我国房产业的重大改革和房产税制的完善，本文主要内容关键词为：税制论文,产业论文,房产论文,国房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展我国房地产业是我们党和国家多年来既定的重要方针
（一）我国房地产业改革重要方针政策的形成过程
1987年党的十三大报告中明确指出，以积极推行住宅商品化为契机，大力发展建筑业，使他们逐步成为国民经济的一大支柱。① 1992年党的十四大报告中除了指出继续大力发展商品市场，发展技术、劳务，信息和房地产等市场，还提出要“努力推进城镇住房制度的改革”。在改革开放前后，我国是实行福利分房制度，也就是说按工作年限、级别对企事业单位的职工无偿地分配住房，后来过渡到按商品住房进行市场调节分配。1997年党的十五大报告中指出：今后五年“特别要改善居住、卫生、交通和通讯条件，扩大服务性消费，逐步增加公共性服务”。② 2002年党的十六大报告中又指出：过去五年衣食住行用都有较大改善。全面建设小康社会的目标之一是人民生活更加殷实，人民安居乐业。③ 2007年党的十七大报告对住房问题作了深刻的分析后指出，过去五年居民衣食住行用水平不断提高，享有的公共服务明显增强。但居民住房、安全生产等方面关系群众切身利益的问题仍然较多。要加快推进以改善民生为重点的社会建设，包括“住有所居”的二十个字的民生社会的指标的实施，还强调要“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。④ 紧接着，第十一届全国人大第一次、二次、三次会议上批准通过的政府工作报告中也多次指出，要严把土地、信贷两个闸门，完善产业政策和土地政策，搞好经济运行调节。坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，要增加廉租房建设支出，并提出“抓紧建立住房保障体系”。为此政府提出了一系列的具体措施，以满足人民群众的基本住房需求和居民多层次住房需要，“促进房地产市场平稳健康发展”。
所有这些说明，从党的十三大提出积极推进住宅商品化，到党的十七大和今年第十一届全国人大第三次会议的政府工作报告的23年间，党和国家对改善民生，解决居民的住房问题，对发展房地产市场进行宏观调控问题的思想越来越重视，思路越来越宽广，方针政策措施越来越系统和成熟。2010年4月国家对房地产市场的宏观调控措施不仅不会影响房地产业的发展，相反，一方面会加快解决居民的住房问题，另一方面会促进房地产市场持续、平稳、健康地发展。最近，中央领导同志在考察住房建设时再次强调“要加快保障性安居工程建设步伐，尽快增加基本住房供给，使群众有房可居，有房可买”。⑤ 仍要继续贯彻国家2010年4月关于房地产市场调控的一系列措施，一方面坚决压制投机、炒作等不合理需求，另一方面切实增加住房有效供给，以保持房地产市场平稳健康发展。这是一项立足当前、放眼长远的政策。
（二）在社会主义初级阶段房地产业的改革和发展的双重性和政策上的双轨制
社会主义初级阶段的理论和国情告诉我们，中国房地产业的基本特点是，要坚持房地产业性质上的双重性、政策上的双轨制、工作上的双责任和两手抓的不断落实。
1.长期以来，我们把房地产业往往当作国民经济的支柱产业进行投资，而忽视了房地产业是事关改善民生和社会和谐的重要部门。现在经过房地产业的发展和坎坷，我们全面认识到房地产业是事关经济发展、社会和谐、民生改善的重要产业部门。
2.我国房地产业具有双重性。表现为：一是对于低收入者或中等偏下收入者是实行保障性住房（廉租房、公共租赁房、限价房、经济适用房），具有政府向社会提供公共产品、公共服务的属性。二是由市场供给的商品房、豪华房、别墅花园按价值规律具有通过市场运作的商品属性。也基于这种双重性，政府的服务行为与开发商的商业行为不能捆绑在一起，必须分开。这一点也如今年的政府工作中所指明的那样，要“坚持正确发挥政府和市场的作用，政府主要制定住房规划和政策，搞好土地合理供应、集约利用和管理。重点发展面向中低收入家庭的住房。高收入家庭的住房需求主要通过市场调节解决”。“坚持加强对房地产市场的调控和监督，规范和维护市场秩序，促进房地产业持续稳定健康发展”。⑥
