中国城镇化与新农村建设协调统一发展研究——国家土地政策的负外部性路径依赖分析与破解，本文主要内容关键词为：新农村论文,中国论文,化与论文,路径论文,城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2015)05-0001-11 一、城乡协调发展与土地政策城镇倾向的效益损失 1.城镇化与城乡协调发展 城市化或城镇化(urbanisation)是指第二、三次产业在城市集聚，农村人口向非农产业和城市转移，使城市数量增加、规模扩大，城市生产方式和生活方式向农村扩散、城市文明向农村普及的过程。urbanisation一词一般译为城市化，主要用于说明乡村向城市转变的过程。由于urban包含有城市(city)和镇(town)，且因对小城镇发展的注重，部分学者将urbanisation译为“城镇化”。“城镇化”这一译法已为官方所接受，并出现在一系列政策文献中。需要指出，从城市化内涵和中外对比来看，城市化与城镇化基本是一致的。本文采用“城镇化”这一概念。 城镇化是一个长期结构性调整的过程：社会形态由传统农业社会向现代工业社会转变，基本制度框架由城乡二元结构向城乡一体化转变，经济发展方式由出口、投资拉动向消费、投资拉动转变，就业结构由低端制造业、服务业向中高端制造业、服务业转变，人口发展由人力资源大国向人力资本强国转变。1996年以来，中国城镇化开始加速发展。城镇化因在拉动就业、增加投资和加快居民财富累积等方面的积极作用而受到决策层的重视，被视为扩大内需、推动经济发展的重要战略之一。 与城镇化相对应，农村建设与农业发展是我国另一国家层面战略。自2003年以来，中央多次强调“三农”问题的重要性，并于2005年提出统领“三农”工作全局的“建设社会主义新农村”，在中共中央十六届五中全会上将其列为全面贯彻科学发展观的8项战略之首，要求全国范围内在一个长期阶段，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。 城镇化与农村建设之间存在对立统一的矛盾关系[1]。首先，城镇化的发展意味着人口、土地、资本等要素从农村向城市的转移，城市规模的扩大将带来一定程度上农村的消亡，特别是农业文化、生产业态方面的衰减，对农村发展起到负的外部效应。另一方面，城镇化发展的本身可以被看作在一个聚集的空间内交易成本下降的过程，将带来产业的聚集和消费市场的扩大，从而也对农村发展带来正的外部效应。此外，农村的发展还能够为城市产业提供更广阔的市场，农业效率的提高有利于更多劳动力流入城市，加快城镇化进程。 因此，把握城镇化与农村建设之间的关系可以引致两种可能的后果。首先，如果能够协调两者之间的关系，则城镇化与农村建设能够形成相辅相成，互为促进增长的关系；但是，如果不能很好的处理好这个关系，则会使城镇化与农村建设顾此失彼，通常是导致发展城镇却削弱了农村发展。从新制度经济学的角度来看，如果能够降低城市与农村之间要素流动的交易成本，城镇与农村的发展能够在某一点上达到均衡。此时城乡在经济、文化、社会、生态等方面的融合进一步发展，农村逐步实现工业化、城镇化、现代化，农村人口进一步减少，城镇化向高度化和现代化发展，最终实现城乡共同繁荣、富裕、文明，这就是城乡一体化。在国家战略层面，2002年党的十六大上，中央将统筹城乡发展定位为科学发展观“五个统筹”之一，提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。 然而，国内现有研究表明，我国的城镇化与农村建设之间并非协调发展的关系。这种非协调关系主要体现在以下几点：首先，城乡统筹的基础没有平等构建，城乡公共产品供给不平衡。城乡之间医疗、教育、社会保障、基础设施投入差距巨大；第二，从空间上来看，城市对农村发展的辐射有限，突出体现在缺乏有效连接中心城市与众多建制镇之间的中间环节；第三，二元结构依旧突出，生产要素不能自由流动，主要体现在户籍制度对人口流动的限制和城乡土地市场的分割。由此可见，我国现有农业现代化滞后于城镇化，农村发展滞后于城市发展。 土地作为生产要素之一，也是衔接城乡的重要纽带，土地城镇化是与人口城镇化相伴随的必然过程，对城镇化与农村建设的关系起到重要影响。首先，城镇和农村都需要土地作为载体。伴随着城镇和农村的此消彼长，土地要素从农用地转为建设用地，实现土地城镇化的过程；其次，随着土地城镇化的进行，依附在土地上的资本也由农村向城市转移；再次，随着农村土地转为城市土地，土地的生产、生态、景观价值也得到根本转变。