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养老保险制度是社会保障制度的重要组成部分。它不仅关系到社会成员的切身利益，而且关系到社会稳定和发展。自20世纪30年代以来，美国的养老保险制度无论从立法保障还是从制度设计方面都已经比较完善，较好地实现了公平与效率的协调。与美国相比，中国的养老保险制度虽有一定的发展，但还不很完善。因此，分析对比中美两国的养老保险制度可以对完善中国养老保险制度提供一些有益的借鉴。
一、中美养老保险制度的历史沿革
(一)美国养老保险制度的历史沿革
美国养老保险制度始于1935年的《社会保险法》。1956年通过《社会保险法》修正案，该法案规定年满50岁的残疾工作者及其残疾子女可得到补助金，并规定女性职工实行弹性退休制，即女性可在62至64岁之间选择退休但退休金将根据提前年数而相应减少；1965年，为解决老年人尤其是伤残人员退休后的医疗问题而通过《老年健康保险立法》；1974年，为稳定养老金的来源和确保雇员利益，联邦政府颁布《雇员退休收入保障法》，该法把养老金的融资方式由现收现付制改为部分基金制，并对私人养老金进行全面规划；为了使联邦公务员养老制度与联邦社会养老制度的统一以及扩大养老保险覆盖面，联邦政府于1983年通过“联邦雇员退休金计划”；为缓解日益沉重的财政负担，联邦政府于1996年通过福利改革法案，削减社会福利补助；2000年，布什政府通过减税和提倡社会保障部分私有化的决议。
美国现行养老保险制度主要由三个层次构成：社会保障养老保险；公共部门和雇主养老保险；个人退休账户养老保险。第一个层次即社会保障养老保险由联邦政府面向全社会成员强制执行；第二个层次中的公共部门养老保险是由政府为其雇员(公务员)提供的各种养老保险，以雇员自愿参加为主，可分为联邦政府公务员养老保险和州及地方公务员养老保险；雇主养老保险也称私人养老保险，由企业及一些非赢利机构通过延缓纳税优惠政策为其雇员提供，也属于自愿行为；第三层次即个人退休账户养老保险，由联邦通过提供税收优惠而个人根据自身情况自愿选择，是美国养老保险制度的有益补充。
(二)中国养老保险制度的历史沿革和具体内容
中国的养老保险制度始于国务院于1951年2月颁布并于1953年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例明确规定在国有企业、公私合营和私营企业实行职工退休养老制度。职工退休年龄男女分别为60岁和50岁。该条例关于职工退休养老的规定至今仍然是中国职工养老保险制度的重要组成部分。随着经济社会的发展和现实的需要，国家对其进行了多次调整。
1.从养老保险制度的覆盖范围来说
关于职工养老保险，1956年《中华人民共和国劳动保险条例》的覆盖范围扩大到商业、外贸、粮食等十三个产业和部门，至此，中国全民所有制企业基本实行退休养老保险制度；1983年4月国务院颁发《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，要求集体所有制企业参照国有企业的有关规定并根据自身经济条件建立集体所有制养老保险制度；1980年7月国务院颁发《中外合营企业劳动管理的规定》，要求中外合营企业参照国有企业的有关规定建立职工养老保险制度；1986年，国务院颁布《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，要求国有企业对新增职工实行劳动合同制，其养老保险基金由企业、个人和国家三方共同负担，养老保险覆盖到了合同制工人；2005年12月，政府出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，明确要求城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险，城镇居民自此基本上覆盖在职工养老保险范围之内。