3.从我国政府的四大职能（调节经济、监管市场、社会管理、公共服务）出发，我国的房地产业在政策上必须和已经正在实施的双轨制对应。一是，保障性住房政策是事关社会和谐和民生的重大政策，由此产生的政府责任（政府的分配功能）和社会管理不能松懈，不能把它只是当作房地产市场的“重头戏”看待，而是当作公共服务和社会管理的重要职责看待。二是，对商品房、经营性用房，包括商品房、豪华房、别墅花园等，通过市场交易法则发展房地产业。政府实行宏观调控，进行市场调节和秩序监管。不能官商勾结，将政府行为与市场运作混为一谈。坚持两手抓，一手抓保障房的建设与分配，下大力气满足保障性住房的紧迫需求，一手抓商品房价格调整与质量，进行宏观调控，稳定房地产市场的开发建设和发展。财税部门既要防止“土地财政”和“税收依赖症”，又要严格把好土地有偿使用关和发挥税收的调节功能。
4.在加快转变发展方式进程中，促进和优化经济结构调整，包括房产业结构调整，进一步推进城乡房地产制度改革，改善和发展民生，促进社会公平，在一个较长时期内，逐步由房地产业的双轨制向统一的单轨制转变，使我国的房地产业进入完善发展的新阶段。
二、如何全面正确运用税收制度促进房地产业的改革和发展
（一）房地产业开发过程主要经历的三个环节所涉及的税收制度有不同的功能作用
首先是在开发房产建设环节的税收制度。这又可分为两部分，一是在取得房地产业的用地的环节。我国对房地产业的用地分两种形式。第一种是对国有土地的划拨。所谓划拨就是根据国家的需要，把土地无偿地直接划拨给用地部门。第二种是对国有土地使用权的出让。这是一种有偿使用，房地产部门使用这种土地要向政府交纳土地出让金和契税。土地出让金是对土地使用权的补偿，也是土地使用权的价格，今后还要大幅度提高政府土地出让金、农村耕地占用税制新增加的收入用于农业的比例，这既是支持三农保护需要，也是更严格节约用地的要求，不能搞圈地运动，荒芜土地。契税是以转移土地、房屋权属行为为征税对象的一种财产税。国有土地使用权出让，土地使用权转让，房屋买卖、赠与、交换，都属于契税征税对象的范围。纳税义务人为承受的单位或个人，也就是以受让、购买、受赠、交换等方式取得土地房屋权属行为的人。税率为3％～5％。二是在房地产的建设环节，包括施工前的设计、施工单位的选择、预算的支出，不得搞半拉子工程，严格竣工验收工作，把好质量关。
其次是在销售、购买环节的税收制度。房地产商要按营业税制中的销售不动产税目，按5％的税率交纳。房地产商要交纳土地增值税。该税是以纳税人转让国有土地使用权和地上的建筑物及其附着物所取得的增值额为征税对象的一种转让房产税，是在销售环节交纳，按次征收，执行四级超率累进税率，也就是按照超率的增加，累进的税率也就相应提高，从30％到60％。房地产企业还要交纳企业所得税。该税的基本税率为25％，不过有税前列支扣除，包括成本、费用、税金、损失和其他支出，准予在计算应纳税所得额时扣除，包括企业广告费支出扣除，包括企业公益性捐赠支出的扣除。个人转让或租让住房出让方或出租方还要交纳个人所得税中的财产转让所得或财产租赁所得税目中的个人所得税，税率分别为20％和12％。购买方要缴纳印花税中的购销合同凭证税（按购销金额0.3‰）；租赁方要缴纳财产租赁合同凭证税（按租赁金额1‰）。同时还间接涉及到城镇土地使用税、农村耕地占用税、城市维护建设税、教育费附加等，这是目前涉及到的第二个环节的税收状况，也是一种广义上的房产税。
第三，在房产保有环节的税收制度，是房产税制。这种房产税是狭义的房产税（或专门房产税），是持有环节的房产税。根据房产的价格和房产租金收入的不同分别征收1.2％和12％的税。这个环节由于政府对个人住房、国家机关等用房实行免税政策，因而对个人或单位的空置房产应当征税而至今未能征税。
