汉唐时期外交行政管理的运行机制，本文主要内容关键词为：汉唐论文,运行机制论文,行政管理论文,外交论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国古代在汉唐时期确立和完善了一整套从中央到地方的系统的、周密的行政管理体制，并确立和完善了与之相适应的行政管理运行机制。外交管理作为国家行政管理体制的重要组成部分，在这一时期也建立了从中央到地方的一整套管理体制和相应的外交管理运行机制。外交行政管理与一般行政管理虽有其一定特殊性，但是其共性则是基本的。这方面的问题尚未引起学术界之注意，迄未见专门论著述及，故就这一时期的外交行政管理之运行机制试作些论述。
汉唐时期外交管理体制之运行，基本上分为外交决策、外交政令与外交事务三个层次实施。在两汉时期先后以丞相、三公及尚书台为政令之枢纽，魏晋南北朝时期基本上以尚书台为政令之枢纽，说“基本上”是因为在不同时期中书或门下也曾在一定程度上扮演这一角色。在唐代，前期以政事堂，中后期以中书门下为决策中枢。尚书省为国家政令之总枢纽。外交管理亦然，中央决策部门制定的外交方针政策，经由政令枢纽下达有关外交管理职能部门贯彻执行。到了唐代，上述三个层次的运行已经相当规范化，政事堂或中书门下制定的外交方针政策，经由尚书都省转发，下达鸿胪寺或从中央到地方之有关外交管理机构和部门贯彻执行。
一、外交行政管理体制运行的三种方式
汉唐时期外交行政管理的运行机制主要通过如下三种方式实施：
1、皇帝的诏敕。
皇帝既是外交的最高决策者，又是最高行政长官。以皇帝为首的中央决策集团对外交所作的决策，均以皇帝诏敕的名义下达相关部门贯彻执行。《后汉书》卷1 上《光武帝纪上》注引《汉制度》云：“帝之下书有四：一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰诫敕。”策书“以命诸侯王。三公以罪免亦赐策。”其余的三种形制和用途是：“制书者，帝者制度之命，其文曰制诏三公，皆玺封，尚书令印重封，露布州郡也。诏书者，诏，告也，其文曰告某官云（云），如故事。诫敕者，谓敕刺史、太守，其文曰有诏敕某官。它皆仿此。”由此可见皇帝主要通过后三种形式，即“制书”、“诏书”、“诫敕”以指挥中央公卿百官和地方长官执行政令。在西汉时皇帝的诏敕先下达御史大夫府，御史大夫再转达丞相府，由丞相再下达中央诸卿和地方郡国。到东汉时诏敕之下达枢纽由“两府”（即丞相、御史大夫）转归尚书台，此即“尚书出纳王命”（注：《后汉书》卷65《李固传》。），“盖政令之所由宣”（注：《通典》卷22《职官典四·尚书上》。）之谓。外交政令之运行亦然。《续汉书》志25《百官志二》谓，“四方夷狄封者，台下鸿胪诏拜之。”封拜外国侯王时，由尚书台将诏书下达大鸿胪，大鸿胪根据诏书命令具体执行。《后汉书》卷41《钟离意传》所载对四夷之赏赐，亦将皇帝诏旨先下达尚书台，由尚书台起草诏书之后，下达大司农负责执行。魏晋南北朝时期亦基本上由尚书省下达，但中书、门下也在不同时期不同程度上发挥这一作用。
