我国自然景区旅游开发中饭店建设监管体制研究，本文主要内容关键词为：景区论文,旅游开发论文,体制论文,饭店论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在旅游景区开发中，饭店被认为是重要的旅游基础设施。通过饭店的建设，可以增加游客在景区的停留时间，进而增加景区的旅游收入。饭店依托景区的资源和客流也获得了发展的优势。但是，景区内外大量饭店的集聚，引发了许多环境问题，已有研究认为，目前自然景区饭店设施的环境问题主要表现为土地占用、能源消耗以及排污（Becken,S.,2001; S.M.Mohammed,2002）[1，2]。景区环境退化严重影响了旅游和社会经济的可持续发展。因此，怎样合理地建设景区饭店等接待设施，构建有效的自然景区旅游开发监管体制，是目前我国旅游发展中面临的重大问题。目前有许多有关景区的管理体制问题的研究[1]，本文重点关注景区饭店的管理机制问题。
一、景区饭店的现状调查
1.调查方法
为获得景区饭店的相关信息，笔者对景区饭店的现状进行了调查。调查主要采用问卷法和现场访谈的方式进行。为了解景区饭店的总体规模和开发趋势，设计了针对景区管委会的调查问卷，分两次发放。第一次是在浙江省旅游局协助下，面向浙江省内的3A以上自然景区发放，共发放问卷45份，回收14份；第二次是在全国自然保护区管委会主任参加的会议上，面向浙江省外的自然保护区发放，共发放问卷30份，回收17份。为了解景区饭店的环境管理情况，设计了针对景区饭店的调查问卷，该问卷通过景区管委会向景区饭店发放回收，共回收景区饭店的调查问卷55份。在问卷调查的基础上，对部分景区进行了现场调查和访谈，访谈的重点是景区饭店的建设、规划和管理。所有数据均为2007年的信息。
调查共涉及浙江、江苏、江西、湖南、四川、海南、安徽等省的30个自然风景区（包含4A和5A两个等级）以及自然保护区和世界遗产地等，总体资源级别比较高，环境优势明显。共调查景区饭店55家，包含各个星级的饭店以及没有星级的饭店。回收的调查问卷基本上提供了调查所需的信息，个别问卷存在信息不完整的现象。
2.有关景区饭店的调查结论
调查发现，自然景区在用地条件允许的情况下，基本上都建设了饭店，在全部31个样本景区中，有饭店的景区为27个，占样本总数的87％。4个没有建设饭店的景区中，有1个景区的饭店项目正在建设中，其他3个景区则是因为在景区内没有建设饭店的条件。由于样本选择的差异性，笔者将两次样本的情况分别列表说明（如表1和表2所示）。表中的饭店总数为各种类型的饭店数量，床位数为各类型饭店总床位数，星级饭店数量为挂星或按照星级饭店标准建设的饭店数量。
表1是浙江省内的自然景区饭店情况。这些景区以旅游开发为目标，开发时间较长，因此饭店数量相对较多。表2反映的样本多以自然保护区为主，对环境的保护力度比较大，同时由于这些自然景区旅游开发比较晚，因此，相比表1中的景区，其饭店数量较少。
全部样本中，5A景区有8个，其中1个景区没有饭店建设条件，其他7个景区，平均每个景区的饭店数量为32家，星级饭店比例为28％。饭店数量最多的景区建有145家饭店。4A景区有11家，均为浙江省内景区，其中1个景区没有饭店建设条件，其他10个景区，平均每个景区饭店数量达8.5家，星级饭店比例为25.8％。在被调查的景区中，有25％的景区还在继续增加饭店数量，而且大多数以新建高星级饭店为主。
另外，数据显示，景区内星级饭店的平均床位数在209个，而非星级饭店的床位数为20个。各星级饭店床位数的差距比较大，而非星级饭店之间床位数的差距较小。
3.景区饭店对环境影响的现状
我们用景区饭店能源、资源的利用方式来反映景区饭店环境影响现状，因为景区饭店的环境影响主要是由于对能源、资源的利用引起的。
（1）设施排污