关于国家机关事业单位人员养老保险，1952年12月，国务院颁发《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，把国家机关人员纳入《中华人民共和国劳动保险条例》的覆盖范围。1958年，国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，将国家机关事业单位和企业职工养老保险待遇合并；1978年6月，国务院发布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，制定了老干部离职休养制度；1993年，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，该条例对国家机关事业单位人员的退休养老制度做了较大的修改和调整，使得国家机关事业单位人员的养老保险从职工养老保险制度中分离出来。
关于农民养老保险，自1980年开始试点以来，政府一直在探索切实有效的办法。国务院决定，2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点，年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。
2.从养老保险的融资方式来说
中国的养老保险制度最初采用现收现付式，企业职工养老保险直接由企业担负。改革开放以后，为了减轻企业负担，从1984年开始政府把企业职工养老费改为社会统筹，并建立固定职工养老保险基金。1986年，全国各地基本上建立了国有企业固定职工养老保险基金。随后，国务院先后发布《关于城镇职工养老保险制度改革的决定》(1991)、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995)、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997)，确定了社会统筹与个人账户相结合(即“统账”结合)的养老保险体制。至此，中国养老保险的融资方式由现收现付改为部分基金制。
中国现行养老保险制度也由三个层次组成，即国家法定基本养老保险、企业补充养老保险(企业年金)和职工个人储蓄型保险。第一个层次由国家立法规定强制实行，包括国家机关事业单位养老保险、企业养老保险、劳动合同制工人养老保险、农民养老保险。其中，企业养老保险在国家法定养老保险中占重要地位，其制度相对完善，覆盖面较广(城镇居民和企业职工)，但保障水平较低；而国家机关事业单位养老保险保障水平较高但覆盖面较窄；农民养老保险尚在试点中。第二个层次由政府给予优惠政策，企业根据自身情况建立。由企业为职工建立个人账户，企业或企业和职工个人共同缴费，通过商业机构运营，给付水平由缴纳费用和投资收益率决定。第三个层次由个人通过购买商业保险公司的养老保险产品等方式实现。
二、中美养老保险制度的特点
(一)美国养老保险制度的特点
1.有完善的法律、法规作保证。美国的养老保险制度根据社会现实的需要进行着不断的调整或改革，但每次调整或改革都有联邦政府相关的立法作保证。这不仅能保证美国养老保险制度的连贯性，又可使参保者对自己退休后的养老保险充满信心。
2.覆盖面广且采取多层次的制度框架。美国已经建立起以联邦政府社会保障养老保险为主，公共部门养老保险和雇主养老保险为辅，个人退休账户养老保险作为有益补充的多层次的养老保险框架。具体而言，联邦政府社会保障养老保险是面向所有美国国民强制执行的；地方政府根据当地实力还可以为雇员提供地方补充养老条款；企业也可以根据条件制定吸引员工的企业补充养老计划；个人还可以有自己的退休账户进行私人化投资。美国养老保险第一层次覆盖面广、口径统一以及其的再分配功能有力地促进了养老保险的公平；第二、三层次可以根据自己情况选择参加不同的保险并进行市场化运作，有利于促进效率的提高。
3.强调国家、单位和个人三方面的责任。虽然美国经济实力雄厚，但随着人口老龄化尤其是“婴儿潮”出生的人即将进入退休年龄，预计2017年美国的养老基金将出现支付缺口，这决定了美国不能走福利型社会养老保险之路，而是强调国家、单位和个人在养老保险中各自的责任。这既能缓解政府压力，又能强调个人在养老保险中的责任，做到权利和义务的统一。
