中国农地制度的产权特征，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,特征论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
家庭联产承包责任制至今已经实施20多年了，但目前中国的农地制度的产权结构依然处于一种“分置”状态，或者说“产权残缺”。笔者把这种中国特有的农地制度描述为“共有私用”的公共产权制度，即：农地的所有权是村（组）内全体村民“共同所有”的，但实际使用权却是个体拥有的，也就是目前农民拥有的“承包经营权”是分散在每个农户家庭的。但是，实际经济生活中，这种“共有私用”的表现形式，以及作为“共有”和“私用”主体的农民随地方不同对“共有”和“私用”的权利认知却有很大的差异。本文利用抽样调查数据库将对其基本的产权特征作一具体的数量描述。
这里先将本文使用的资料简要介绍一下。
1999年，农业部组织实施了“土地问题调查”。这是中国首次进行的比较系统和规范的抽样调查（该项调查由农业部农村经济研究中心实施，数十位研究人员和在校生参加了本次调查。以下正文及脚注中引述的资料来源如无特殊说明的，均出自该项调查），对中国农村土地制度的现状、包产到户以来的变化、特别是刚刚完成的第二轮承包的有关最新动态、农户对现有农地制度的看法等一系列问题进行了调查，为进一步研究中国农地制度的一些深层次的问题提供了可能。这次抽样调查的样本取自6个省12个县，这6个省分别是河北、陕西、湖南、四川、安徽和浙江，省份的选取考虑了经济发展水平的因素。本次调查采用县、乡、村、小组和农户随机分层抽样的方法，并对样本村、村民小组和农户进行问卷调查，最后收集的有效文件为村问卷36份、农户问卷824份。
表1 样本农户的基本社会经济特征
省份 农户数 家庭人口人均耕地人均纯收入
（人）
（亩）
（元）
河北1393.89 1.61 2636.41
陕西1264.58 1.33 1293.08
安徽1454.15 1.52 891.25
湖南1444.06 0.95 1462.32
四川1384.04 1.01 1829.00
浙江1324.46 0.76 4189.65
总计8244.21 1.20 2032.32
本研究有两大目标：一是在系统总结土地调整制度的研究成果基础上，用实证的方法和抽样数据检验已有的假设，弄清土地再分配制度的主要影响因素；二是重新认识这一特殊而普遍的制度安排对现实经济生活的可能影响，从而评估可能的政策含义。
一、控制权：对土地承包使用权的分配和认知
（一）土地承包权的分配与合约
中国农地“共有私用”制度的最大特征体现在使用权在社区内的“均分”性质。也就是，农民个体虽然并不拥有土地的所有权，但在实际使用过程中对土地拥有实际的控制权。如果说在包产到户之初这一特征未得到彻底体现是因为农民对长期的未来权利还不能预测或不敢预期，那么，到20世纪90年代中期，农村推行“延包”政策，即将土地承包经营权在原到期的基础上再延长30年，这一“共有”团体中的每一成员便更加强调这种“按份所有”的使用权的权利。同时，这也是共有产权（common property）最显著的特征之一。从对包产到户和第二轮承包时对土地分配依据的变化中可以看出，按人口均分土地的比例明显上升（从77.5％上升到91.9％）；而且，有承包合同的农户比例也由45.0％上升到84.1％，这说明农民对农地使用权的合法主张（rightsclaims）大大加强（见表2和表3）。
表2 承包土地的分配依据
按人口均分 按劳力均分
按人劳比例分
其它选择 合计
N（％） N（％）
N（％） N（％）N（％）
包产到户时 579（77.5） 1（0.1） 156（20.9）
11（1.5） 747（100）
第二轮承包 658（91.9） 1（0.1） 7（1.0） 50（7.0） 716（100）
表3 问题：承包土地时有无承包合同
有合同 没有合同 合计
N（％） N（％） N（％）
包产到户时 335（45.0） 410（55.0）
745（100）
第二轮承包 594（84.1） 112（15.9）
706（100）
从表4（见下页）分县的统计中可以看到地区间的差异。尤其有意思的是河北的两个县，在两轮承包时均是100％按人口均分土地。我们的调查了解到，该两县取消了村民小组，全部是在行政村范围内分地，这是使用权分配更趋于按人口均等化的原因之一。
表4 问题：如何理解“耕地承包期30年不变的政策”
