主义市场经济体制逐渐完善的必然要求。
（三）健全农地征收收益分配机制
当前，我国法律和各项制度对农地征收的利益分配机制很不完善，主要表现为两方面：一方面，法律规定不妥，这可以从《土地管理法实施条例》得到明证：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。③另一方面，在实际支出的征地费用中，大部分用于向各级政府缴纳各种规费，[14]致使农地征收补偿费所剩无几。因此，必须建立新的收益分配机制，具体而言，就是要坚持两项原则：一是坚持凭股权这一原始凭证作为参与分配农地征收补偿费、安置费等其它费用的原则；二是坚持有偿转让农地股权，转让费由双方协商确定的原则。
首先，要明确界定农民的农地股权问题。当今农地是在1978年分给农户经营，在上世纪90年代末又重新延长“土地承包期”的，那么，究竟以何时的农民承包权作为折股的基期，这一问题直接关系到农地股权的多少。还有出嫁的妇女是否享有股权，是以出嫁前还是以出嫁后为时间期限等等，这一系列问题都有待进一步深入研究。
其次，农地股权的转让要及时得到法律确认。由于我国法律体系的不健全、不完善，导致农地股权不能自由流动，这不符合保护被征地农民合法权益的根本要求。如20世纪90年代就已出现的农村土地股份制模式就存在农地股权不能向银行抵押贷款或到市场转让产权等方面的问题，[15](26)这些问题涉及到农民的既得利益与切身利益。因此，必须及时出台必要的法律法规和相关政策，确认农地股权转让的法律地位。从我国国情来看，这一问题对现阶段来说，并不很难，关键是要协调各方利益，及时出台。
收稿日期：2006.9.12
注释：
①参见《土地管理法》第10条。
②参见《土地承包法》第2条、第33条、第34条。
③参见《土地管理法实施条例》第26条第1款。
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