4.社会化和市场化程度高，朝私营化方向发展趋势明显。美国的养老保险不管是联邦基础保险，还是公共部门养老保险和雇主养老保险，为了保值增值，可以采用购买政府债券、投资股票市场等方式进行资本化运作，社会化和市场化程度都很高，尤其是个人退休账户，投资运营手段比较灵活并且朝私营化发展的趋势更加明显。
(二)中国养老保险制度的特点
1.立法落后，法律不健全，且行政性较强。自20世纪50年代《中华人民共和国劳动保险条例》颁布以来，中国的养老保险制度虽然也经历了多次调整和改革，并相继出台一些法规，但始终没有一部全国性的养老保险法律。立法跟不上实际需要的状况严重阻碍了中国养老保险制度的发展，使得一些行政部署因为没有法律依据而无法统一，具有很强的行政性、随意性以及不连贯性。
2.覆盖面窄，层次的划分形同虚设。国家法定基本养老保险虽然覆盖国家机关事业单位、企业职工和城镇居民，但缴费标准、管理部门、支付标准却各不相同，未能形成统一的养老保险体系。况且，该层次尚未将广大农民包括在内。至于企业补充养老保险由于没有强制性，只有那些有条件有社会责任意识的企业才可能去实行；而职工个人储蓄型保险属于商业保险，由于中国人的传统观念而无法全面实施。因此，中国养老保险制度虽然也是三个层次，但实际上如同一个层次，且覆盖面较窄，既欠公平也缺乏效率。
3.缺乏权利与义务的统一。由于制度设计缺陷，对于制度覆盖范围内的人员，政府采取的是大包大揽的政策，财政负担太重；而对于制度覆盖范围以外的人员，政府没有明确的资助政策，造成体制内的人享有养老保险的权利却没尽到义务，而体制外的人尽到了缴税义务却没有享受养老保险的权利。
4.统筹层次低、资金运营方式单一。中国的法定基本养老保险自1986年实行县级统筹以来，虽有进一步的发展，但到目前为止也只有17个省份基本实现省级统筹，远未实现全国统筹，这种低层次的统筹，难以发挥地区间养老保险的互济功能。而且中国养老保险制度的第一层次采用的是现收现付式，很难有积累，资金运用方式单一。
三、中美养老保险制度的公平性比较
养老保险制度的公平性主要体现在以下几个方面：一是起点公平，即社会成员的参与机会的均等性。任何社会成员，无论其地位、行业、区域、贫富都应纳入国家养老保险范围之内；二是过程和结果公平，即参保人员要面临统一的参保条件，享有大致相同的养老保险待遇；三是通过养老保险再分配的功能，调节社会成员之间的收入差别。
(一)从起点上看
美国的社会养老保险覆盖96%的工作人员。而在中国，国家法定基本养老保险主要覆盖国家机关事业单位、企业职工和城镇居民，但却把最广大的农民排除在外。以2003年为例，“美国的养老保险覆盖了1.55亿职工，覆盖率为96%或69%的人口；而中国同期，国家基本养老保险只覆盖了1.11亿城镇职工，覆盖率仅为68%或11%的人口。”
(二)从过程和结果看
在美国，无论工作地点或何种职业，养老保险的管理部门、收费标准、发放标准等运作机理都是统一的。而在中国，对于国家机关事业单位企业职工和城镇居民来说，虽然他们都有参加国家基本养老保险的机会，但运作机理的不同造成了养老保险待遇的很大差别。国家机关公务员和部分公益性的事业单位的主管单位是人事部门，融资方式是现收先付，资金来源于财政缴款，财务平衡方式为根据养老保险支付需要从财政列支，最后由财政承担所有职责；而城镇企业职工的主管单位是劳动和社会保障部门，融资方式是社会统筹和个人账户相结合，资金来源于企业、个人缴纳，财务平衡方式以支定收，最后才由财政承担“兜底”责任。制度设计以及运作方式的不同，造成了国家机关公务员、事业单位工作人员与企业职工之间的养老保险金待遇存在很大差别。
从缴费比例来看，美国养老保险缴费率都是相同的，无论个人还是企业，均为参保人平均月收入的6.2%加上企业为其缴纳的6.2%。而在中国，由于没有统一的缴费率，有的企业缴费率高，有的缴费率低，这就造成企业在社会养老保险中的不同负担，直接损害企业公平竞争的环境。
(三)从养老保险的再分配功能上看