在土地城镇化的过程中，政府的职责在于限制其可能带来的负外部效应，创造条件发挥其正的外部效应，最终达到土地城镇化与人口城镇化、土地城镇化与农村土地利用之间的协调。 2.土地政策偏好的效用损失后果 在我国，基于社会主义国家和土地的社会主义公有制这一国情，政府在土地城镇化，进而在协调土地城镇化与人口城镇化、土地城镇化与农村土地利用之间关系方面，发挥着至关重要的作用。然而，我国土地政策的制定面临多方面的条件约束。首先，人多地少是我国基本国情之一，土地资源稀缺。推动城市化发展，除了提高土地集约利用之外，更多的还是靠城市土地的扩张。其次，在农业国向工业国转变的过程中，资本也是稀缺要素之一。在资本紧约束之下，政府必然面临资本投入方向的抉择，并具有积累资本的冲动。土地作为具有资本属性的特殊资产，在我国城镇化、工业化过程中起到重要作用。在上述稀缺资源条件的限制下，在处理城镇与农村的关系时，政府极易产生对某一方面的单方向政策偏好。
图1 土地政策的城镇倾向 这里，我们引入无差异曲线对土地政策在城镇化或农村建设的偏好情况及其带来的政策效用作一分析(见图1)。假设政府作为主体掌握着全国的土地资源，有权决策将其投入城镇化或者农村建设。分析中采用的是土地资本量，强调的是土地的资本属性，即将土地作为一种生产要素投入，从而得到一定数量的城镇化发展或农业发展，而并非仅指空间和用途上的变化(即不同用途的土地面积变化)。此外，我们仅强调土地的经济价值，暂不考虑土地的生态、景观和社会价值。由于土地资源总量有限，则政府只能在土地资本总量一定的约束下在城镇化或是农村建设之间做出选择，即在图1的AB预算约束线上进行政策选择。需要说明的是，根据一般土地经济学理论和实践，城市地租高于农村地租，则OA＜OB，即对于土地资本来说，其投入城镇的机会成本小于投入农村。 按照效用价值论，在偏好既定的情况下，政府的选择面临无数条无差异曲线所构成的无差异曲线簇。假设城镇化与农村建设同样重要，其统筹发展对决策者来说是最优选择，则此处的无差异曲线表示能够给政府带来相同效用水平的投入城镇土地量和投入农村建设土地量的组合。那么，可以看出，在E点上，预算线AB与无差异曲线
相切，从而在该点上政府在土地投入农村或城市的选择上获得最大效用。值得注意的是，由于OA＜OB，则
，这意味着要达到土地资源在城镇与农村之间的配置的效用最大化，应当将更多的土地投往农村建设。也就是说，如果追求效用最大化，理想的土地政策应当是偏向于农村的。 此时如果政府具有偏向于城镇化的土地政策偏好，即愿意用更多的土地资本投入城市化的发展，则人为地将
提高到
。在预算约束不变，即土地资源总量不变的情况下，政府只能在E’点上做出政策选择，在此情况下，投入农村建设的土地由
减少到
。更重要的是，在E'点上，政府的决策无法实现
上任何一点投入城镇土地量和投入农村建设土地量的组合，从而只能选择一个更低的无差异曲线
。此时土地投入组合的效用较均衡点E而言是降低了。 从长期来看，城市化是人类社会发展阶段，即城镇化是国家发展必然经历，随着城镇化的进行，城市地租不断上升，则土地资本投入农村建设的机会成本不断提高，预算线AB变为AC。此时的最大效用点为E"，其最优政策组合为将
的土地资本投入到城镇化，而将
的土地资本投入到农村建设。较第一期的均衡点E而言，可以看出，随着城镇化发展，土地资本向城镇和农村的投入都有上升，但
，这意味着随着城市化发展，城市地租的上升，为了维持土地在城镇和农村之间的最佳配置，投入到农村建设所需的土地资本新增量应大于投入城市的新增量。该大于量与地租上涨的幅度相关。地租上涨越大，则为了达到效用最佳配置所需农村土地资本增加量越大，而投入城市的土地资本增加量越少。然而，如果政府坚持土地政策的城镇化倾向，则其决策是将前期投入城镇的土地资本量
提高到
，则在约束线AC上，其决策点为E"'，对应的投入农村的土地资本量为
。此时，在E"'点上，决策无法实现
上任何一点的土地投入组合，此时政府只能达到
。相对于前期均衡时的
和存在偏好时的
，此时的无差异曲线效用也是提升了，但其效用水平没有达到新的均衡时水平。 此外，分析中还可以看出，如果前期已经选择偏向城镇的土地投入组合，相对于前期偏向城镇的政策效用