从上述各个环节税收的状况的分析中可以看出，各个环节的税收存在重流转环节的税收，轻保有环节的税收的现象；存在税收不到位、各个税种相互衔接不够的问题；⑦ 存在税费种类多，重复零乱，功能不完备的问题。经过上述的梳理，还需要进行整合，多余的税要取消，重复的税要合并，必须深化改革，走向完善。
（二）税收制度与土地资源、房地产业的关系密不可分
税收制度与房地产业的关系十分密切，具体表现在三个方面。一是城镇土地使用税制、农村耕地占用税制、房产税制、土地增值税制等直接和土地资源、房地产业发生关系，可以说土地资源、房地产业是上述这些税种的征税对象，是征税的客体，没有土地资源及其收入，没有房地产资源及其收入，我们就没有征税的对象和客体了，也就很难有这些税种的存在了。二是这些相关税种的开征，其目的和土地资源管理、城市房地产业管理的目的基本上是一致的，是为了加强对土地资源的保护、开发、利用和管理，也是为了促进房地产业的发展。土地资源和房地产业的保护、开发、利用、管理得好，相关的税种就愈有前途，愈重要，愈发挥作用；何况这些税种、税制作为一种经济手段，参与土地资源管理、城市房地产业管理，起着保护土地资源，促进城市房地产业发展的宏观调控作用和经济杠杆作用。三是相关的这些税种、税制是地方财政收入的主要来源，占地方财政收入的相当比例。而地方政府和中央政府在这方面的财政支出，又能更好地支出和保护土地资源的开发利用和生态建设，促进房地产业的平稳健康发展。当然，相关的这些税种一定要选择正确的税收政策和制度，才能有利于土地资源的保护、开发、利用和管理，有利于房地产业的平稳健康发展，符合科学发展的要求。假如相关税种和税收政策选择失误，就会导致土地资源的破坏和流失，就会干扰和妨害房地产业的平稳健康发展。
（三）严格对房地产业各税种的征收管理。
近来财政部、国家税务总局对相关房产税收采取了一系列的加强征收管理的规章措施。加强土地增值税征收管理工作要求改变目前部分地区存在的预征率偏低与房价快速上涨不匹配的状况。要求各级税务机关有针对性地选择三五个房地产定价过高、涨幅过快的项目，作为重点清算审核对象进行调研和查处。关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理，要求认真做好高收入者应税收入的监控，包括加强财产转让所得科目的征收管理和个人住房转让所得征收个人所得税以及有关税收征管。还有，扎实开展高收入者个人所得税纳税评估和专项检查，不断改进纳税服务，要求对城镇土地使用税、耕地占用税、契税也要应收尽收。所有这些都与当前房产税的调控政策相关，促进税负公平和房地产市场健康发展。如果一面房价在飙升，一面税收又在流失；一面在减免税，一面又不依法加强征税，其后果是不可设想的。既避免重复征税，又要防止偷漏税，有利于全面发挥税收制度对房产业的促进作用。
三、对改革完善我国现有房产税制度的几点法律建议
近年来，有关我国房产税改革的话题国人十分关切，各种主张和观点争论也很激烈。国务院批转国家发改委关于2010年《深化经济体制改革重点工作意见》中提出了逐步推进房产税改革的指示精神。笔者在对目前存在的各种观点汇总、分析、理清后，提出了比较成熟的设计方案，并且已得到财政部和国家税务总局领导的认可和支持。具体建议如下：
（一）首先充分了解现行房产税制的历史与不足
我国现行房产税制是按照1986年国务院正式颁布的我国《房产税暂行条例》的规定进行的，其征税的客体只是房屋这种不动产；征税的范围也只限于城镇的经营性房屋或出租的房屋；区别房屋的经营性和出租性，就在于计税依据和税率的不同。房产税属于地方税种，已成为地方财政收入的重要来源之一。以近三年的房产税收入为例，2006年为5148047万元，占全国税收总收入的0.71％，占地方税收总收入的3.3％；2007年为5744210万元，占全国税收总收入的0.87％，占地方税收总收入的3.1％；2008年为6802766万元（含城建税），占全国税收总收入的0.85％，占地方税收总收入的3.2％。可见，我国房产税收入一直在稳定增长，日益发挥着有利于贯彻城市房管政策，提高房产的使用效率和对房地产市场调控的作用。