唐代诏敕及行政文书之上传下达已经达到相当规范化程度。尚书都省为其上传下达之总枢纽，据《唐六典》卷1 《尚书都省》记载：“凡上之所以逮下，其制有六，曰：制、敕、册、令、教、符。凡下之所以达上，其制亦有六，曰：表、状、笺、启、牒、辞。诸司自相质问，其义有三，曰：关、刺、移。”这里归纳唐代行政文书有三大类，一为下行文书，主要为以皇帝名义下达的“制”、“敕”、“册”，以及尚书省自身制订、下发州县乃至最基层的“符”。二为上行文书，主要为臣下呈奏皇帝之“表”、“状”。三为平行文书，主要为同级机构间的“移”文。尚书都省为天下文书之总枢纽，“凡制、敕施行，京师诸司有符、移、关、牒下诸州者，必由于都省以遣之。”中央公卿百司之间横向之运行，大体遵循“大事承制敕，小事则听于尚书省”（注：《新唐书》卷48《百官志三》。）之原则。中央与地方之间纵向之运行，可从下述事例明之。天宝二年（743 年）有四位日本留学僧拟携鉴真偷渡赴日，被扬州当局抓获，其处理过程是：淮南道节度使将此事上奏，“奏至京鸿胪寺”；经鸿胪寺调查了解四位留学僧的情况后，又将所掌握之情况上奏；然后“敕下扬州”，具体处理（注：〔日〕真人元开《唐大和上东征传》第45、46页，中华书局1979年8月第一版。）。 中央与地方通过上“奏”与下“敕”处理外交事务，这是唐前期的运行情况。大历十二年（777年）小野石根所率日本遣唐使抵达扬州， 观察使陈少游一面上奏一面安排使团以六十人入京，出发百余里后，接到“中书门下敕牒”，令其减为二十人（注：《续日本纪》卷35《天宗高绍天皇》宝龟九年十一月条。）。这是根据宰相机构所下达的“敕牒”以指挥外国使团之行动。开成三年（838 年）藤原常嗣所率日本遣唐使抵达扬州不久，淮南节度使“奏状之报符”便已下达至节度府（注：《入唐求法巡礼行记》卷1。）。这是由地方政府上奏日本使团之到来， 中央接到地方“奏状”后，下“符”指示如何安排来使之行止。通过上“奏”与颁下“符”、“牒”等公文处理外交事务，这是唐后期之情况。
2、有关的律令。
律令是汉唐时期政府机关日常行政运转所须遵循之法规。《汉书》卷17《景武昭宣元成功臣表》所载韩延年于代理大行令期间，“留外国书一月”，因“乏兴”之罪而受到惩处。此即触犯了《九章律》之《厩》律。可见外交机构官员必须依据法规行事，受其约束。叔孙通所撰礼仪也属行政法典，《晋书》卷30《刑法志》谓：“叔孙通益律所不及，傍章十八篇。”叔孙通《傍章》十八篇是对《九章律》的补充。《傍章》十八篇的具体内容已不可考，但从《史》、《汉》之零星记载可知其为朝仪及君臣礼仪规范之法典。此外，据张斐《律序》称，还有“赵禹作《朝会正见律》”（注：《太平御览》卷638 《刑法部四·律令下》引。）。叔孙通之礼仪与赵禹之《朝会正见律》，构成了汉代朝会礼仪的基本体系。在外交中，朝见礼仪十分重要，因而是汉统治集团特别关注的问题。宣帝甘露二年（前52年）匈奴呼韩邪单于将于明年正月来朝，据《汉书》卷78《萧望之传》记载，汉朝特召开公卿会议以“议其仪”，会上两派意见对立，争论相当激烈，或谓“其礼仪宜如诸侯王，位次在下。”或谓“宜待以不臣之礼，位在诸侯王上。”尽管双方意见对立，但有一点是共同的，即接待礼仪必须依据礼仪法规以斟酌取舍，定其高下。
律令是皇帝意志的另一种表现形式。外交主管部门尚书主客曹还有自己专业范围内的律令。据王充《论衡·程材》说：“五曹自有条品”。条品，即列曹尚书职责范围内的法令规章条款。属于政府各有关部门的具体法令，分别保存于列曹尚书那里。五曹之一的主客曹也应当有自己的“条品”，是为其日常行政之法规依据。魏晋南北朝时期法律形式较汉代增多，继承汉代律、令、科、比的基础上，增加了格、式等。此为隋唐时期将法典统一于“律”、“令”、“格”、“式”准备了条件。