选择一
选择二选择三选择四合计
N（％） N（％） N（％）N（％） N（％）
河北景县1（1.4）
62（86.1） 9（12.5） 0（0.0） 72（100）
河北迁安市 1（1.5）
34（50.7）29（43.3） 3（4.5） 67（100）
陕西大荔县 2（5.4）
25（67.6） 8（21.6） 2（5.4） 37（100）
陕西宝鸡县 1（1.6）
54（87.1） 7（11.3） 0（0.0） 62（100）
安徽肥西县 4（5.5）
53（72.6）15（20.5） 1（1.4） 73（100）
安徽濉溪县 2（2.8）
44（62.0）22（31.0） 3（4.2） 71（100）
湖南宁乡市 1（1.4）
19（62.0）48（66.7） 4（5.6） 72（100）
湖南祁阳县 1（1.4） 3（4.2）64（88.9） 4（5.6） 72（100）
四川双流县 1（1.5）
40（60.6）17（25.8）8（12.1） 66（100）
四川仁寿县 4（5.9）
48（70.6）11（16.2） 5（7.4） 68（100）
浙江绍兴市 6（12.0）
21（42.0）12（28.2）
11（22.0） 50（100）
浙江瑞安市 3（7.7）
21（53.8）11（28.2）4（10.3） 39（100）
全部样本
27（3.6） 424（56.6）
253（33.8）45（6.0）749（100）
注：选择一：指家庭承包经营制度30年不变，但在这期间土地可以进行大调整；选择二：指家庭承包经营缺席30年不变，但在这一期间土地可以进行小调整；选择三：指30年内不再高速土地；选择四：其它选项。
（二）承包期与调地制度
1993年中央政府首次颁布了土地承包期30年不变的政策以来，各地陆续实行了此项政策，但具体执行过程中，地区之间差异却很大。这一定程度上不仅仅是地方政府推行不力的反映，同时由于土地使用承包经营权的调整一定意义上是一个集体内部的集体行动（collective action），所以，制度的实施结果也说明了农民自己的意愿和理念，特别是对于“30年不变”这一制度的具体内涵，各地农户的理解是不同的。从表4中看出，总体而言，多数农户认为“30年不变”政策是指家庭承包经营责任制30年不变，但这一期间内可以调整土地（指小调整）（占56.6％）；而同时也有相当数量的农户认为这一制度的内涵是指“30年内不再调整土地”（33.8％）。
有趣的是，我们在问卷中设计了另一个问题。“你认为在30年承包期内是否应该根据人口变化调整耕地？”，对这一问题的回答与上述对现有（或正在执行的）制度的理解有很大的差异，回答“应该”的占到85.3％，而回答“不应该”的仅占14.7％，这一比例大大低于上述认为30年不变是指“不再调整土地”的比例。这一定意义上反映了农民平均主义的利益诉求这一“理想”与现实政策的冲突。
其实，从农民对现实生活的理性来看，他们在具体的制度安排方面是具备有限理性的。比如，赞成小调整的间隔不少于5年的比例达84.2％；而不赞成的仅14.3％；赞成仅限于在人均土地资源极不平衡的户（最多的10％和最少的10％）之间进行调整的农户比例占63.9％，而反对这一做法的只有32.9％；同时，由于农户的土地分配时分成了三六九等，平均地块数达到了7块，出于节约调地过程中的评估、测量等协调行为的交易费用考虑有一种办法就是“小调整时，好地和差地都不动，只准调中等质量的地块”，我们看到70.2％的农户赞成这一方法，而不赞成的仅23.7％（见表5）。
表5 问题：对“小调整时，好地和差地都不动，只准调中等质量的地块”是否赞成
赞成不赞成说不清合计
N（％）N（％）N（％） N（％）
河北景县59（85.5）
7（10.1） 3（4.3）69（100）
河北迁安市 37（78.7）
7（14.9） 3（6.4）47（100）
陕西大荔县 17（54.8）
9（29.0）5（16.1）31（100）
陕西宝鸡县 56（91.8）4（6.6） 1（1.6）61（100）
安徽肥西县 18（32.7） 36（65.5） 1（1.8）55（100）
安徽淮濉县 46（67.6） 21（30.9） 1（1.5）68（100）
湖南宁乡市 38（65.5） 18（31.0） 2（3.4）58（100）
湖南祁阳县 32（94.1）1（2.9） 1（2.9）34（100）
四川双流县 25（47.2） 15（28.3）