而言，后期如果依据效用最大化策略调整政策，则效用增加量将大于坚持原政策路径情况下的效用增加量。换言之，从长期来看，在城镇化发展的情况下，由于城市地租上升导致农村建设机会成本上升，AC曲线的斜率会继续变小，则偏向于城镇的政策效用增加量将越来越小，相对于效用最大化策略的效用增加量的差值会越来越大，结果必然导致在城镇化进行过程中，坚持将土地资本更多投向城市的政策偏好带来的效用损失逐渐增大。 至此根据图1的分析我们可以得出以下结论： 1)由于土地资本投入农村的机会成本大于投入城镇，要达到效用最大化，即获取城镇和农村间土地关系的协调，应将更多的土地资本投入农村。 2)偏向于城镇的土地投入会带来效用的损失。 3)长期来看，随着城市地租的上升，要达到效用最大化，投入城市所需的土地资本量是递减的。这也符合边际报酬递减的规律。 4)长期来看，坚持偏向于城镇的土地资本投入带来的效用损失是递增的。即坚持偏向城镇的土地政策在城市化进程中将加剧城镇和农村间土地关系的失衡。 以上对现实土地经济的模型化抽象分析，从土地资本的角度讨论了统筹城乡土地关系所需注意的关键点和有偏向的土地政策可能带来的后果，分析过程没有包含制度对于土地资本投入选择的调节、土地的其他属性等重要因素，只把经济效益作为效用优选的依据。由于土地由农地转向市地的过程中，其生产、生态和景观属性往往受到不可逆转的不同程度破坏，偏向城镇的土地政策所带来的综合效用损失将会更大。对于我国目前城镇化发展和农村建设间的土地关系来说，政府是否确实具有对于城镇的土地政策偏好，其成因和后果如何，本文在接下来的论述中将对此进行回顾和分析。 二、土地政策城镇倾向的形成与发展 在中国，土地政策具有对于城镇的偏好主要体现为土地政策的制定注重对城镇的投入，轻视对农村的投入。从土地要素分配的角度来看，政府通过制定各种政策，使土地要素以低于市场交易的价格流入城市。从土地资本的角度来看，政府偏向于通过各种方式从农村攫取资本，增加城市和工业资本积累，而留给农村建设的仅为土地资本的剩余部分。从土地的综合价值来看，政府偏向于通过农地转用充分发挥土地的经济价值，而忽略对农村土地的生态景观和社会综合价值的损失。这种土地政策的城镇倾向根植于我国长期以来偏重于城市发展的总体经济发展战略之中，在城镇化过程中又得到了不断的强化。 我国的各级政府，不仅是行政主体，而且也是经济主体，具有财政扩张、使自身利益最大化的动机。土地政策上城镇倾向的形成及发展与行政主体的经济利益最大化动机密切相关。在不同时期，政府的利益动机有不同的表现，而土地政策的城镇化倾向也就由不同的方式表现出来。 1.政策路径的形成与发展 改革开放之前，在高度集中的计划经济体制之下，整个社会组织成为单一的大工厂，由政府用行政手段调配资源。此时，国家以推动工业化、城市化作为工作的重心，一方面，来源于改变农业国家落后面貌的普遍愿望，另一方面，由于政府及其附属机构的财政收入、福利水平均取决于以城市为载体的工业化发展，因此以工业化、城市化为重也符合政府自身利益动机。这个时期，在土地方面，政府主要通过控制农业的生产、交换、分配、消费等全部环节，通过占有农村劳动者的劳动剩余价值，从而获取农村土地的经济价值，转化为城市工业发展的资本积累。此外，严格限制农村土地流转，使农民无法通过交易获得农地的价值。虽然当时从城镇化水平上来看，不论人口城镇化还是土地城镇化均维持较低水平，但土地政策的城镇倾向在土地价值方面体现较显著。这是我国土地政策上城镇倾向的形成时期。 改革开放初期，随着市场经济的初步形成和发展，以及对外开放的不断扩大，在经济结构上，我国形成了以出口为导向的外向型经济，在就业结构上形成以沿海加工贸易企业为代表的劳动密集型产业。在此时户籍制度对人口流动的限制有所放宽，从而释放了大量农村剩余劳动力向城镇转移，大量西部农民工向东部沿海地区转移，人口城镇化开始提速。而此时，政府财政体制改革得以启动，从1987年左右开始实行“分灶吃饭”、“收支包干、增收分成”的财政体制，中央政府与地方政府之间形成收益分配关系，由此中央与地方政府的利益动机开始有所分离，地方政府追求自身利益最大化的意图开始体现。在这一时期，地方政府主要的利益动机是通过改善基础设施，降低税收成本，吸引投资，从而加快地方工业化，扩大税源，获取财政收入。此外，在价格双轨制的作用下，加快工业化发展也能够提升地方政府的寻租空间。这样的背景下，土地政策的城镇倾向突出，其主要表现为以低成本征收农民土地，以出让、划拨、入股等方式低价格转让给外资企业，从而将农村土地资本转化为工业资本，农村在此过程中能从土地转用获取的价值极为有限。这是我国土地政策城镇倾向的发展时期。 进入90年代中期以后，我国经济结构和城乡关系发生进一步变化。社会主义市场经济体制在1992年党的十四大上得以确立，非公有经济在规模和水平上得到进一步发展，人口城镇化的速度进一步加快。随着产业规模的集聚和外商直接投资(FDI)的增加，资本密集型产业开始成长，各要素流动在经济发展过程的作用进一步增强，城镇化的快速发展开始对整体经济和农业部门产生外部效应。