土地储备与城市经营的融合、互动与协调，本文主要内容关键词为：互动论文,土地储备论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F29 文献标识码：A
1 土地储备与经营城市产生的客观背景
1.1 历史背景
随着世界全球化浪潮的兴起，城市越来越成为人类社会和经济生活的空间主体。在信息经济、知识经济条件下，由于经济活动的全球扩散和全球市场一体化，城市的空间分布、功能组织和发展方式正在发生重大的调整。
所有这些转变，一方面导致了土地、资本和劳动力等生产要素的重新组合，如资本流动导致城市集聚区的迅速发展；农村剩余劳动力的转移和流动改变了旧有的中国城市管建模式；土地有偿使用的大力推行、住房商品化和福利分房政策的取消对城市土地利用、城市土地市场、城市空间形态等产生了重大的影响等等。另一方面，对城市玫府管理者而言，旧有的管理方法与新形势的激烈碰撞带来的是机遇与挑战并存。
1.2 经济背景
1.2.1 经济加速转型。我国经济体制与经济增长方式的根本性转变同时要求土地管理思维上的变革。一是土地管理方式要逐步从与计划经济体制相适应向与市场经济体制相适应转变，二是土地利用方式要逐步由外延粗放型向内涵集约型转变。各级政府在这个大的背景下，以经营城市为出发点，以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的，合理运用社会主义市场经济的宏观调控手段，提出了土地储备管理新思路[1-3]。
1.2.2 城市化快速发展。按照吴良镛先生的顶测，到2025年中国的城市化率将由现在的32%左右增加到55%，城市人口将由3.9亿左右增加到8.7亿左右。[4]也就是说，在今后20年左右的时间，城市的快速扩张趋势不可阻挡，而城市的扩张、人口的增加都需要土地支撑，国家和城市政府更多的需要用市场手段而不是计划手段来管理城市土地。
1.3 法律与政策背景
1.3.1 城乡土地二元制。我国土地管理实行的是城乡二元制，即城市土地的全民所有制与农村土地的集体所有制。这种政策设计决定了城乡土地存在结构上的逆差，一是农用地征补标准低于城市用地的拆迁补偿费用，二是城市用地的利用有限性和农用地利用（特别是郊区）的相对无限扩大性。这种逆差是造成城市在发展进程中选择外延式发展模式的内在驱动力。
土地储备思路的提出就是希望通过政府的宏观引导，运用土地储备的调控手段，实现城市用地储备和郊区农用地储备之间的平衡协调。在城市用地中可以通过用地规划用途调整、用地容积事提高、用地之间的空间置换等手段来实现集约化发展，防止城市建设用地在发展过程中一味的向郊区农用地征转，避免农用地圈地现象的出现。
1.3.2 土地所有权与使用权的分离。我国宪法规定土地所有权实行公有制，不允许买卖。因此，从这个意义上讲，所有的土地都是政府的土地储备，这是一种永久的土地所有权储备，政府保留对土地的永久所有权。但同时，土地所有权和使用权的分离使得单纯的土地使用权具有商品属性，因而土地使用权可以出让和转让。
土地储备的运作就是源于法律赋于各级政府对土地使用权的储备，实现城市建设用地的统一管理、统一规划、统一运作并收取相关政府权益。土地使用权视为一种普通的商品，依法储备流转，充分运用各种市场手段来运作，并使土地资本得到显化；鉴于土地使用权又同时兼有计划性强、资金集结量大、社会影响面广等诸多特点，政府在经营城市过程中，将土地使用权储备视为可以进行宏观调控的经济杠杆，不仅可以获取土地收益，而且对城市的协调发展和全面进步也必然产生深远的影响。
1.3.3 土地征购与出让的价格双轨制。按用我国目前的法律、法规和政策规定，经营性的土地使用权应当通过招标、拍卖、挂牌出让等方式出让，促进土地市场的“公开、公平、公正”和充分竞争，实现土地效益的最大化。但与此同时，我国特有的土地制度又决定了政府对土地的流转与利益分配上的绝对控制权，因此，所有的建设用地必须经过政府立项、规划、用地选址、征地拆迁、工程建设许可等审批手续，建设用地单位土地征购全过程都体现强烈的政府计划性与宏观调控性。土地储备过程也是明显体现收购审批的计划性与出让价格的市场性双轨特征，这种双轨价格机制客观上形成土地供应与批租之间的价格落差。