唐代法律形式主要为律、令、格、式四种，《新唐书》卷56《刑法志》谓：“唐之刑书有四，曰：律、令、格、式。令者，尊卑贵贱之等数，国家之制度也；格者，百官有司之所常行之事也；式者其所带守之法也。凡邦国之政，必从事于此三者。其有所违及人之为恶而入于罪戾者，一断于律。”显然“令、格、式”“此三者”乃国家制度、政府组织及百官行政规章制度之法规，而“律”者为刑罚之根本大法。唐代法律体系之完善，为外交管理提供了行政规范和法律之依据。
《唐律疏议》引唐代的《主客式》规定：“蕃客入朝，于在路不得与客交杂，亦不得令客与人言语。州、县官人若无事，亦不得与客相见。”《唐律疏议》对此解释道：“即是国内官人、百姓，不得与客交关”（注：《唐律疏议》卷8《卫禁》“越度缘边关塞”条， 中华书局1983年11月第一版。）。《主客式》是在我国古代法律中首见对于专职外交管理机构“主客”部门所制订的专门法规，可见唐代的外交机构及其管理制度已达到了法典化、规范化的程度。《唐律疏议》所引《主客式》这条律文，规定了外交官员及涉外人员在接待外国使节时的职责及其行为准则和纪律。从《唐律疏议》中我们可以看到，唐律从刑罚方面对于外交管理有周密和具体的规定，从中也可以窥见唐代外交机构及外交官员之行政规范和行为准则。唐律《职制》规定：“诸漏泄大事应密者，绞。非大事应密者，徒一年半；漏泄于蕃国使者，加一等。”此条之疏议曰：“国家之事，不欲蕃国闻知，若漏泄于蕃国使者，加一等，合徒二年。其大事，纵漏泄于蕃国使，亦不加至斩。”（注：《唐律疏仪》卷9《职制》“漏泄大事”条，中华书局1983年11月第一版。 ）规定如将国家机密泄漏于外国使节，要比一般情况下加罪一等，但其量刑不超过斩刑。这就从刑罚方面对外交管理机构与各种涉外事务人员的行政和行为准则作了明确的规范。唐律还对处理外国人的罪罚原则作出了明确的规定：“诸化外人，同类相犯，各依本俗法；异类相犯者，以法律论。”疏议对此解释道：“‘化外人’，谓蕃夷之国，别立君长，各有风俗，制法不同。其有同类自相犯者，须问本国之制，依其俗法断之。异类相犯者，若高丽之与百济相犯之类，皆以国家法律，论定刑名。”（注：《唐律疏议》卷6《名例》“化外人相犯”条，中华书局1983年11 月第一版。）意即相同国籍的外国人之间的法律问题，按照其本国的法律处理，不同国籍人员之间的法律问题，则按照唐朝的法律处理。这表明唐代在处理涉外案件时，不像中世纪欧洲那样存在属人法和属地法两个极端，而是把二者结合起来，区别对待。唐律在这方面的规定，已具有国际私法之性质。这一法律原则，为唐朝外交管理部门处理涉外案件提供了依据。
3、施政“故事”。
“故事”即官府施政过程中保留下来的成规、惯例，又称“旧书”、“旧事”。汉代的“故事”保管于尚书台，据《后汉书》卷48《应奉传》附《应劭传》，东汉人应劭撰有《尚书旧事》。“旧事”即“故事”。这是尚书台所保存的官府“故事”档案之汇编。《通鉴》卷51《汉纪》顺帝阳嘉二年条胡注云：“汉故事，皆尚书主之也。”尚书诸曹均保存相关之“故事”，王充《论衡·程材》亦谓：“五曹……自有故事。”五曹之一的主客曹自然也有自己的“故事”。
在外交管理中，经常根据已有之“故事”行事。《汉书》卷70《陈汤传》载，元帝建昭三年（前36年）陈汤出使西域时，设计斩匈奴郅支单于首，此事在汉朝廷决策集团中引起激烈的争论，或以为陈汤此举乃擅兴师矫制，不宜奖赏；或谓此乃便宜行事，有大功于汉，应受嘉奖。直至竟宁元年（前33年）仍久议不决，于是元帝“取安远侯郑吉故事，封千户。”这是在无所适从之时，以“故事”为依据而作出决断。所谓郑吉“故事”，据同书卷70《郑吉传》，宣帝地节三年（前67年）屯田于西域之郑吉发兵攻破依附于匈奴的车师，又于神爵二年（前60年）招降匈奴日逐王，威震西域，于是“上嘉其功，乃下诏曰：‘都护西域骑都尉郑吉，拊循外蛮，宣明威信，迎匈奴单于从兄日逐王众，击破车师兜訾城，功效茂著。其封吉为安远侯，食邑千户。”这次褒奖郑吉的诏令，保存于尚书，成为“故事”，因而竟宁元年元帝便把它当作嘉奖陈汤的依据。由此可见尚书“故事”、“旧事”对于外交方针政策的执行是有很大参考价值的。