在被调查的55家饭店中，消耗的能源类型主要是电、油和天然气，其中电和油是主要的能源使用类型。电力主要用于夏季的制冷，根据以往的研究，这部分电耗占总电耗的一半以上。被调查饭店的年用电规模在107万度，折合标准煤为13.1万吨。油主要用于饭店冬季的采暖和日常的热水供应。饭店用油主要是汽油、柴油、燃料油等，因此，都换算成标准煤进行统计，被调查饭店平均的能耗水平为年13.3万吨标准煤。通过对被调查饭店平均每平方米建筑面积总的能耗量进行计算，得到被调查饭店平均每平方米建筑面积每年的能耗为0.146吨标准煤。景区饭店在设施的配置方面与非景区饭店是比较一致的。饭店一般都采用自备锅炉形式供热，在空调的选择上，有55％的饭店采用中央控制系统，其余的饭店采用的是分散式空调系统。几乎所有被调查饭店的空调都使用压缩制冷的方式。景区饭店并没有采取相关的生态、环保技术来减少、控制饭店运营产生的环境影响。
（2）水资源利用
景区饭店的水源有两种：一是来自城市供水管网；二是采自天然水源，如地下水。36％的饭店使用天然水源，其他饭店使用城市供水管网。景区饭店的用水量为平均每间客房每天的用水量0.97度。
调查中还发现，5A景区中有5％的饭店、4A景区中有15.3％的饭店存在污染直接排放的问题，这说明景区的星级越低，景区饭店对环境的污染问题越严重。
二、景区饭店建设监管现状
景区饭店的建设由各种原因和利益驱动，是企业管理层面决策的结果。但是，景区饭店的聚集严重影响了景区环境，由于环境具有外部性和无产权的特征，因此，景区饭店需要政府的有效监管。
1.基于环境物品特征的景区饭店环境行为分析
环境经济学的研究认为，环境物品因使用不具有完全的排他性和竞争性，所以造成了环境物品的过度使用[3]。景区饭店对景区环境的利用表现为对景区土地的直接利用和排污，其使用过程不具排他性和竞争性。景区饭店向景区管理机构支付管理费等，建立消费（资源使用）和价格的关系，但是，同样由于旅游景区的资源价值无法得到合理评估，管理费成为一种使用资源的“许可费”，景区饭店因此可以“合法”并“无偿”地使用资源，这样直接导致了景区生态环境质量的恶化。
2.旅游景区资源的环境产权特征
旅游景区环境资源不具有排他性是因为它没有清晰的产权，并且市场机制也不能发挥作用。如果环境资源要得到有效使用，就需要建立产权，而环境产权的建立与制度安排紧密相关。
（1）旅游景区所有权与管理权的矛盾
理论上，景区属全体公民所有，由中央政府代表人民行使管理权。景区的所有权和管理权是不同的。在管理权的实施过程中，景区的管理权被层层下放，从中央政府到地方各级政府，再具体到景区的管理者。景区的所有者和管理者之间应是委托代理关系。由于景区产权的所有者无法行使所有者的权利，使景区管理者的权限失控，导致了景区管理者对景区资源的“滥用”。
另外，在管理权下放的过程中，管理资金与管理权不是同步的，许多景区的管理机构有管理的权利，但没有管理的“实力”，只能放弃对资源的管理，并以“资源”换“资金”[4]。景区资源产权不清晰，直接导致了景区环境质量的恶化。
（2）旅游景区所有权与经营权的矛盾
旅游景区所有权与经营权的矛盾与景区所有权与管理权的矛盾是相似的，都是源于景区“所有者”无法行使所有权。经营权与管理权是不同的，景区行使经营权的是独立运营的企业，它们获得景区的经营权后，对景区进行开发建设、市场运作，最终获得收益。
旅游景区目前存在的环境问题，经常被归结于是经营方过度使用环境资源的结果[5]。经营方对景区资源的使用没有受到应有的制约。理论上，管理权的拥有者代表所有者实施管理，其中包括对经营方的管理。然而，在环境保护方面，管理方对经营方管理的缺失受以下因素的影响：环境资源的价值无法有效衡量，很难对经营方建设行为的环境影响进行评估；管理方的管理资金部分来自经营方，削弱了管理方对经营方管理的力度。
3.景区饭店监管缺陷
（1）多头管理
对部分景区的现场访谈表明，目前自然景区内的饭店建设涉及多个监管部门：首先是景区旅游开发的规划以及建造饭店需要的用地审批，涉及地方政府的规划部门以及林业部门。然后是饭店建筑的设计，涉及当地的建设部门和规划部门，而饭店环保设计和生态设计涉及环保检测机构等部门。但是，在景区饭店建设过程中，各个职能部门缺乏相互的信息沟通，造成了景区饭店建设管理上的许多漏洞，致使职能管理不到位，最后导致景区饭店建设的失控。
（2）监管资金不到位