2 土地储备与经营城市融合的经济意义
城市是最大的国有资产，而土地又是最大的城市资产。土地是城市的载体，在市场经济条件下，城市经营首先必须搞好城市国有土地资本运营。从经济学上讲，土地资源的稀缺性决定了土地市场的供给是缺乏弹性的，土地供给曲线将趋向于零。这个原理落实到具体的操作上，必然引发这样一个问题，即政府怎样才能在出让土地使用权时最大限度地实现“以地生财”。目前各地的做法大致包括：政府垄断一级市场、不卖生地只卖熟地、不搞协议只靠拍卖、统一规划与分期开发，等等。地产市场的经济特性和市场经济的供求规律事实上已经提醒我们：①只要不急着卖地，就一定能卖出好价钱，因为土地不同于一般商品，任何一个城市都不会有两块完全相同的宗地；②土地也需要包装，需要整理，包装策划得好，价格也会卖得高；③政府拥有对土地一级市场的绝对控制权。基于这种大的背景和对市场经济规律的深入认识，各级政府自然而然地将“土地储备”与“经营城市”快速融合，并迅速开始了大规模的实践[5]。
土地储备是一种简略的提法，它的完整的概念应是土地收购、土地整理和土地供应的全过程。土地收购是指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权，土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所收购土地进行的整理与包装，土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划而采取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等多种形式出让土地使用权。
政府将“城市经营”和“土地储备”这两大热门课题融合，其重要意义在于：①有利于建立“公平、公正、公开”的土地市场，促进平等竞争。②有利于城市规划的实施。储备地块控制性详细规划的各项指标将作为招标拍卖的公开条件向社会公布，从而有利于提高规划的透明度，也便于群众监督。③可以有效缓解拆迁矛盾，缩短开发周期，降低开发风险，准确预测土地投资回报率。经过土地储备运作，所供应土地一般为熟地，开发商通过竞标或竞投，一旦获得土地，既无拆迁之虞，又可较为准确地预测房地产开发周期，进而有效规避开发风险，获得预期的开发收益。④有利于增强政府和土地投资者的市场经济意识，政府可以实现“以需定供”，土地投资者可以量力而行，从而全方位加速计划经济向市场经济的转型。⑤充分实现土地资产价值，使政府最大限度地获取土地增值收益。⑥制止了土地投机，将开发商引入按市场规律操作的理性轨道。⑦有利于推进城市产业结构调整，加快“退二进三”和“环保搬迁”步伐[6]。
3 土地储备在经营城市中的定位
3.1 机构定位
土地储备是政府经营城市的产物。原先政府直接参与城市经济活动，组织城市建设与拆迁，直接调解拆迁过程中当事人的各项民事权利义务与经济关系，随着政府职能从参与社会经济事务向管理公共事务的转变，政府将逐步脱离具体事务，将相关经济事务交给一些代表政府意愿的机构运作，土地储备就是依附于土地管理部门的事业性运营机构。从国外称土地储备为“土地银行(Land Bank)”可以看出：土地储备不是土地行政管理部门，也不应当具有土地管理的行政职能，而是代表政府意愿的运用市场化手段经营土地的一种准商业性质机构，因而，从这一点上说更类似于国有资产运营机构，其运营标的特定为城市建设用地。土地储备具有如下性质：①土地储备机构不是土地行政主管部门，因此不具有相关行政职能。②土地储备紧密依附于土地管理部门的各项行政职能，虽然是以市场商业原则为运作手段，但在土地储备规划编制、征地拆迁等前期行为中带有一定的政府强制性行政色彩。③土地储备运营标的物是城市建设用地，通过征地、收购等方式入库储备，以挂牌出让方式实现土地出库，入库—整理—出库实现了土地储备的全过程。④对集体农用地，由于土地储备性质的界定不具有相关征地行政职能，因此应委托相关职能机构代为征地，然后通过收储转为储备用地。同样，由于土地出让是一种政府职能，田此储备土地的出库也应当委托相关职能机构进行。