13（24.5）53（100）
四川仁寿县 49（75.4） 15（23.1） 1（1.5）65（100）
浙江绍兴市 34（75.6）
7（15.6） 4（8.9）45（100）
浙江瑞安市 18（72.0）
5（20.0） 2（8.0）25（100）
全部样本
429（72.2） 145（23.7）37（6.1）
611（100）
表6 农户对调地制度具体安排的态度
赞成
不赞成 说不清 合计
N（％） N（％）N（％） N（％）
问题一 518（84.2）
88（14.3） 9（1.5）
615（100）
问题二 392（63.9） 201（32.8）20（3.3）
613（100）
问题三 429（70.2） 145（23.7）37（6.1）
611（100）
问题四 393（65.1） 171（28.3）40（6.6）
604（100）
注：问题一：对“小调整的时间不得少于5年”是否赞成？问题二：对“仅限在人均土地最多的10％的农户与最少的10％的农户内调整”是否赞成？问题三：对“小调整时，好地和差地都不动，只准调中等质量的地块”是否赞成？问题四：对“只限于在机动地范围内调整”是否赞成？
有意思的是，我们看到河北省的比例最高，达82.8％。而我们同时注意到，该省的样本户均是在全村范围内调地的，而且赞成（或希望）小调整的比例均高于平均水平，而分地方式则均是全部按人口均分的。那么，“按人口均分土地”←→“要求调地”←→“节约成本地调地”之间是否有什么内在逻辑呢？
以上分析看出，农民对使用权的认知是一种典型的“共有制”产权的表现形式，特别强调了平均主义的按份共有的特征。而同时，在具体的使用权分配、调整等方面的制度安排上都依然是具有有限的理性。从农户对承包期的要求长短分布来看，农民对耕地使用权的长期化是有明确意愿的（见表7）。而且有趣的是：不论是否允许小调整，农民对使用权的长期化有着共同的意愿，甚至在“不允许”小调整的情况下，希望30年以上至永久拥有使用权的农户比例数（44.3％）还高于允许调地的情况（41.6％）。因此，使用权的稳定性是一个“经验性”问题；但使用权的长期化却是一个“理论性”问题。因为，在农民那里，“共有”的特性所衍生的稳定性总是相对的概念，而长期性却是绝对的概念，其制度意义是明确的：承包期越长，“不丢失”的可能性就越大。
表7 农户对承包期长短的意愿 ％
3～5年 6～15年
16～30年
30年以上至永久其它 合计
问题一
8.4 18.8 24.2 41.6 6.9
100
问题二
1.1 17.0 26.1 44.311.4
100
注：问题一：如果承包期内允许小调整的话，你认为承包期应该有多长？问题二：如果承包期内不允许小调整的话，你认为承包期应该有多长？
二、收益权：剩余的分配与共享
农地的剩余索取权在于对“包干到户”这项基本制度总结过的三句话，即“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。但这种剩余收益的分配权也在当前的现实经济生活中表现出比较复杂的结构。农地收益权划分本来一直以来是相对明确的，剩余索取权基本上被认可是农民所有的。而国家的农业税历来也是比较规范，比例也相对稳定，大致为常年产业的3～5％。但现在看来，“留足集体的”这句话的制度含义发生了变化。
20世纪90年代以来，农民负担问题受到政府和学术界的关注，主要是因此而引发了农村社会的诸多问题。由此，政府也出台了一系列的政策和法规（如1991年国务院颁布的《农民负担管理条例》），如规定“三提五统”（所谓“三提五统”指的是行政村和乡镇政府向农民收取的“费”的总称，包括村里收取的公积金、公益金和管理费这三项“提留”费用和乡镇收取的教育统筹、计划生育统筹、民兵训练费统筹、优抚对象统筹和乡村道路建设统筹费等五项“统筹”费用）不得超过农民年均纯收入的5％；规定机动地不得超过总耕地面积的5％，而来自机动地的收入也必须计入上述5％之内等等。但问题的严重性并没有因此减缓。农民负担日益加重，影响了农户的投资行为，甚至直接抑制了农村经济的持续增长。因此，对农地制度进行深入研究时，必须细致考察农民负担对农地制度的影响。
（一）村财政