在这个时期，如果政府能够放宽对农地流转和农地入市的限制，降低各要素在城乡间流动的交易成本，使农民能够从要素流动中受益，并制定政策防止城市发展对农村造成负外部效应，则城镇化与农村建设均能在经济发展中得到兼顾，而现实却事与愿违。以1994年分税制确立为标志，中央与地方之间的财权事权进一步划分，对土地政策的发展起到至关重要的导向作用。由于在分税体制下，地方政府只能得到财政收入的40%左右，却需要承担提供大多数公共产品与服务的职责，因而被充分激励通过扩大预算外收入提高自身财政收入[2]。由此，土地政策城镇倾向的体现形式由前一时期的政府主导将农村土地资本低价转化为工业资本为主，转换为以政府直接占有土地资本化过程中产生的增值收益为主[3]，我国土地政策的城镇倾向得到进一步的发展和深化。 通过历史回顾可以看出，在相当长的时期内，我国土地政策明显具有城镇倾向，这种倾向在不同历史时期表现方式不同，并不断得到加深。在前文经济分析中，我们得出的基本结论之一是在长期中坚持偏向于城镇的土地投入带来效用损失并递增，即坚持倾向城镇化的土地政策在城市化进程中将加剧城镇和农村间基于土地关系的经济收益等多种失衡，我们可以从现实中找到对这个结论的印证。随着我国城镇化的不断发展，特别是改革开放以来城镇化的提速，农村土地问题日益突出。例如：耕地资源大量流失。在改革开放初期，从1978年至2008年，耕地年均减少量为94.9万公顷，其中于2003年达到峰值，达到288万公顷。虽然耕地流失与粮食安全之间的关系存在争论，但耕地的大量流失使农地的生态涵养功能发生不可逆转的总体削弱，同时使农地不再具有种植功能，使农民失去了从事农业的机会，从而也降低了农地的社会保障价值。因此，从土地综合价值角度来看，耕地的流失是农村建设、农业发展的重大损失。再者，土地质量急剧退化。一方面，土地的城镇化使土地不再具有种植功能。另一方面，城市的发展对农业部门产生负的外部效应，工业排放的废水废物导致了土壤的污染。据2009年国土资源部《中国耕地质量等级调查与评定》，目前我国中低等地总面积达到耕地总面积的67%，土地污染面积已占耕地总量的20%，且集中于城市周边地区。在其他方面，土地利用效率下降，农民权益受损等，均得到学术界广泛讨论和研究[4]，在此不做一一列举。 2.调整政策倾向消除负外部性影响 值得注意的是，决策层已经对由土地政策的城镇倾向所带来的一系列问题有了明确认识。自2003年以来，中央多次强调“三农”问题的重要性，提出“建设社会主义新农村”。在2008年十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该决定以耕地保护和农地流转为着眼点，将健全严格规范的农村土地管理制度作为农村工作六大部署之一，代表着决策层已经认识到土地政策的城镇倾向并在扭转这一政策倾向方面做出实质努力。然而，可以看到，尽管中央的认识已经出现明显变化，在新的政策制定和实施过程中，各级地方政府仍显现出较强的城镇倾向。特别是在2009年底世界经济危机对国内经济的冲击显现时，城镇化再次被视作为提振内需、恢复增长、维持稳定的工具，在扩大投资的作用下，土地征收规模，特别是中央批准的土地征收规模，在前几年有所缓和的情况下再次激增(见图2)。这说明，我国土地政策的城镇倾向在各种体制性因素下已经具有较强的路径依赖性，扭转这一倾向的难度很大。
图2 2006年至2009年我国土地征收面积 数据来源：中国国土资源统计年鉴。 新一届领导层对推进城镇化高度重视，并提出中国未来几十年的发展潜力在于城镇化，在于推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，在于促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。可以预期，在接下来的经济发展过程中，城镇化作为国家发展战略之一仍将起到核心作用。2013年4月，国务院常务会议上提出探索城镇化与新农村建设协调发展的新模式，强调新型城镇化是以人为核心的城镇化，并需要各项配套改革去推进。领导层的各项表态再次表现了对于协调城乡发展、包括协调城乡土地关系的各界共识。但是我们需要审慎看待其可能带来的结果，必须充分认识，我国土地政策已经具备较强的城镇倾向，如果不加以制度规制，未来土地政策制定极可能仍会沿着该倾向的路径，对新型城镇化带来消极作用和加重土地效益损失，制度创新面临着现实必要性和紧迫性。在此，我们引入路径依赖的概念，分析土地政策城镇倾向所依赖的政策路径的特征，从而做出可操作的改革建议，寻求新型城镇化过程摆脱土地政策城镇倾向的政策路径破解之道。 