由于美国采用累退的计算方式，虽然高缴费者获得的绝对待遇要高于低缴费者，但是低缴费者的工资替代率要高于高缴费者，这样再分配的功能调节了贫富差距。而在中国，由于制度设计的缺陷，在实施过程中又造成不同社会阶层成员之间的养老保险自成体系，特别是养老金的计发办法中引入本人指数化月平均工资，使得工资的差异影响到了退休金的差异，大大弱化了养老保险的再分配功能，对贫富差距的调节作用很有限。
四、中美养老保险制度的效率比较
所谓效率，是指一定条件下投入与产出之间的比率，或者说资源有效配置的程度。养老保险的效率主要体现制度本身的运行效率以及其对经济的促进作用上。具体而言，一是指运行效率；二是指社会效率。至于它们判断的标准，学术界并没有统一的说法，按本文作者的理解，运行效率是指是否有健全的制度和统一的标准，而社会效率是指能否促进社会经济的发展。
(一)制度本身的运行效率
1.从收支来看，衡量制度运行效率的最直接方法是看其收支是否平衡。如果收大于支，说明其本身的功能得到了发挥，也为社会效率打下了基础。美国的养老保险金就目前来说，仍然是收大于支的，如“2004年养老保险金收入为5 550亿美元，减去养老金支出4 750亿美元和管理费43亿美元，当年共有结余750亿美元”，而中国的养老金早已入不敷出，并需要国家财政补贴。据预测：“中国统筹基金的缺口很大，平均每年在500亿左右，到2020年的16年间，大约需要9 000亿元左右。对于养老金的支出，到2020年，基础养老金累计支出在3万亿元左右，补偿养老金支出在7万亿元左右。”
2.从制度建设来看，美国自1935年颁发《社会保障法》至今，根据社会经济的发展情况和社会实际的需要，先后修改了32次，条款也由最初的11条增加至现在的21条，总增幅达到了十几倍，形成了比较完备的法律体系，大大降低了制度本身的运行成本。而中国的养老保险制度自1951年颁发《中华人民共和国劳动保险条例》以来，虽经历一些变革，但尚未颁布全国性的养老保险法律，没有形成统一的养老金标准，没有一个统一的管理部门和基金运作方式，政策的实施往往带有行政性、随意性，贯彻不彻底，成了很大的转制成本。
3.从养老保险的主要资金来源以及融资模式的调整过程来看，美国的基本养老保险主要来源于美国联邦收入税、社会保障收入本身的课税、美国财政部的一般资金以及养老保险资金的投资收益，这些收入基本满足了养老金的支出。而中国的养老保险除了企业、个人的缴款和极少的投资收益外，基本没有其他养老保险金来源，造成过重的财政负担。
中美养老保险制度的融资模式均根据社会的变化而发生相应的调整，但实际效果却有不同。美国在1935年刚确立时实行的是完全基金制，即根据个人缴费的多少发放养老金，由于短时期内见不到成效，且不能调动人们参保的积极性，1939年改为现收现付制，该模式在人口年龄结构较轻时，容易实现收支平衡且易于操作，其运营又受到政府很好的管制，故管理成本很小。随着20世纪60年代人口老龄化趋势的加强，收支不平衡加剧，政府负担加重。于是，1983年又改为现行的部分基金制。部分基金制带来养老基金大量的结余，它既克服了完全基金制因货币贬值给养老金带来的风险，又在一定程度上消除了现收现付制度下因经济波动给养老金带来的影响。而从中国的发展状况来看，融资模式也从制度设计时的现收现付制改为1997年的部分基金制，采用国家统筹和基金积累两种方式相结合的模式，但由于没有形成统一的缴费率，一些企业缓缴甚至是逃避缴费，甚至有些地方出现实行了部分基金制后养老保险待遇降低的情况，降低了制度变革的效率。
4.从养老保险的管理部门来看，美国的养老保险由社会安全(保障)部统一管理，以养老保险税的形式提取积累基金，并由财政部通过税务局负责向企业和个人征缴，这种将管理与基金收缴分开管理的方式，使得部门之间分工更加明确，从而提高了工作的效率，降低了运行成本。而中国的养老保险制度中，国家机关事业单位和企业分属不同的部门领导，没有形成统一的管理部门，降低了运行效率。