村组集体通常在收取了规定的公积金、公益金和管理费这三项“提留”费用之外，还用“预留（甚至事后增加）机动地”的方式来分割农民的收益权。因为机动地的收益归集体，而其它税、费负担却要平摊到农户的承包地上从而切割了本来就不厚的农地剩余，使农民的“剩余索取权”受到侵害。因此，农民不能不关注是否该留机动地，多留还是少留，同时，公共财务问题也不能不关注。但机动地和各种上交集体的收益，已经不再具有农地一样的“共有私用”性质，而转变为“共有共享”的制度；同时，掌握“共享”权的是少数村干部：表8反映了农民对村里“共有”财产的了解程度，其中大多数（共占68.2％）的农户并不了解村里的财务（收支）状况，而仅有不到1/3的农户表示“了解”。
表8 农户对村财务收支情况的了解程度
了解
不太了解不了解 合计
N（％） N（％） N（％）N（％）
河北景县 66（91.7） 5（6.9） 1（1.4）
72（100）
河北迁安市
47（70.1）
15（22.4） 5（7.5）
67（100）
陕西大荔县 0（0.0）
10（26.3） 28（73.7） 38（100）
陕西宝鸡县
19（30.2）
28（44.4） 16（25.4） 63（100）
安徽肥西县
19（26.0）
21（28.8） 33（45.2） 73（100）
安徽濉溪县
12（16.7）
21（29.2） 39（54.2） 72（100）
湖南宁乡市 3（4.2）
12（16.7） 57（79.2） 72（100）
湖南祁阳县
10（13.9） 3（4.2） 59（81.9） 72（100）
四川双流县
32（48.5）
21（31.8） 13（19.7） 66（100）
四川仁寿县9（12.5）
13（18.1） 50（69.4） 72（100）
浙江绍兴市
20（30.8）
12（18.5） 33（50.8） 65（100）
浙江瑞安市
10（23.3）
13（30.2） 20（46.5） 43（100）
全部样本247（31.9） 174（22.5）354（45.7） 775（100）
（二）机动地的政治经济学
同样道理，由于机动地是集体“共有”财产来源之一，农民的意愿是希望不留成或尽量少留一些机动地，也就是说希望把更多的“共有”土地变成农户“私用”，而不是“共享”。资料反映85％的农户表示“没必要”或要“尽量少留”机动地（其中39.1％认为“没必要”）。
上述农业土地收益权的被不合理分割现象，普通被认为是“产权残缺”的一个直接后果。而地权的残缺性更表现在农民对土地的处分权的不完整方面。
三、让渡权：社区封闭性与产权残缺
农地处分权主要体现在让渡权的分布，而让渡权的分割状态主要体现在“农民集体所有”的土地，农民集体没权利进行“买卖”。当农地需要被用作工业建设或其它非农业用途时，土地必须先被国家“征用”。因此，随之而来的土地增值收益与农民无关，事实上，也与“集体”组织无关。农民所获取的收益被称之为“补偿”。因此，近年来，愈来愈多的土地纠纷是因“征地”引起。这是目前国家的法律框架所决定的，因此，我们在此不作详细讨论，值得讨论的是，处于本文定义的“私用”状态的农地在不改变农业用途的情况下，因为家庭就业状况的变化（比如外出打工）后，需要转租给另一“佃户”使用时，他是否是自由的（在承包期限以内）？也就是农户的让渡权是否完整。
表9 问题：你认为村（组）是否有必要留机动地
选择一
选择二 选择三选择四 选择五
N（％）N（％）
N（％）
N（％）
N（％）
河北景县 6（8.3）59（81.9）3（4.2） 4（5.6） 72（100）
河北迁安市
8（11.9）36（53.7） 15（22.4）8（11.9） 67（100）
陕西大荔县1（2.6）17（44.7） 18（47.4） 2（5.3） 38（100）
陕西宝鸡县6（9.5）49（77.8）
8（12.7） 0（0.0） 63（100）
安徽肥西县5（6.8）14（19.2） 53（72.6） 1（1.4） 73（100）
安徽濉溪县1（1.4）46（63.9） 23（31.9） 2（2.8） 72（100）
湖南宁乡市5（6.9）14（19.4） 44（61.1）9（12.5） 72（100）
湖南祁阳县3（4.2）12（16.7） 52（72.2） 5（6.9） 72（100）
四川双流县3（4.5）36（54.5） 22（33.3） 5（7.6） 66（100）
四川仁寿县5（6.9）17（23.6） 48（66.7） 2（2.8） 72（100）
浙江绍兴市 13（20.0）30（46.2）
9（13.8）
13（20.0） 65（100）
浙江瑞安市 35（11.6）26（60.5）
8（18.6） 4（9.3） 43（100）
全部样本 61（7.9）