从上世纪50年代算起，我国现行的房产税制已经有60年的历史，从1986年算起，也已经有24年的历史了，房产税制已成为一个广为接受的税种。现行的房产税制如果不包括土地出让金和契税的话，只购置环节征收的房产税，就已包含了保有环节的税收内容。房产税准确地说就是房产持有环节的税。因为人们购置房产时大部分情况是为了居住，准备十年、二十年甚至一辈子长期持有，这也是当年开征房产税建立房产税制的初衷，即具有持有或保有环节的房产和房产税的稳定性。现在有一种误解，认为我国在房产保有环节没有税收，这是不确切的，因为现行的房产税既包括按所有制关系（公房、私房）的征税，也包括在房产持有和使用环节的征税；只是对于个人非营业性用房通过免税规定，将其从征税范围中排除出去了，但这一规定随着土地使用权买卖市场的出现与繁荣，显示出其中所存在的一大缺欠，将个人空置房屋也归属了免税范围。现行房产税制既包括对单位、个人的营业性用房的征税，也包括对居民个人房产出租的征税。目前，对个人住房免予征税，形成对保有环节的多余房屋，即空置房屋没有征税的局面，这是现行房产税制的一个主要缺陷。
（二）关于房产税制改革的基本原则和法律模式
笔者认为在现有的房产税制度的基础上逐步推进改革，是一种比较科学的、现实的方案。
1.房产税改革应遵循“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则（又称“12字方针”），保障性住房和商品房相区别的原则，征收管理便利、效率的原则和法治化原则。
2.要扩大房产税基，加大房产税的征收范围，主要把握三个方面：一是个人持有或保有环节的住房中，属于空置房产的征税；二是个人或单位非居住性的营业性房产的征税；三是个人和单位出租的房产的征税。后两个方面可以继续执行现有在政策不变，而第一个方面属于施行新政策后的新的法律问题。
3.房产税的税率是涉及税收负担的问题，也是涉及征纳双方权利义务关系的核心问题。在这次改革中原有税率可以基本不变，至于保有环节征税的税率和计税依据，也可适当调整或不变。若按不变税率和计征，基本上维持现有的税率，即营业性住房税率为1.2％，出租性房屋税率为12％。若按调整设计的税率和计征，税率可分三类：一是对公共租赁房、廉租房，可以免税；二是对经济适用房、限价房，税率可为0.3％～0.6％；三是对空置房产两套（每套90平方米）或三套以外的房产，其性质可分为两种情况，一种是可以定位为营业性用房，其税率可以保持不变，仍为1.2％。对空置着的这种闲置房产，如果用其出租，税率仍可以12％为宜。房租税率的高低直接影响出租者的房屋收益。当前有些地方执行税率很不规范，应当规范起来。另一种是按特种消费税设计新的税率和计征。
4.房产税计税依据问题，是税收负担的具体化，也是关系房产税的实施途径问题，计税依据也是房产税改革中存在的问题之一。房产税历来是从价计征。笔者建议对空置房屋采取一种新的计税方法，既从量、也从价计征。
对于从价计征其计税价格，可以按我国《价格法》的规定分为三种，一是政府定价（保障性住房定价由省级政府规定），二是政府指导价（也是由省级政府根据房产的地段、情势的变化定期公布有一定幅度的指导性价格），三是市场定价（按房地产的成本结合市场的供求关系，其价格由市场调节）。现行房产税的计税方法是：房价×（1－30％）×1.2％＝税金，例如价值200万元的房产，应纳税金的计算公式是：200万×（1－30％）×1.2％＝1.68万元。1－30％是指房产原值减去30％的房产折旧。在缺少原值的情况下依靠评估作价，评估作价时间长、比较复杂。笔者认为可以由政府按房地产所处地段的区域不同规定一种指导价格进行作价，或者由税务部门按市场价评估作价。例如，北京市住房建设委员会公布的对崇文门花市地区房屋的指导价格每平方米为1.8万元，现购房者买了120平方米的住房，税率为1.2％，那么纳税的计算公式为：（120×1.8）×1.2％＝2.592万元。