5.从基金的运营方式看，随着美国人口老龄化的加剧，尤其是20世纪70年代以来的经济滞胀所导致的可支配收入的下降，美国政府实时调整养老基金的运作方式：一方面进行更多的市场化运作，以实现保值增值；另一方面改革私人养老保险制度，使其朝私营方面发展，通过购买回报率高的金融产品来实现个人账户的增值。20世纪80年代，美国国家基本养老金的实际投资收益率为4.8%，同期私营养老金的投资收益率高达8%。从1990年到1999年，“雇主退休金计划和个人养老储蓄账户积累的基金进入共同基金市场的总量，以及在共同基金市场中所占的份额都迅猛增加，共同基金中的养老基金资产总额从1991年的3 480亿美元增加到1998年的18 980亿美元，增长了5.45倍，同时养老基金占整个投资基金市场份额也从1990年的21%上升到1998年的35%。”
相比之下，中国养老保险基金一般存入银行或买卖国债以及其他具有良好流动性的金融工具，但为了资金的安全，根据国家有关规定，银行存款和国债的投资的比例不得低于50%，且银行存款比例不得低于10%。这些限制使中国养老基金的投资收益率还不到3%。考虑到通货膨胀的影响，中国养老基金的收益率甚至为负值。养老保险基金不能投入收益率高的金融市场以及对养老基金的监管不力，严重影响了基金运行的效率。另外，由于个人不能享有其完全的产权，其账户资金不能自由转移，因此缺乏自由选择管理者进行投资运营的激励。而政府有时为了平衡财政预算会挪用该资金。由于允许统筹基金和个人账户基金互相调剂使用，于是就出现了挪用个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象，养老保险基金缺口和个人账户“空账”规模持续增加。“到2005年底，全国空账规模累计达到8 000多亿元，到2006年底，已达9 000多亿元。”
(二)制度的社会效率
养老保险的社会效率表现在：对参保人来说，使其免受后顾之忧并参加到日益激烈的社会竞争中去；对企业来说，为企业提高生产效率提供社会环境；对社会来说，通过调节收入差距、缓解社会矛盾，同时缓解经济波动，给经济发展提供必要的支持。
美国养老保险制度具有统一的缴费率，不具有差异性，为人们的老年生活提供了基本的保证，在实现个人价值的同时也为企业为社会创造出了高的效率；而且，养老保险账户一般具有便携式的功能，客观上促进了劳动力的自由流动，有利于社会效率的提高以及经济的发展。而中国目前尚无建立统一的养老保险制度，城乡之间、地区之间、企业之间的制度上的人为分割所造成的差异，既造成了社会成员之间的不公平，也阻碍了中国劳动力的合理流动，在客观上强化了地方保护主义的倾向，不利于统一劳动力市场的形成，损害了劳动力资源的有效配置，影响了经济的发展。
五、对中国完善养老保险制度的政策建议
通过比较分析，美国多层次全方位的养老保险体系为中国养老保险制度的进一步完善提供了一些有益的借鉴。
1.坚持公平优先、兼顾效率的原则
美国的养老保险制度有健全的制度和完善的立法，一方面注重发挥市场的作用来促进效率，另一方面又努力提升养老保险促进社会公平的功能。美国的养老保险制度是一种符合本国现实的制度，但并不是完美的制度，其缺陷表现在政府的主体地位并不突出。对于养老保险制度还较不完善的中国来说，在借鉴美国的发展经验时，既应学习美国重视市场作用和社会功能的合理做法，又要避免政府在养老保险制度中作用不突出的问题，在养老保险制度建设中充分发挥政府的服务功能以及社会的协调作用，保证公平优先，同时，政府也要积极推进养老保险基金进入市场，拓宽市场的渠道，利用市场的调节机制，以促进效率。
2.扩大覆盖面，建立全国统一的养老保险市场
农村和城镇居民只是人为的一种区域分割，但这种分割却造成中国严重的城乡二元结构，也使得他们在养老保险待遇方面存在着天壤之别，显然违背公平原则。建立覆盖城乡居民在内的全国统一的养老保险，不仅有利于公平，缩小贫富差距，还有利于维护社会的稳定，促进效率。
3.进一步强调权利和义务的统一
养老保险的再分配功能意在缩小社会成员的收入差距，实现养老保险的公平性，但这种公平又不能以损害社会财富的再创造为代价。为此，在突出政府在养老保险中主体地位的同时，需要政府引导人们降低对养老保险的依赖思想，使参保人意识到养老保险中个人应该承担的义务。
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