三、基于政策路径依赖理论的制度创新契机 对于我国城镇化过程中政府的偏向于城镇的政策偏好，路径依赖理论能够较好地解释这一偏好的延续性，并为我们提供了制度创新的理论指导。路径依赖理论来源于制度经济学，是一个对未来选择产生限制性影响的机制。路径依赖并非单纯指历史对未来的影响，亦非强调政策发展路径的不可改变性。实际上，在路径上的每一点决策者都可以选择替代性方案，而路径依赖使这种选择的范围变窄，并使前期制定的政策在决策过程中显得尤为重要[5]。社会政策领域的历史制度主义学派认为，公共政策的制定是一个离散的过程，在政策周期内具有相当的稳定性。突发事件对这个过程形成干扰。在突发事件发生时，决策者制定新的目标和新的政策重点，以及新的制度和组织安排。著名的历史制度主义学者Paul Pierson认为，由于政治决策存在集体决策、对改革的抵制性偏好、利益集团以及政策与结果之间的复杂关系等特征，在社会政策领域，路径依赖的影响尤为显著[6]。 路径依赖具有以下几点特征： 1)时间和政策序列的重要性； 2)一次小的或突发的事件可能对的政策效果产生重要影响； 3)路径形成之后，转变政策的机会成本随着时间的延续而增大； 4)在路径内，新政策的制定对已有的机制能够达到均衡，从而对路径产生渐进的加强作用。 总的来说，路径依赖的形成和发展需要三个决定性因素，即突发事件、规模报酬递增机制和体制，政策路径的形成和发展实际是体制的边界限制和突发事件冲击的调和产物。首先，突发或偶然性事件使原有政策转向，为形成新的路径创造机会，这些突发事件包括新技术的发展、新制度的制定；第二，如果该政策的结果出现产出增加而单位成本下降的优势，即形成规模报酬递增机制，该政策路径则会被锁定。需要指出的是，在这种情况下，即使出现改革，在该机制中受益的集团也会力求使变革有利于巩固和扩大他们的既得利益；第三，政策路径内决策选择空间受到体制的限制。体制因素对政策路径起到限制、传导和调整的作用，使政策路径保持在既成的方向上，成为决策选择的边界[7]。简而言之，突发事件促发路径的形成，利益机制保持政策路径的方向，体制限定路径内政策选择的空间。 对于如何破解路径依赖，学术界进行了大量研究。首先，需要打破原有的规模报酬递增机制，从而从根本上转变政策制定者维持政策路径的激励。更加重要的是，在规模报酬递增机制形成后，利益集团竭力维护现有制度[8]。因此，破解政策路径依赖，除了破解原有利益机制外，更加重要的是注重以减少交易费用、确定信息的流通为核心的制度建设，从而化解原有限制政策选择的边界。 1.政策路径的规模报酬递增机制——土地财政 研究表明，锁定政策路径方向的是特定的利益机制。影响我国土地政策制定的深层利益机制体现在与土地相关的财税机制上。政府作为垄断土地资源的经济主体，通过土地各项收益的分配对相关利益在各利益主体间进行配置。1994年分税制改革后，中央和地方预算收入比重相对稳定，但却形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口，由于土地税制不健全、地方政府融资渠道发展缓慢等原因，以出让土地获取收益成为了地方政府成本最小的扩大财政收入的方式。地方财政形成了越来越明显的土地财政特征，即地方公共资本积累主要依靠国有土地出让收入，而地方税和地方收费又高度依赖房地产业。 本文研究进一步发现，对政府而言，以土地出让金获取收益具有路径依赖理论的报酬递增特性。首先，在征收农村土地、出让国有土地的过程中，政府需要付出的成本是相对稳定的。研究表明，地方政府在土地出让收入中减除各项成本支出后能够获取的净收益稳定在25%左右[9]；第二，由于对土地出让收入的支出多在公共财政管理范围之外进行配置，受GDP政绩观和事权界限不清等因素的共同作用，政府主要将这部分收益投入城市基础设施建设，从而推动城市土地价值上升；第三，由于目前国有土地出让机制是以招拍挂为主，“价高者得”，因此现期以土地出让收入投资城市建设所提升的土地价值能够有效转化为未来的土地出让收入。因此，在成本一定的情况下，扩大土地出让收入，会带来未来财政收入的上升，从而形成了规模报酬递增的机制。 土地财政机制对我国土地政策的制定具有重大影响，各级政府间事权的界定、支出责任的划分不清晰，政府和市场的边界不清晰，各级政府间的事权和支出责任不清晰，地方政府具备从土地出让收入获取收益，从而扩大预算外收入的激励。由于存在大量获取利益的可能，政府从自身经济效益最大化出发，会尽量扩大征收农用地，转变农用地为城市建设用地。