从以上角度，土地储备机构应当定性为政府为适应经济转型，专门设立的和其他市场主体遵循同样市场规律的土地经营机构。其最主要的目的应该是尽量通过市场的手段来促进国民经济发展计划、城市总体规划和土地利用计划的实施。
3.2 功能定位
作为土地的最终业主，政府主要关心两个问题：一是要实现“地尽其用”，即要通过一系列的计划、规划与用途管制来优化土地资源在国民经济各行业的配置结构，保证国民经济快速、健康和平衡有序发展；二是要实现“地尽其利”，即要充分发挥土地的资产效能，对于规划确定的经营性用地，通过分析评估、宣传策划等一系列符合市场经济规律的资本运作方式最大限度地实现土地的资产价值，为政府筹集城市建设资金。土地储备在国民经济中的功能定位十分重要，这里，应该坚决排除那种一味追求土地收益或称单纯强调“以地生财”的土地储备定位，而是必须强调兼顾效率与公平。
根据我国现阶段的社会经济发展实际，可以将土地储备的功能明确为“五为”：
3.2.1 为城市可持续发展预储空间。根据国民经济发展计划和城市总体规划，及早储备土地，保证政府重点项目及时用地、保证城市按计划扩展、保证经济健康快速增长。
3.2.2 为城市建设积累资金。通过土地收购、储备、出让这个完整过程，确保政府垄断土地一级市场。通过市场公开运作和招商策划等方法，实现土地收益的最大化。
3.2.3 为调控土地市场提供经济手段。政府储备一定量的土地后，完全可以通过控制土地供应调整土地市场供求关系，平抑或拾高地价，通过市场优化配置土地资源，缓解国民经济发展方面不平衡矛盾。同时还有效地减少了行政干预，有利于促进政府行政审批制度改革。
3.2.4 为旧城改造提供原动力。政府在进行老城改造、工业区建设或企业改制等活动中，往往因为缺乏启动资金而致使项目搁浅。土地储备中心良好的信誉与强大的融资能力正好可以为类似项目提供启动资金，同时启动“垫资——完成拆迁——土地拍卖——回笼资金——还款”这个资金流动链条，打通“融资难”这个过去影响项目成功的瓶颈。
3.2.5 为释放土地潜力构建现实通道。土地储备的运作标的是具有资本特性的土地使用权，但这个土地使用权应该是弱于城市规划或不符合城市规划的，即该幅土地没有得到合理有效的利用。因此，可以将土地储备的运作标的完整表述为：根据地方国民经济发展计划、土地利用规划以及城市总体规划，需要并且可以进一步加以改造利用的土地使用权。简而言之，土地储备的运作标的实质上就是土地利用潜力。
4 互动实践
从1996年上海率先建立土地储备制度开始，杭州、南京、青岛、武汉等各城市结合各自实际，先后对土地储备制度进行了积极探索，初步形成了一套较为完整的土地储备运作思路。各地对土地市场运作、土地储备进行了一系列的实践操作与理论探索，但是，仍然有诸多理论和应用问题有待深入研讨。
4.1 实践证明土地储备在政府经营城市中大有可为
我们以南京市2002年的土地储备实践为例来分析说明。
南京市土地储备中心于2002年1月成立。2002年全年储备土地约519.89ha，实现净收益7.71亿元，上交财政7.28亿元。
2002年招标挂牌的土地还是以“三联动”、“以地补路”、“退二进三”为主，这三者相加出让土地总面积占全市总量的比例超过60%，储备土地仅占35.59%，但2002年储备土地出让金占全市土地总出让金的51.24%（图1、图2）。
图1 南京市2002年度储备土地出让面积占市区土地出让总面积的比重
Fig.1 The percentage of auctioned reserve land dimension account in total of Nanjing in 2002
图2 南京市2002年度储备土地收益占市区土地出让总收益的比重