自然景区可以通过开展旅游活动补充景区管理所需的资金，但目前的情况是，开发旅游成为监管资金的主要来源，因此，管理方和旅游开发经营方成为利益共同体，管理方的监管职能几乎不能执行。
优质景区，特别是自然保护区，由国务院环境保护行政主管部门负责综合管理，有关行政主管部门在各自的职责范围内主管相关的自然保护区工作，但管理所需资金和管理人员的任命等由属地（县级政府）负责。通常自然保护区所在地经济比较落后，资金没有保障，开发旅游成为获得资金的必然选择。目前，我国自然保护区的资金保障体系是非常不健全的，经费基本够用的自然保护区只有10％（韩念勇，2000），多数地方政府不能保障相应的保护资金。[6]
调查中还发现，自然景区中的饭店有相当比例是国家政府部门建造的接待型饭店，其中以休假型饭店居多。由于各政府部门间的利益关系，也造成了饭店建设监管的难度，没有一个权威部门能对景区环境生态负责。也有些饭店是地方政府出于利益需要和接待的便利，利用自然景区属地管理的方便和优势盲目建造的。
三、景区饭店建设监管的组织结构
为了控制自然景区饭店的盲目建设以及饭店经营中造成的环境问题，实现自然景区环境保护和监管的多个目标，景区饭店的规划建设必须建立一个协调监管的组织机构，由多部门以及利益相关者参与。具体来说，协调机构应由综合管理层、行业监管层以及企业监管层等相关部门组成，如图1所示。
1.综合管理层
国家综合管理层主要由环境保护部、公安部、国家旅游局、林业部和建设部等部门构成。这些部门主要的职责就是制定与旅游饭店相关的产业发展（国家旅游局）、景区饭店建设管理（林业部／建设部）、环境保护（环境保护部）、饭店安全（公安部）等方面的宏观政策。笔者认为，国家综合管理部门需要对景区中饭店的建设设置一些社会性指标，如景区饭店环境和排污要求（环境保护部）、建设的质量和生态要求（建设部）、景区饭店的接待容量和服务规范（国家旅游局）等，并对这些政策性指标的制订负责。由于景区的优良环境对饭店投资者具有吸引力，为了公平合理地监管景区饭店建设，国家综合管理部门除了制定宏观指导政策以外，应该退出对景区饭店建设的具体监管工作，景区的饭店建设监管措施应在生态保护（环境保护部监督）的前提下进行市场化运作。
2.行业监管层
行业监管层主要由地方环保机构、地方公安、地方林业／建设部门、地方旅游协会等部门组成。行业监管层的任务是根据国家综合管理部门的授权，贯彻和执行景区饭店建设、经营中的环境保护监管政策。地方建设机构监管层的主要任务是，监管景区建设和景区中饭店的建设，并协同地方环保机构对景区饭店建设中的环保设计和生态设计进行审查和审批。一个景区饭店建设和运营中的环境问题不能简单地依靠一个部门来监管，更多的环境和生态保护监管必须由地方环保机构来承担，关键的问题是要把景区饭店建设的环境监管纳入到统一的行业监管层来。目前，我国各级环保机构都隶属于地方各级政府，这在一定程度上影响了环境保护部监管职能的执行力度，因为地方政府在考虑经济效益与环境效益的平衡时，往往会偏向于经济效益。今后应加强环境保护部对地方各级环保机构的领导，形成有力的景区环境管理监督机制。
图1 我国旅游景区饭店建设监管的组织结构
3.企业监管层
企业监管层主要由地方旅游局和地方各级环保监测机构等部门组成。在景区内或景区周边不管建什么性质的饭店，都需要企业监管层的协调。目前景区饭店的建设中当地旅游局并不参与决策，但一个景区的接待需求、年游客量的变化，只有当地旅游局最清楚，如果旅游局给予建设单位指导意见，在接待容量上由旅游局把关，可以减少盲目建设，减少景区资源浪费，有利于提高景区环境质量。而对于景区的实际承载容量，景区所需的住宿接待量，都要根据景区生态的承载容量来决定，这就需要地方环保监测机构的支持，由他们根据景区资源和环境监测的情况，提出实际景区的生态承载量，而不是由建设单位自己设计景区饭店的住宿容量。因此，加强地方旅游局和地方监测机构对景区饭店建设运营的监管和指导，有利于景区进行合理的饭店容量规划，从而避免产生盲目的景区饭店集聚，以及随之带来的环境资源的浪费和景区生态的恶化。
4.协调监管的提出