再结合路径依赖存在的规模报酬递增机制，政府这种行为的激励得到了持续性的增强，从而产生过度征收土地的可能，农村的土地利益受到侵害。更重要的是，在这种利益机制的激励下，城市地租被过度推高，也限制了城市的聚集效应，提高了城市产业转型和创新的成本，从而最终也损害了城市的利益。这与我们前文的理论模型分析结论是一致的。 2.政策路径的体制约束——城乡二元体制 体制的内在演化会强化政策路径的限制能力。对于我国城乡土地政策路径而言，最重要的体制因素是我国城乡二元体制。关于我国的城乡二元体制，国内学者多有研究。在这里用新的观点，特别是用长期体制演化的视角来看待二元体制。 我们将城镇化的过程视作要素(包括人口、土地、资本)从农村向城镇转移的过程，二元经济理论的研究则有着更深刻的意义。首先，由于现代部门的要素边际生产率高于传统部门，在劳动力转移交易成本为零或很低的条件下，要素会产生向城镇的自然流动；第二，城镇发展与农村应当协调发展，否则会产生城市发展过快所带来的负外部效应；第三，在这个过程中，要素流转成为城乡一体化速度重要的调节器，降低要素流转的交易成本不仅有利于要素向城镇合理流转，也利于农村获取要素流转的收益，从而利于农村经济，最终利于城乡协调。如果具体讨论土地这一要素，这些由经典理论延伸出来的启示，是与我们在本文第一部分的分析结论相契合的。然而，对我国二元体制的分析表明，由于存在要素流动的限制，土地资源配置难以达到效用最大化。 从政策路径分析的角度，可以将20世纪50、60年代确定我国现行土地二元制度的一系列政策作为突发事件，在这些突发事件作用下，路径形成，二元体制成为限定路径方向的边界。以政策路径分析的角度看二元体制，我们尤其需要重视我国二元体制的内在演化过程。 在二元体制初期，行政制度安排是该体制的主导因素。在土地领域，主要的体现在：集体土地不能自由买卖，农村内部土地不能流转。城市发展受到行政手段控制，土地城镇化的过程速度缓慢。行政主导的二元结构基本隔断了城乡间的土地流动。人为地设置高昂的要素配置交易成本，导致要素流动效率极为低下。如果回到本文开篇的效用分析角度，则此时由于要素流动割裂导致的效用损失，甚至比政策的城镇倾向所带来的效用损失更大(由于要素流动受限，城市地租不显著高于农村地租，则此时图1中B点向左移，预算线内效用空间减小)，其中的一个表现是：即使存在城镇倾向导致此期间城乡收入存在差距，但更显著的问题是整体收入都保持在较低的水平上。 随着改革开放的进行，市场经济体制的逐渐建立，我国二元体制开始发生深刻的变化，市场成为主导因素[10]。劳动力市场的发展、消费品市场化、住房市场化、基础设施建设对市场的逐渐放开等市场化取向的改革，成为土地城镇化主要推动力。对城镇发展的限制弱化，城镇化成为主要政策取向，城市国有土地转让市场的建立、农村集体用地流转的试点等，使土地要素流动的交易成本有所下降。二元经济理论的开创者刘易斯[11]在其《劳动力无限供给条件下的经济发展中》中将国民经济分为以农业为主的传统经济部门和以工业为主的现代部门，与其模型假设相符合，在交易成本有所下降的市场主导的二元体制下，土地要素向城市加速流动。此时土地政策的总体效用提高(即图1中随着AB移到AC，预算线内的效用空间增大)。然而，必须看到，在前期行政主导的体制中，虽城乡间的要素流动已不完全割裂，城市内部要素流动交易成本大为降低，但对要素流动的各种限制依然存在。首先，农村内部要素流转仍然受到严格限制。更为重要的是，城乡间土地要素流动并非按市场交易原则进行，政府垄断下对农地的征收是按照用途补偿而非市价补偿。 体制的演化会对自身起到强化作用[12]。可以看到，我国的二元体制经历了从行政主导，到以市场主导、兼具行政色彩的演化。表面上，市场因素的发展、城乡间要素交易的扩大是这个演变的主要作用，但实际上，由于行政主导的要素流动不公平一直存在，二元体制朝着总体效用提高方向的演化反而加固了城镇倾向的政策路径。这是因为，在二元体制演化过程中，城乡要素流动始终不能按市场原则公平进行，而市场化发展所带来的效用提高，则反而支撑了该体制的存在乃至强化了该体制的合理性，也进而将要素流动不公平性合理化。这就是在实践中部分地方政府以推动城镇化发展经济为由对农村土地低价征收的体制性原因，也是部分地方政府大建新城区，过度征收农地的体制性原因。强化的体制会对强化路径政策路径的边界，使政策的制定越来越符合路径的方向。因此，即使中央不断重申农村建设的政策导向，在体制自身不变的情况下，地方政府的土地政策制定仍然保持其对城镇的倾斜。 上述分析可以得出，在二元体制演化过程中，对土地政策效用最大化的主要约束体现于要素交易的不公平性。