356（45.9） 303（39.1）55（7.1）775（100）
注：选择一：有必要，应多留；选择二：有必要，但应尽量少留；选择三：没有必要留；选择四：其它选项。
（一）耕地转租
问卷的样本显示（见表10），70％的农户认为不必经过村集体组织的同意，“只要双方协调好就可以了”，而仍有30％的户认为“应该经集体同意”，这反映大概的就是现实生活中的实际情况。有意思的是，这种处分权的不完整性还体现在当新的“佃户”来自村外时，“必须经过集体同意”的比例上升到49.1％。这从另一个侧面反映了这种“共有私用”产权制度的社区性。因此，“产权残缺”一定意义上还表现在其权利的封闭性和不可流动方面（实地调查显示，即使在东部沿海一些地方，如南海，实现了农地的股份化，农民依然无法自由转让，尤其是离开社区时）。
表10 问题：转租耕地是否应该经过村组同意
在本村（组） 范围内转租
转让给本村（组） 范围内外的人或组织
选择一 选择二选择一 选择二
N（％） N（％） N（％） N（％）
河北景县 21（29.3） 51（70.8）
2（2.8）
69（97.2）
河北迁安市28（41.8） 38（56.7）
5（7.5）
60（89.6）
陕西大荔县28（73.7） 10（26.3） 18（48.6）
19（51.4）
陕西宝鸡县42（67.7） 20（32.3） 37（58.7）
26（41.3）
安徽肥西县57（81.4） 13（28.6） 40（54.8）
31（42.5）
安徽濉溪县54（76.1） 17（23.9） 32（45.1）
33（46.5）
湖南宁乡市67（93.1）5（6.9） 65（90.3）7（9.7）
湖南祁阳县69（95.8）3（4.2） 66（91.7）6（8.3）
四川双流县35（54.7） 29（45.3） 23（34.8）
43（65.2）
四川仁寿县52（72.2） 20（27.8） 44（61.1）
28（38.9）
浙江绍兴市50（78.1） 14（21.9） 25（38.5）
39（60.0）
浙江瑞安市39（90.7）4（9.3） 25（58.1）
18（41.9）
全部样本 542（70.7） 224（29.2）382（49.5） 379（49.1）
注：选择一：不必要，只要转让双方协调好就可；选择二：应该经过集体组织同意。
（二）离开社区
表11的一组数据也同样证明了这种产权缺乏流动性的特征。当你离开这一社区时，绝大多数村民认为你应该无偿交回你的承包地（即便你已签订了30年的承包合同，而合同并未到期）。
表11 对离开社区的人其承包权应如何处置的态度
问题一（关于承包权）
问题二（关于补偿）
是
否 是否
N（％） N（％）N（％）N（％）
河北景县 68（95.8）3（4.2） 8（0.1）62（88.6）
河北迁安市
57（85.1） 10（14.9）
9（14.5）
53（85.5）
陕西大荔县
37（97.4）1（2.6）
8（21.6）
29（78.4）
陕西宝鸡县
61（96.8）2（3.2） 19（31.1）
42（68.9）
安徽肥西县
62（84.9） 11（15.1） 1（1.5） 64（98.5）
安徽濉溪县
71（98.6）1（1.4） 1（1.4） 70（98.6）
湖南宁乡市
51（78.5） 14（21.5） 1（1.6） 63（98.4）
湖南祁阳县
54（78.3） 15（21.7） 4（6.3） 60（93.8）
四川双流县
59（89.4）
7（10.5） 5（8.2） 56（91.8）
四川仁寿县
66（91.7）6（8.3） 14（20.6）54（79.4）
浙江绍兴市
54（83.1） 11（16.9） 8（14.3）48（85.7）
浙江瑞安市
33（76.7） 10（23.3） 5（14.3）30（85.7）
全部样本673（88.1） 91（11.9） 83（11.6）
631（88.4）
注：问题一（关于承包权）：你认为进城镇落户的是否应该交回承包权；问题二（关于补偿）：对交回土地承包权的，你认为是否应该给予补偿
四、结论
目前中国农地制的产权结构是被分割的，这个权利的每个方面（使用权、收益权和处分权）都存在农民以外的其它利益主体。这种特性体现在农地制度的方方面面，比如土地再分配制度的形成实质上是上述产权框架下的一种有限理性的选择，又比如，土地市场的发育为什么并不充分，机制也很难完善；还有对农地制度绩效的合理评价问题，农户的投入行为等等，都与上述制度框架有直接的关联。