“1号文件”引领9亿农民增收——访中央财经领导小组办公室副主任陈锡文，本文主要内容关键词为：副主任论文,领导小组论文,农民增收论文,中央财经论文,办公室论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
解决“三农”问题，促进农民增收，不仅是加快农业和农村发展的必然要求，而且是保持国民经济持续快速协调健康发展的必然要求。2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》正式公布。作为2004年中央1号文件，它强调要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，分析了农民增收的严峻形势和促进农民、尤其是促进粮食主产区种粮农民增收的紧迫性、重要性，提出了增加农民收入的基本思路和总体要求。文件提出了一系列实实在在的政策措施，是影响我国经济社会生活的一件大事，也是惠及广大农民群众的一件大事。为进一步引导广大读者全面把握文件精神，本刊记者采访了中央财经领导小组办公室副主任陈锡文。
记者：以中共中央、国务院的名义，专门制定一个以促进农民增收为主题的文件，这在我国建国以来还是第一次。看来，“三农”问题已经到了非解决不可的时候。有人说，1号文件的出台是我党要从根本上解决“三农”问题的行动号角。您认为是这样吗？
陈锡文：正是这样。多年来，中共中央都是每年召开一次农村工作会议、每年制定一个指导农村工作的政策性文件。但2003年却在年初和年底先后召开了两次中央农村工作会议。在年初召开的农村工作会议上，刚就任中共中央总书记的胡锦涛同志发表了重要讲话。他指出：“全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村”，他要求“更加关注农村，关心农民，支持农业”，“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置”。这体现了党的新一届领导集体对“三农”问题的高度重视和逐步解决好“三农”问题的坚定决心。据我了解，2003年底之所以再次召开中央农村工作会议，主要是考虑2004年的春节比较早，提前开会，就是为了使会议精神能在春节前就贯彻下去，可以说，这也是一种务实的态度。会后，中央于2003年12月31日批准了经会议讨论修改的文件，并于2004年1月1日印发了这个文件。
今年中央指导农村工作的文件有两个显著的特点，一是尽管会议研究了农民增收、粮食安全、农村改革等一系列问题，但文件却突出了促进农民增收这一个主题。以中共中央、国务院的名义，专门制定一个关于促进农民增加收入的文件，建国以来还是第一次，可见当前党中央、国务院对于促进农民增收问题的重视程度。二是这个文件的序号是中共中央2004年1号文件。在农村改革初期，从1982年到1986年的5年间，中共中央、国务院曾经连续5年每年发出一个1号文件，对实现农村改革的率先突破、调动广大农民的积极性、解放农村的生产力起到了极其巨大的促进作用。虽然时隔多年，但很多从事农村工作的干部乃至很多农民，至今对于“中央1号文件”仍然记忆犹新、感情颇深。不难想象，时隔18年，当人们再次看到中共中央、国务院以“1号文件”的形式发出的指导农村工作的政策性文件，必然是倍感亲切、倍受鼓舞。可以说，这个特点实际也反映出当前党中央、国务院对于促进农民增收问题的重视程度。文件以促进农民增收为主题，并不是说农业、农村中的其他问题不重要，而是认为在当前，促进农民增收是有效解决农业农村中其他问题的关键。为了确定文件的主题，胡锦涛总书记、温家宝总理在2003年多次到农村基层调查研究，直接倾听农民群众的呼声。
记者：1号文件提出要把增加农民收入作为中心任务和基本目标，而且对粮食主产区农民增收问题给予了特别关注，这是基于一种什么样的现实考虑？
陈锡文：首先是力图化解当前农民收入增长困难的现实矛盾。农业和农村经济发展，存在着不少值得高度重视的问题，其中最突出的问题，就是农民增收困难。主要表现在三方面：