要改变我国土地政策的城镇倾向路径依赖必须转变土地的二元体制，而转变二元体制的根本则为消除要素交易的不公平性，使城乡土地要素能够按市场原则交易。 应用制度经济学理论，结合对我国具有城镇倾向土地政策的回顾，可以看出，该倾向具备较突出的路径依赖特征。在此应用路径依赖内涵来理解我国土地政策的城镇倾向的意义在于以下两点。首先，说明转变土地政策的城镇倾向相当困难，因为在长期延此路径的发展中，符合该倾向的制度之间相互作用，强化了该路径的政策限制边界。这也就可以理解，为何中央三令五申统筹城乡发展，实际结果却偏离预期。且更重要的是，这里指出了如果要转变土地政策的城镇倾向，破解这一路径，必须改变规模报酬递增的利益结构，并改革维持政策路径的体制。接下来，我们结合我国土地政策路径的内在机制分析，做出针对性改革建议。 四、针对破解土地政策路径依赖的改革建议 城镇化与农村建设应当是协调统一的关系，顾此失彼偏向于其中某一方面的发展会使整体社会效用受损。土地作为基本生产要素，在城乡协调中起到重要作用。本文研究首先应用无差异曲线和预算约束线为理论基础，将土地在城镇化过程中对城镇和农村的投入过程进行抽象分析，得出偏向于城镇的土地投入会带来效用的损失，而且坚持这种偏向的投入长期带来的效用损失是递增的。随后，通过对历史的回顾，明确了我国土地政策具有对城镇的倾向性。在不同时期，这种倾向有着不同表现，并随城乡结构的调整有所发展。与土地经济效用模型分析结论相符合，这种政策倾向性带来了诸多土地问题，成为我国城乡土地关系不协调的原因之一。而且，在长期发展过程中，土地政策的城镇倾向性已经形成了政策路径，政策制定者们在选择政策时已经对该路径形成依赖。 对我国土地政策城镇倾向路径研究表明，锁定该政策路径方向的是以土地财政为基础的规模报酬递增机制，而强化该路径的体制性因素是二元结构下城乡土地要素交易的不公平性。诺斯指出，有两种力量会规范制度变迁的路线：一种是收益递增，另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场。因此，转变倾向于城镇化的土地政策路径，需要从改变收益机制和降低交易费用入手。 1.化解政策路径的规模报酬递增机制 转变土地财政的收益递增机制，能够内在的改变政府在制定土地政策时的激励因素，是化解土地政策城镇倾向的关键。要实现这一点，比较有效的做法是开拓新来源和阻断旧来源并重，改变地方政府大多将土地出计收入用于市政设施建设借款本息的主要偿还资金，逐渐形成依赖土地收储/举债/出让的“土地财政”模式。 “开拓新来源”即从根本上转向更好地利用包括土地、基础设施和公有房地产在内的地方公共不动产资产，重视私人不动产保有使用环节财税效用，创新设计出更合理的融资模式，让财政资本、商业资本以及民间个人资本都成为城市发展建设的资金来源。在建立风险监控和预警机制的前提下，健全地方债务制度，扩宽地方政府融资渠道，从而降低对土地财政收入的依赖。 第一，公私资本合作(PPP)模式。通过政府和社会资本合作模式的推广，可以充分发挥有限的公共财政资源的杠杆作用，撬动和吸引更多社会资本通过特许经营、参股持股等方式参与到基础设施建设、资源高效利用、环境保护，以及其他可以商业化运营的公共物品提供领域，使有限的公共财政资源能够为社会供给数量更多、质量更好的公共物品，并为社会资本提供投资机会，同时也可以减轻公共财政支出快速增长的压力。 第二，公共不动产证券化。公共不动产具有收益稳定、安全性高的特点，以其为基础资产的证券化产品，在资本市场中具有一定的吸引力，投资门槛低，可以最大限度地吸收总量规模庞大的小额社会闲散资金。保障住房、大型城市基础设施项目、农业生产性公用设施、可商业化运营的社会服务设施等，都是可以利用证券化所得资金建设、运营和维护的。但是，农业生产性公用设施、可商业化运营的农村社会服务设施证券化所得资金的本息偿还，应当给予相当部分的财政补贴，以避免农业生产成本和农民支出负担的过快增长。 第三，房地产税替代土地出让金收入。城市房地产存量规模庞大，即使扣除一定的免征面积，房地产税可期收入依然可观。但由于房地产税涉及面广、社会影响大，房地产税的实施要慎重，尤其注重公平，以减轻阻力。扣除一定免征面积后，既对增量又对存量计税依据给予折扣优惠，实行较低税率，是避免因社会不同群体税负不公而引发质疑和不满，并获得足以替代土地出让金收入在地方财政中作用的房地产税收入的可行性途径。 “阻断旧来源”则从成本角度考虑，改变征收土地的补偿标准会有效降低地方政府从土地获取的收益空间。