在中国古代“故事”有很强的承袭性。汉代外交施政中，不仅把汉代所有之“故事”作为根据，也把汉代以前的成例作为参考，这在某种意义上也是一种“故事”。上文所述陈汤斩郅支单于首事，据《汉书》卷70《陈汤传》载，陈汤将郅支首级解送京师后，提议将其悬挂于藁街蛮夷邸间，丞相匡衡、御史大夫繁延寿反对，理由是《礼记·月令》说春天是“掩骼埋胔”之时；车骑将军许嘉、右将军王商赞成悬挂，理由是春秋时齐鲁两国君主会盟于夹谷，齐君安排侏儒演戏，孔子认为有讥笑鲁君之嫌，于是将其演员斩首。时值盛夏，孔子犹将其“首足异门而出”。故可将郅支首悬挂十日后再掩埋。主张悬挂的一派，援引春秋时的“故事”以为决断之依据。同样的道理，汉代外交中的“故事”，也可成为其后历朝施政中的依据。
魏晋时期继承汉代制度，“其常事品式章程，各还其府，为故事。”（注：《晋书》卷30《刑法志》。）西晋时贾充等人在撰律、令的同时，又“删定当时制、诏之条，为《故事》三十卷，与《律》、《令》并行。”（注：《唐六典》卷6《尚书刑部》“刑部尚书”条注。 ）此外据《隋书》卷33《经籍志二》载，尚有《晋故事》四十三卷、《晋建武故事》一卷、《晋咸和咸康故事》四卷、《晋东宫旧事》十卷等。据《新唐书》卷58《艺文志二》载，尚有《晋太始太康故事》八卷、《晋建武以来故事》三卷、《晋氏故事》三卷、《晋诸杂故事》二十二卷等。魏晋至南北朝前期“故事”编撰最为兴盛，至南北朝后期，“故事”开始向“格”的形式转变。萧梁时“取故事之宜于时者为《梁科》”（注：《隋书》卷33《经籍志二》。），据《唐六典》卷6 《尚书刑部》“刑部尚书”条注谓：“梁易《故事》为《梁科》三十卷，蔡法度所删定。”这是“故事”开始向其它法令形式转变之始。与此同时“后魏以‘格’代‘科’，于麟趾殿删定，名为《麟趾格》。北齐因魏立格，撰《权格》，与《律》、《令》并行。”北朝后期完成了由“故事”向“格”的转变，至隋唐时期“故事”已纳入“格”的范畴，成为与“律”、“令”、“式”并存之主要法典形式。
唐代大抵历朝均要修《格》，重要者有《贞观格》、《永徽格》、《开元格》等。这些《格》分为二十四篇，以尚书省六部二十四司作为篇名，“其曹之常务但留本司者，别为《留司格》一卷。盖编录当时制敕，永为法则，以为故事。”（注：《唐六典》卷6 《尚书刑部》“刑部尚书”条注。）外交专职机构之主客司，自有《主客格》一篇，作为其行政之规章。另有《散颁格》作为普遍遵循的行政规章。唐代的《格》实为前代之“故事”，这种《格》便成为当时政府机关施政之重要法规之一。
二、外交行政管理运行的重要手段——交通邮驿
汉唐时期以皇帝为首的中央统治集团，主要通过上述三种方式或途径指挥从中央到地方的行政管理。为了有效地实施对于全国的行政管理，还必须需要一套全面的、高效的交通邮驿系统作为重要手段，而对于外交管理自然也不例外。为此汉唐时期建立了一套交通邮驿系统，作为中央与地方联系的渠道和网络。这是汉唐时期外交管理的一个必不可少的重要手段，举凡中央诏敕之下达及边情之上报，主要通过这些渠道和网络进行。