协调监管通过成立监管协调委员会来实现，其成员是各级政府管理部门。考虑到景区环境保护的权威性，协调机构最好设置在环境保护机构内，协调委员会的主任应该由国家环境保护部的主要领导担任。协调委员会的职能主要是审批景区的饭店建设项目，权衡自然景区经营的经济性目标与环境目标以及社会目标之间的关系；其次是协调各监管层次，解决政府部门之间可能存在的目标不一致及利益冲突问题，加强环境保护，控制景区中饭店的盲目建设；最后是协调自然景区建设的可持续发展进程。
笔者经调查研究后认为，由于自然景区管委会大多数存在多头管理的情况，在构建旅游景区饭店建设监管的整体框架时，应该注意建立以下几方面的协调与沟通机制：一是旅游管理部门与林业管理部门之间的沟通。景区饭店的主要经营内容是旅游接待，旅游管理部门掌握着旅游服务的管理标准和旅游业的发展趋势，林业部门掌控着自然景区资源，这两个部门应该加强彼此的信息交流和沟通，双方在景区饭店建设的容量规划和监管措施方面应进行协调。二是建设部门与环保部门之间的沟通。景区饭店建设初期以及运营期间都涉及环境生态问题，景区的饭店应设计成环保节能型的建筑，其运行对环境的影响也需要这两个部门的共同监管。最后是协调委员会与各监管层的协调，当协调委员会与各监管层产生协调博弈时，需要一个具有一定行政权力的咨询委员会来平衡。咨询委员会由各类专家组成，其职能主要是对景区环境资源进行综合分析，对有关景区饭店建设及运营监管的各种措施及效果进行评估，促使景区的饭店运营对环境生态的影响程度降低到最小，并伴随着旅游业的发展对景区饭店监管措施作相应的改进。
四、对协调监管的建议
随着自然景区旅游开发后环境问题的日益突出，景区内以及景区周边的饭店建设与环境管理成为重点防范的突出问题。景区发展中的饭店建设、运营监测、环境保护、社会公平竞争、生活安全已成为景区监管中的重要内容。为了实现自然景区经济效益和环境效益的高度统一，保护景区生态环境，针对自然景区中饭店接待设施建设影响景区环境的突出问题，我国应该建立自然景区饭店建设的协调监管框架，把社会性监管、经营性监管、公平性监管纳入到统一的景区饭店建设与运营监管框架中来。为此，笔者提出以下几点有关协调监管的措施建议。
1.实行监、管分离，加强景区饭店建设中的监督权
自然景区饭店建设首先要加强环保机构的监督权，目前许多自然景区出现大量饭店的盲目建设，关键就是监督权力不到位，景区所在地政府利用优质资源追求经济效益。景区管委会是景区的直接管理部门，但由于存在多头管理，造成景区在环境管理上的不协调；环境监测机构也由于隶属于地方政府因此没有独立的监督权。目前存在的自然景区管委会属地管理的方式，造成了监督往往屈服于所谓的管理。
2.将景区生态保护指标纳入到统一的监管框架中来
自然景区经旅游开发后，可以由当地旅游协会和监测机构针对此景区设计一些有关生态保护的环境指标，如饭店的容量指标、排污指标、垃圾处理指标、生态指标和水资源利用指标等。通过这些指标控制景区饭店建设的规模和容量以及饭店运营中的排污问题，从而把饭店经营对景区环境的影响控制在人们可接受的极限状态。这些指标除了可以控制自然景区及周边饭店的总容量以及排污问题，还可以激励景区饭店使用清洁能源、可再生能源（如风能、太阳能等）。我国大多数旅游景区目前还没有建立生态保护指标，造成景区生态环境保护的措施无法真正落实。
3.景区饭店建设的审批需要景区监管协调委员会认定
自然景区饭店的建设审批需要监管协调委员会的审查和认定，其中最重要的是审查饭店设计容量是不是符合自然景区的实际生态容量和可持续发展要求；其次是饭店生态设计和环保设计认定，如饭店建筑结构的生态设计是否与环境协调，饭店设备运行是否使用清洁能源等。另外，饭店的绿色管理理念、排污的自处理设备以及节能降耗的具体措施等都可以作为协调委员会认定的内容。监管协调委员还应参加饭店建设对景区环境影响的评估会，建设单位不能临时聘请几位专家进行环境影响评估，临时聘请的专家往往会出现不负责任的评估，导致作出缺乏公正和客观的评价。
4.监管资金配套落实
监管资金和景区环境保护资金由监管协调委员会统筹安排，各部门根据监管要求分别落实，统一划拨给景区监管的执行机构。资金统筹保证了资金的充裕，统一划拨明确了资金的使用要求和范围，有利于专款专用。