2004年修订的《土地管理法》规定征收补偿中土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地征收前三年平均产值的三十倍。而政府在征收、整理农地后，通过出让土地获得的土地出让金则大大高于征收补偿，这种差异的实质是用途补偿和市价补偿之间的差异。在现行体制下，逐步探索以市价补偿，即以相同区位特征下城市土地交易价格减去拆迁、整理成本后的价格对征收土地进行补偿，是降低利益递增作用的重要方式。 2.转变政策路径的体制性约束 二元体制对政策路径约束的核心在于对城乡土地要素流动的分割。转变二元体制，从而进一步消除土地政策对城镇倾向的路径依赖，需要降低城乡土地交易成本、维护城乡土地交易的公平性。 第一，科学界定农村土地合法产权。按照科斯定理，在交易费用大于零的世界里，通过合法产权的明确界定能够降低交易费用，从而提高资源经济效率，导致城乡要素交易不公平性难以转变的因素之一则是农村集体土地产权不明晰。首先，农村土地归集体所有，但随着历史变迁，“集体”已经很难作为单一的经济主体，其资源分配的效率低下，在市场竞争中处于弱势，且为农村精英提供了寻租的空间；其次，农民虽拥有承包地和宅基地的使用权，但产权是残缺的，不具备完全的处分权，土地租赁受到限制，并不享有抵押权；第三，农村土地权属登记制度不健全，土地权证不齐，土地界限不清，导致农民土地权益无法得到有效保护。针对这些问题，建议在科学界定农村土地产权的基础上，抓紧修订土地相关法律，在试点经验的基础上，研究制定涵盖土地权利、土地管理等诸多内容、全面、科学的土地法，为农地确权提供法律保障。 第二，推进农业现代化，提高农村土地内在价值。通过加快推广推进农地确权颁证工作，使农村土地所有权和使用权分离并确认权利主体，有利于在坚持和发展农村土地社会主义公有制的前提下，进一步发展农村土地生产力，促进农业现代化生产，同时也为农村土地收益公平合理分配创造条件。经营权流转和集中相当于农民用经营权入股，可以形成规模化经营，形式可以是农业生产企业，也可以是规模较大的家庭农场，突出规模效益，扩展产业链，也有利于更好保护农民财产权利，减少短期行为，促使农民自觉加强农业生产投入，改善种植管理水平，更注重农地长期产出和收益的可持续性，从而提高耕地质量，增强农业生产能力，促进农业生产可持续发展和农业现代化，在根本上拉近农地和市地价值，消除二元定价基础。 第三，建立公平交易的城乡土地流转统一市场。如果说界定产权是基础，依法确权颁证是手段，那么，建立城乡土地统一市场则是方向。在城市规划和用途管制下，建立城乡土地市场，允许农民与城市经济主体进行直接交易，双方按市场交易价格为流入城市的土地定价。在这个过程中，政府一方面需要搭建平台，构建交易场所，另一方面需要协助农民组成各类经济组织，保障其交易的平等地位。城乡土地流转市场的建立，可以从根本上降低交易费用，促进城乡土地要素的公平流动。对于农村土地流转和交易，要尊重农民意愿，要引导和鼓励，但绝不能强制推行。在流转和交易过程中，要严谨擅自转换农用地用途，造成基本农田和耕地的破坏和减少，危害农业生产能力和农业现代化的实现。 新型城镇化已成为我国未来经济社会发展的重要战略之一，从理论准备到制度设计都应做出努力，去争取在新一轮城镇化建设中避免土地政策的城镇倾向性所带来的负面效应。通过对路径依赖理论的深入理解，我们发现了土地财政和我国城乡二元体制是对城镇倾向性土地政策路径的主要限制性因素，进一步对土地财政的分析中，可以明确其规模报酬递增机制及其对政府推行过度城镇化政策的激励的持续性；而对二元体制的分析，则证实城乡土地要素流动的不公平性是贯穿二元体制演变、进而强化土地政策的城镇倾向性的中心环节。 我们的研究发现，现有的相关政策建议都是早就被讨论过的，但由于政治的、经济的复杂性，它们被谨慎地搁置了，或仅在极小范围实验着。我国大量人口集中在农村，以农业生产为业的情况下，一旦放任土地流转和交易，势必造成土地集中和商业资本对农民的剥夺。 社会上相当一部分观点误以为我们国家城市建设用地占比不足，然而实际上中国已建成土地占比已经超过了合理比例，尤其东部，这造成环境持续恶化。所以通过制度设计，一方面提高农村建设用地的资产价值以保护农民利益，一方面严守农村土地集体所有制，这也是我们论文中建议所遵循的约束。
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中国城市化与新农村建设协调统一发展研究--国家土地政策负外部性路径依赖的分析与解决_路径依赖论文
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