一是农民收入持续低速增长。从1997年到2003年，全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有一年超过5％，最高的年份增长4.8％，最低的只增长2.1％，年均增长4％，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。
二是与城镇居民的收入差距在继续扩大。1997年农民的人均纯收入为2090元，城镇居民的人均可支配收入为5160元，两者的收入差距为1比2.47；2003年农民的人均收入为2622元，城镇居民为8500元，差距已扩大为1比3.24。
三是以粮食生产为主的纯农户收入增长更为困难。过去几年中，由于不少农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入额减少，使以农为主的纯农户的收入增长尤其困难。1997年，农民人均来自农业的纯收入为1268元，但自1998年到2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于这一水平。近几年粮食主产区种粮农民的收入增长相当困难，特别是中部地区8个粮食主产省（冀、吉、黑、皖、赣、豫、鄂、湘）农民人均收入已持续5年低于全国平均水平，年均只增长2.73％。
自1999年以来，我国的粮食产量在持续下降。这里有农业为适应市场供求的变化而主动调整产业结构的原因，但也有因为粮食生产的比较效益低、农民种粮积极性不高的原因。应该说，像2003年这样，粮食的播种面积降到了不足15亿亩、粮食总产量降到了8600多亿斤，是出乎许多人的意料的。尽管我国目前当年的粮食产量加上国有粮食部门现有的库存，仍然是供大于求的格局，但是，毕竟当年产量与需求量之间的缺口正在逐步扩大，必须动用部分库存才能满足需求，长此以往，粮食的供求形势总有一天会出现逆转。因此，必须设法增加农民尤其是粮食主产区种粮农民的收入，才能调动农民种粮的积极性，稳定和提高我国的粮食生产能力，以保障国家的粮食安全、经济安全和社会稳定。农民增收难的问题已经到了非解决不可的时候。
把农村经济工作的基本目标确定为促进农民增收，更重要的是反映了我们在农村工作基本思路上的一种转变。这种转变至少体现在以下三个方面：一是体现了坚持“以人为本”。农业的基本功能是向社会提供食品，为了促使农业发挥好这一功能，首先就必须保障农业生产者的经济利益。只有农民的收入能够不断增加、生活不断改善，农业生产才能够持续地发展。中央农村工作会议强调了要促进粮食生产，但文件中并没有采取任何强制农民生产粮食的做法，而是围绕着增加粮食主产区种粮农民的收入，制定了一系列政策措施。尊重农民的经济利益，尊重农民的经营自主权，不仅体现了“以人为本”的思想，也是在社会主义市场经济条件下做好农业和农村经济工作的必然要求。二是体现了科学的发展观。我国经济增长很快，但城乡之间、区域之间、经济和社会之间等，都还存在着一些不够协调的问题。农民是我国最大的社会群体，农民的收入上不去，不仅影响农业、农村的发展，而且影响国内市场的扩大，最终必然会制约整个经济的增长速度。因此，高度重视农民的收入增长问题，实际上是体现了全面、协调、可持续的发展观。三是体现了正确的政绩观。农民占我国人口的大多数，农民不富裕，整个国家就不可能富强。因此，真正的政绩不在于GDP的增长速度有多高，不在于搞了多少漂亮的大工程，而在于这一切是否能够带动广大农民持续地增加收入、不断地提高物质和文化生活水平，这才是我国实现现代化过程中的关键之所在。
记者：1号文件强调，现阶段农民增收困难，是农业和农村内外部环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。这些矛盾具体表现在哪些方面？我们又如何历史地看待这些矛盾的产生、存在和制约性呢？
陈锡文：主要是存在着一些制度障碍，其中最根本的是长期以来城乡二元结构体制的分割。