《晋书》卷30《刑法志》谓：“秦世旧有厩置、乘传、副车、食厨，汉初承秦不改，后以费广稍省，故后汉但设骑置而无车马，而律犹著其文，则为虚设，故除厩律取其可用合科者，以为《邮驿令》。”汉初承秦而有传车、驿马，后来则主要使用驿马。《汉书》卷1 下《高帝纪下》记汉初田横“乘传诣洛阳”，颜注曰：“传者，若今之驿，古者以车，谓之传车，其后又单置马，谓之驿骑。”汉代后来改为以驿马为主，除了节省费用之外，据称亦因“患其不速，一概乘马矣。”（注：顾炎武《日知录》卷29《驿》。）据《续汉书》志第29《舆服上》载，汉制“驿马三十里一置，卒皆赤帻绛
云”。对于达不到规定行程标准者，或延误日期的“失期”者，都要严格追究责任，加以不同的惩罚。
汉代边境地区就是通过这些“传”、“置”而与中央保持密切的、迅速的联系。《史记》卷111《卫将军骠骑列传》载，元狩二年（前121年）“大行李息将城河上，得浑邪王使，即驰传以闻。”《汉书》卷96下《西域传下》载，桑弘羊与丞相御史向武帝奏言：“张掖、酒泉遣骑假司马为斥侯，属校尉，事有便宜，因骑置以闻。”这些都是通过“传”、“置”而向中央报告外交情报。《汉书》卷70《陈汤传》载，成帝建始四年（前29年）“西域都护段会宗为乌孙兵所围，驿骑上书，愿发城郭敦煌兵以自救。”成帝为此与朝臣商议对策，陈汤估计不过数日必可解围。果然“居四日，军书到，言已解。”这是西域都护通过“骑置”不断向朝廷请示、报告的情况。《后汉书》卷88《西域传》谓，“列邮置于要害之路，驰命走驿，不绝于时月。”就是边境与中央通过“邮置”进行频繁联系的写照。
遇有紧急情况，则以“奔命书”与皇帝直接联系。《汉书》卷74《丙吉传》载，宣帝时丙吉为丞相，他的“驭吏”原是边郡人，故“习知边塞发奔命警备事”。有一天他在街上“适见驿骑持赤白囊，边郡发奔命书驰来至。驭吏因随驿骑至公车刺取，知虏入云中、代郡。”这是边郡通过驿骑将“奔命书”速递朝廷。“奔命书”以赤白囊包裹，或谓赤白囊“似为赤表白囊”（注：陈直《汉书新证》第387页， 天津人民出版社1979年3月第二版。）。此说似可商榷。汉代边塞烽布有赤、 白及赤白三种颜色，汉简载：“今月余赤烽一”（注：《甲乙编》517.11（甲2270）。），这是赤烽；“烽皆白”（注：《甲乙编》311.31A。 ），这是白烽；“八月甲子买赤白缯蓬一完”（注：《居延汉简释文合校》284.24。），这是赤白烽。“奔命书”用赤白囊，与边塞烽布有赤白烽相类。那么“赤白”是什么颜色呢？《说文解字》：“红，帛赤白色也。”段注：“按此今人所谓粉红、桃红也。”据此则“赤白囊”为粉红色缯帛所制，以此为特急函件之标志。这位驿骑持赤白囊直奔“公车”，丙吉的驭吏到那里打听到了其所带来的紧急情报是匈奴进犯云中、代郡。“公车”为卫尉属官，《汉书》卷19上《百官公卿表上》：卫尉“掌宫门卫屯兵”，属官有公车司马。颜师古注引《汉官仪》云：“公车司马掌殿司马门，夜徼宫中，天下上事，及阙下凡所征召，皆总领之。”公车司马即皇宫的门卫、收发，由于其昼夜值班警戒，故紧急公文直送其处，由其转交皇帝。可见“奔命书”是边郡与皇帝直接联系的一种“特快专递”。通常地方的文书是由御史大夫（后由尚书）接受，“奔命书”则直送皇帝。丙吉的驭吏探得情报后，立即向丙吉报告，请其作好准备，以待皇帝召见。果然不久皇帝就召见丞相及御史大夫，商量对策。由于丙吉事先有所准备，甚得圣意。这个事件清楚地展示了当时边郡与中央进行讯息沟通的过程：边郡遇有紧急情报上呈，即以粉红色缯帛封装为“奔命书”，通过驿骑速递京师，直叩宫门，送达皇帝，然后由皇帝召见宰相或决策集团其他成员议处。