既从量又从价计征，例如，广东允许每家人以两套住房面积为指标，两套以外的为空置房。市民甲在广东拥有两套住房外、市值为150万元的第三套住宅，而该套住房未被出租，则每年需要缴纳税款为（150万－150万×30％）×1.2％＝1.26万元，如第三套住房已作经营用途出租，则因租赁合同中年租金收入为5万元，每年所需要缴纳的房产税为5万×12％＝0.6万元。以上只是说明对空置房实行两套或三套以外的征税模式。
至于对于特别高档商品房、豪华房、别墅的征税，按照能量负担原则可以征收特别消费税。笔者认为这种特别房产消费税是针对房地产业这种不动产中的特别高档房产的消费行为而征收较高比例的消费税，不仅是必要的，而且是可能的，这种税收对“引导个人住房消费、调节个人房产收益”的作用也是不言而喻的。新中国成立早期也开征过特种消费税。至于对政策性住房问题，随时满足人民群众的基本住房需求，对保障性住房也可允许参与交易活动，有利于活跃市场。但这种交易的税收负担应当是比较轻的，比如减按交易额的20％～25％征税。这几种做法可以说是全面照顾了各类人员对住房的实际需求而采取的相应的税收负担。
5.关于房产税减免优惠的法律问题，根据我国《房产税暂行条例》及其有关规定，应在财政部和国家税务总局现有具体规定继续实施的基础上，根据新的情况对保障性住房（含廉租房、公共租赁房、限价房、经济适用房）应视不同情形给予减免房产税政策的优惠。为了实施税收优惠政策的公平，还可以考虑房产的功能不同（住宅性的房产、营业性的房产、公共产品服务性的房产、市场调节交换性的房产），区域性的不同（对城市、建制镇、工矿区与欠发达地区的房产不同），在全国统一的基本税率、基本优惠政策下，根据这种不同的房产功能、地区差别实行有区别的优惠措施。例如，对住宅性住房、公共产品服务性的房产、欠发达地区的房产等可以适当放宽免税和减税政策。
6.关于房产税的管理体制和加快修订《房地产暂行条例》及制定相关条例的问题。
（1）关于房产税管理体制问题。有人主张，鉴于房产税的重要性，可以将房产税改为共享税。笔者认为没有这种必要，因为国家如今已经解决了两个比例不协调的问题（即财政占国民收入比例的不协调，中央财政占整个财政比例的不协调），中央已经有足够的财力进行宏观调控，而房产税税源分布广，比较零星分散，主要依靠地方税务机关组织力量进行征收。房产税作为地方税收，不仅可以壮大地方财力，更好地满足地方财政的需要，而且还可完善地方税收体系，更能发挥地方税务机关的积极性和创造性。
（2）抓紧修订现行的《房地产税暂行条例》。《房地产税暂行条例》已经实施多年了，社会情况发生了很大的变化，需要将房地产税改革的有关内容增加到现行的房地产税条例中，使该条例具有权威性。同时，还需要专门制定相关的配套条例，包括制定房地产开发与交易条例、房地产企业经营管理条例、房地产开发流程管理办法、房地产业中介机构及资产评估条例、房地产违法处置法条例等。要逐渐用法律手段来替代行政的、政策的、临时的办法，要把经济手段与法律手段、行政手段结合起来，在运用这三种手段的过程中要体现科学执政、民主执政、依法执政。
7.该项改革方案有多项好处，应注意与其他政策法律相配套。目前房产税的这种改革方案的好处有：一，有利于节约改革成本和比较快速平衡过渡与完善房产税制。1985年第三次全国人大常务委员会第三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放中可以制定暂行的规定或者条例，其中包括了制定房产税暂行条例的规定。此次改革完善房产税暂行条例是已得到了国家权力机关授权的旧税种，无须再提请国家权力机关审议，既然不是一个新税种，也就无须启动人大的立法程序，只是把改革完善的方案经国务院批准公布即可。如果另开一种新税，如像物业税之类的新税种，其成本和过渡期所花费的代价就不是一样的了。二，有利于社会各方接受、理解和承受，相关利益者也能承受。对已有20余年历史的房产税，社会各界并不陌生，并且还能提出意见和参与改革。而这次改革的内容，既与相关的利益各方不冲突，又将为地方政府提供稳定而大宗的新税源；既不伤害百姓利益，因为老百姓的自住房免税，也不伤害房地产商的利益，因为在建成前的商品房也不交税，只是占有二套或三套以外的住房的富翁们才纳税。