当前农民收入增长的主要制约因素有两个，一是农民来自农业收入的绝对额减少；二是农民转向非农产业和城镇就业困难。历史地看，这两大因素与我国当前的社会经济发展阶段有关。其一，我国正处于“全面建设小康社会”的阶段。在这个阶段，居民消费结构变化速度之快超出很多人的想象。其中，对农业影响比较大的有两个指标：一是恩格尔系数下降。恩格尔系数下降，意味着在城乡居民收入增加的同时，用于食品开支的比重却不断减少，农产品市场扩大难度增加；二是食品的收入弹性系数下降，即增加收入中用于增加食品开支的比例下降。农民增收问题，表面上看与居民消费结构变化有关，深层次看主要是城乡结构问题，城市的比重偏低。城镇化进程滞后，城乡人口的分配不合理，导致购买农产品的城市消费群体相对比重太低。因此迫切需要拓展城镇消费群体。其二，我国正处于“工业化任务尚未完成，信息化时代已经到来”的工业化和信息化并行的阶段。资本和技术替代劳动的趋势加速发展，农民转向非农产业和城镇就业面临着新的困难。这些矛盾一定程度上是因为第三产业占GDP比重偏低所引起，城镇化水平低必然带来第三产业比重低。但目前许多城市对外来人口仍然采取歧视政策和限制性措施，这在一定程度上阻碍了农村人口向城镇的转移。
除此以外，制约农民增收还有四个制度障碍：
一是土地制度和农村基本经营制度。农民在土地方面的权益没有以法律的形式确定下来，导致了土地使用权的流转市场难以发育。不管是城镇周围还是偏远乡村，以发展为名，肆意侵犯农民土地使用权的例子比比皆是。“万亩果园基地”、“千亩蔬菜基地”在某些地方遍地开花；“某某一条街”、“某某开发区”在一些城市郊区也越建越多，而这背后，大都是以农民被迫低价出让土地使用权为代价的。土地不仅是农民的生产资料，更是农民的基本生活保障。
二是农产品市场流通体制发育还不完善。目前对粮食实行的是“按保护价敞开收购余粮、资金封闭运行及顺价销售”等三项政策，其初衷是保护农民利益，但由于流通体制不完善，存在着不少问题。首先是政府定价在一定程度上扭曲了市场供求信息。高于市场的价格有可能误导农民不顾积压，盲目生产，最终导致库存居高不下，严重抑制当前和今后一个时期的粮食市场价格。其次是国家对农民的粮食补贴，是通过粮食垄断性的经营部门来完成的，这就不可避免地会出现这些部门为谋自己私利而伤农的情况，甚至出现有的粮站一开始拒收，然后按压低的价格私下收购，再以保护价卖入粮库的违法现象。
三是我国目前的财政体制和税收制度难以适应当前农村经济及社会发展的要求。目前我国对农业的财政开支比例相对偏低，而其后果是导致农业和农村各项基础设施建设滞后，影响农村经济和社会的持续发展。另一方面，针对农村的税、费设置也急需调整。政府一方面通过税收把钱收上来，另一方面又通过转移支付把钱发下去，不管是税收成本还是运作成本都很高，这就需要进一步取消一些不合理的税、费。农民承担过重的义务教育费用，也是制约农民增收的一大因素。与此同时，基层政府沉重的财政压力，使减轻农民负担与确保基层政府正常运转、确保义务教育正常开展存在着事实上的矛盾。
四是金融制度的缺陷制约了农村经济尤其是农村非农经济的发展。目前我国农村资金短缺的矛盾非常突出。农村资金的短缺与金融制度的倾斜方向有关。相对于大、中城市而言，县及县以下的经济有一个很大的特点就是国有经济的比例很低，能得到金融支持的可能性非常小，这样，就导致县及县以下的地区，发展非农经济的困难相对较大，反过来就难以消化农业剩余劳动力，同时，在没有新的经济增长点和新的税源的情况下，就只能向农民伸手，从而加重农民负担，形成恶性循环。
记者：请问，针对您上面所说的制约农民增收的制度障碍，1号文件提出了哪些改革的措施，文件对促进农民增收有哪些新规定、新思路、新举措？
陈锡文：农民增收最根本的制度障碍是长期以来的城乡二元结构体制的分割，迫切需要加快我国城镇化进程和使农村人口向城镇转移，而农村人口向城镇的转移却有着许多政策歧视。对此1号文件强调：“保障进城就业农民的合法权益。进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费。进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算”，“健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。”其中，“进城就业的农民已成为我国产业工人的重要组成部分”，这种提法在中央文件中提出，尚属首次。