汉代就是通过这套从中央到边疆、布满全国的交通邮驿系统，把以皇帝为中枢的外交管理系统组成为一个有机的整体，保证了外交政令之集中统一指挥和高效的贯彻执行。
唐代建立了更为发达、先进的驿传系统，以向朝廷传递信息。据《唐六典》卷5《尚书兵部》“驾部郎中”条的记载， 唐制“凡三十里一驿，天下凡一千六百三十有九所。”注称其中有水驿三百六十所，陆驿一千二百九十七所，水陆相兼之驿八十六所”（注：据该条注之数字统计实为1643所。）。每驿皆置驿长一人，并根据该驿站繁忙程度配置多少不等之马匹或船只，陆驿之马匹从最高七十五匹依次递减，水驿之船只为二至四只。对于驿传系统制定了严格的管理制度。程期方面，对于外交使节，一般情况下规定“乘传者日四驿，乘驿者六驿”（注：《新唐书》卷46《百官志一》。）。每驿三十里计，则分别为一百二十里和一百八十里不等。紧急文书则要求“日行五百里”（注：《唐大诏令集》卷4《改元载初赦》。）。驿使稽程，要根据不同情况加以惩处， 唐律规定：“诸驿使稽程者，一日杖八十，二日加一等，罪止徒二年。若军务要速，加三等。”《疏议》对此解释道：“‘军务要速’，谓是征讨、掩袭、报告外境消息及告贼之类，稽一日徒一年，十一日流二千里，是为‘加三等’。 ”（注：《唐律疏议》卷10 《职制》“驿使稽程”条。）“外境消息”即包括外交情报在内，它们即属“军务要速”之列，由此可见如果延误外交情报之传递，比一般情况要加重三等罪罚。
唐代《公式令》规定：“在京诸司有事须乘驿，及诸州有急速大事，皆合遣驿。”（注：《唐律疏议》卷10《职制》“文书应遣驿不遣”条。）中央政府之公文及地方政府之“急速大事”均须通过驿传系统递送，如不通过驿传系统，要加以处罚。外交文书及情报也属“急速大事”之内。遇有“急速大事”，还可通过“飞驿”传送。贞观十九年（645 年）唐太宗征辽东时，就建立了“飞驿”制度（注：参见《唐会要》卷61《御史台中·馆驿使》。）。《旧唐书》卷125《柳浑传》载， 德宗贞元三年（787年）唐与吐蕃会盟于平凉川， 韩游環率军负责安全保卫。会盟之日，吐蕃以武力劫盟，杀唐方代表、士卒数百人，俘一千余人。“其夜三更，邠宁节度韩游環飞驿叩苑门，奏盟会不成，将校覆没，兵临近镇”。这就是边境发生的“急速大事”，通过“飞驿”速递京师。唐代平凉在今甘肃平凉市，其与今西安市的直线距离约二百五十公里左右，可见这种“飞驿”传递速度之快捷。这种“急速大事”直叩天庭，有似汉代之“奔命书”。
唐代边镇还通过专职的“进奏官”和“奏事官”向朝廷报告边情。唐前期地方政府在首都设有“邸务”，作为驻京办事处。大历十二年（777年）将其改为“进奏院”（注：《唐会要》卷78 《诸使中·诸使杂录上》。），设进奏官负责地方与中央的信息沟通。唐后期又频见诸道及军镇有“奏事官”负责向中央传递信息，其职责如白居易在《义武军奏事官虞侯卫绍则可检校秘书监职如故制》中所云：“服勤藩镇，敷奏阙庭，奉主帅之表章，达军府之情状”（注：《全唐文》卷657。）。 他们的报告或写成“奏状”、“奏报”上报，或面陈口述。进奏官及奏事官对于唐朝廷及时掌握边境动态，进行外交管理，发挥了重要作用。唐代外交之空前发展，与其建立了一套周密、迅捷的信息传递系统和网络有着直接的关系。
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