他们多占有国家的公共资源，让他们向国家尽点义务，多做一点贡献，也是应当的。三，有利于打击哄抬房价、炒房投机、热钱者的欲望，这对发挥税收的调控作用是必要的。房地产业是关系国民生计和国民经济的一个综合部门，它的繁荣与泡沫（危机）、振兴与衰弱都与土地、消费、市场、金融、财政等部门紧密相联，例如，2010年四月国务院针对近两年来部分城市房价过快飙升，严重影响群众的生活与安宁，发出了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（简称新国十条）。经过近七个月搏斗，已初见成效，其原因固然涉及房地产税收加强征收管理，但最重要的是新十条规定的金融政策包括购买第二套住房首付必须达到50％，贷款利率上浮1.1倍，以及执行差别化信贷政策产生了重要作用。同时和对严格控制建房用地、抑制土地价格过快上涨、加大对圈地不建的违法行为的查处，严格整顿房地产市场的秩序所起的作用分不开。由此可见，房地产税收的作用必须与土地政策、金融政策以及其他政策紧密配合才能更好发挥，而不能只靠税收政策、税收制度“孤军深入”。同时，也还可以看出，由于房产税制与其他税制的关联性与国计民生密不可分，因此，建议在“十二五”规划中，以改革房产税为突破口，推进我国整个税制的改革和完善，推进财政体制改革的深入发展。
四、结束语
“住宅缺乏”这个问题在马克思和恩格斯时代就已经遇到了，恩格斯于1872年2月至1873年3月专门写了一本《论住宅问题》的经典著作。⑧ 他针对当时英国、法国、德国工人阶级住在恶劣、拥挤、不卫生的住宅中，以及租金很高，甚至无法找到住所的情况，分析了其过程和原因，指出这是在资本主义工业化和城市化发展过程中的产物。他说一方面由于工场手工业和小生产者以及家庭工业被机器工业、工厂生产所替代，变成了城市大工业，家庭农业变成了大农业；另一方面，由于城市大工业和大城市的发展、高楼大厦的矗立又打破了原有的工人区，小街小巷没有了的原有住房格局，在这种双重压力下，住宅缺乏更加普遍。恩格斯认为这是城乡对立的结果，是资本主义生产方式发展的结果。他批判了在解决住房缺乏问题上存在的各种机会主义的幻想，并指出住房问题是社会问题，只有消除城乡对立，废除不合理的社会制度才能从根本上解决。他期望能提供给劳动群众以宽敞和符合卫生条件的住所，那么他就很满意了。学习和研究恩格斯在120多年前《论住宅问题》中的这些分析和论断，联系我国的实际，对在我国当今坚持有中国特色的社会主义道路、加快转变经济发展方式的条件下，在实行城乡统一发展战略的情况下，尽快解决我国的住房问题，建立完善的住房保障制度和税收法律制度，发展和改善民生，笔者认为仍然具有一定的理论和实践价值。
注释：
① 参见1987年10月25日《中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，第20页。
② 参见1997年9月12日《中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，第23页。
③ 参见2002年11月8日《中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，第19页、第20页、第37页、第40页、第54页。
④ 参见2007年10月15日《中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，第3页、第5页、第14页、第17页。
⑤ 参见《北京日报》2010年8月14日。
⑥ 参见2010年3月5日第十一届全国人民代表大会第三次会议《政府工作报告》。
⑦ 例如《个人所得税法》规定个人财产租赁所得征税税率为20％，而房产税规定个人房产出租按租金收入12％征收。
⑧ 《马克思恩格斯选集》（第二卷），人民出版社1972年5月第1版，第459—550页。
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