对其他制度障碍，文件根据十六届三中全会精神，主要强调了四点：一是改革土地征用制度，“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。”二是深化粮食流通体制改革，强调“从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。有关部门要抓紧清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规。”确定国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。三是推进农村税费改革，确定逐步降低农业税税率，今年农业税税率总体上降低一个百分点，取消除烟叶外的农业特产税，并加大机构改革、人员精简等配套改革的力度。四是改革和创新农村金融体制，提出了明确县域内各金融机构为“三农”服务的义务、避免农村资金过度外流、以及采取多种抵押担保形式，改善对农民的金融服务，确定继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款等措施。
此外，文件围绕农民增收提出了一些新思路、新举措，出台的各项政策措施都实实在在：
第一，文件特别强调了粮食主产区农民增收的问题，并提出了力度较大的政策措施。明确提出从明年起，实施国家优质粮食产业工程，对购置和更新大型农机具的农民进行补贴等措施。有关资金来源，除要求整合现有投资外，还提出要开辟新的渠道，主要是确定一定比例的国有土地出让金的收益，用于支持农业土地开发，提高粮食综合生产能力。
第二，分别从农业内部、农村内部和农村外部这三个层次，提出促进农民扩大就业和增加收入的有关政策。文件强调，要抓好三件事：一是推进优势农产品产业带建设。提出要扩大良种补贴、逐步把法定检验和商业检验分开等措施，加快建设产业带，带动农产品的优质化和区域化。二是发展农业产业化经营。提出通过安排专项资金、给予财政贴息和补助等形式，支持龙头企业做大做强。三是加强农业科技。提出要允许各类农业企业申请国家研发、引进和推广资金等措施。解决农民增收问题，还必须努力在农村内部拓宽农民增收的空间。这就必须发展农村二、三产业，壮大县域经济。因此文件强调了要促进乡镇企业的改革和调整、发展农村个体私营经济和小城镇建设等问题。
第三，从为农民增收创造必要外部条件的角度，提出了开拓农产品市场、增加对农业和农村投入等政策措施。继续开拓农产品市场，是使农民从农业中增收的关键。文件提出要在全国范围建立鲜活农产品“绿色通道”、外贸发展基金要向促进农产品出口倾斜、引导出口农产品加工企业进入农产品出口加工贸易区等措施。
2004年国债发行规模进一步减少，但对农业和农村的投入，不仅不能减，还要尽可能增加。财政支农力度之大前所未有，将新增财政支出向“三农”倾斜。文件提出要依法安排预算内支农支出、整合农业投资、固定资产投资用于农业和农村的比例要稳定并逐步提高、继续扩大“六小工程”投资规模和建设范围等措施。
总之，在新形势下促进农民增收，任务艰巨而繁重。破解这道难题，必须根据新情况、新特点，采取更有针对性的措施，既要把农业农村内部增收的文章做足做好，又要继续推进农村劳动力转移就业，努力在农业和农村外部寻求增收途径；既要全方位拓展农民就业和增收的空间，又要分类指导、突出重点，把国家有关扶持政策向种粮农民、贫困人口和受灾群众倾斜；既要充分发挥市场机制的作用，调动农民自主创业增收的积极性，又要加强政府对农业的支持保护，调整国民收入分配结构，发挥国家政策对农民增收的导向和带动作用，同时要深化农村的各项改革，建立农民增收的长效机制。
温家宝总理在十届全国人大二次会议的政府工作报告中就“三农问题”作出四项承诺：一是农业税在5年内取消，二是农村基本扫除青壮年文盲，三是建设农村卫生体制，四是切实解决农民工工资问题。这是非常鼓舞人心的。我们要在党中央领导下，举全党、全社会之力，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，千方百计促进农民增收，尽快实现农民增收的新突破，开创农业和农村发展的新局面。