Fig.2 The percentage of auctioned reserve land income account in total of Nanjing in 2002
统计数据显示，1992-2000年上缴财政的土地收益总和为24.87亿元，而经储备运作出让土地，并上缴财政的土地收益仅2002年1年就达7.28亿元，是前9年年均土地收益的近3倍。在同一级别的土地中，储备土地出让的单位面积土地收益要比其他类别的土地收益高。如，五级地中，储备土地单位面积的土地收益是三联动土地的1.03倍，是退二进三土地的近2倍；七级地中，储备地块单位面积的土地收益是退二进三土地的2.74倍（表1）。
因而，从总体上看，政府实行土地储备后，出让土地实际实现的净收益有较大幅度提高。
表1 南京市储备土地与其他各类挂牌出让土地分级别对照表 单位：元／
Tab.1 Comparision about reserve land and other land price in
Nanjing by aution
类别
三联动
以地补路
退二进三
储备土地
一级地
10,518.9
二级地
18,754.38
三级地127.43
四级地
2,943.15 4,624.99
五级地
4,438.94 2,310 4,575.38
六级地
2,216.41
286.9
七级地40.8 667.91,832.72
4.2 互动中的风险与防范
土地储备风险是政府经营城市过程中面临的首要问题。目前土地储备面临诸如政策意愿转变风险、土地储备资金风险、城市规划调整等诸多风险，风险的存在无疑增加了土地储备的不确定与储备成本，必然促使引入土地风险甄别与规避机制。
4.2.1 规划风险。主要指城市在发展过程中对自身发展方向作出调整与修改，包括城市总体规划、城市分区规划。城市规划调整引导城市发展方向，同时也必然引起分区土地在规划条件上的改变，并且这种规划风险在不同片区风险系数大不一样。在主城区，由于城市用地条件相对较为成熟因而风险系数较小，城郊结合部由于面临即将转变为建设用地，其用地条件可变性大，因而风险系数也大。要规避规划风险，可以建立城市基础设施建设引导土地储备的工作模式，实现土地经营与城市建设的良性互动。
4.2.2 资金风险。包括土地储备的前期运作资金来源、储备出让金的收取和土地储备成本资金的支出三个环节。由于经营性用地基本采用净地出让方式，建设用地在出让之前土地储备机构须动用自有资金进行前期的收购、征地拆迁等支出，因此前期储备金的来源构成了土地储备运作的主要资金压力。为有效防范资金风险，必须逐步建立一个金融组合，如，南京建立土地储备专项资金，苏州发行土地债券，北京土地储备授信贷款，杭州则采用按一定比例提取土地储备收益用作储备基金滚动发展，等等。
4.2.3 运作风险，包括拆迁交地风险、挂牌出让风险、土地开发整理中投入与产出风险等。我国由于人均居住条件差、拆迁补偿不配套等原因，拆迁困难并由其可能带来的延迟交地、影响工程进度等成为土地储备运作中首要风险；同时，储备土地在收储期间投入的开发整理成本，也存在将来挂牌出让后能否实现净收益的风险。为此，各地方政府专门出台政策，规定储备土地在收储期间允许采用出租等方式临时经营，缓解可能带来的运作风险。
土地储备风险甄别与规避机制重点在于风险的量化与评估，如何引入借鉴相关领域的理论与成果，建立起土地储备风险评估模型，能够较为全面的评估风险的大小。吴次芳等认为可以采用风险自留、风险转移、风险组合、风险预防、风险回避等方式对储备运作过程中的风险加以区别并规避[7]。
4.3 土地收益分配是互动成败的关键
在土地储备收购中，由于涉及到政府、开发商、被收购原土地使用权人的利益，因此如何理顺三者之间利益平衡问题，关系到土地储备的前期工作能否顺利进行。土地储备征用土地，一般都是按照当地地方政府规定的刚性价格对企业或个人的财产进行补偿，如征用集体土地，按现行《土地管理法》，土地补偿按土地年产值的若干倍进行，以保证被征地农民的生活水平不下降为标准，并不是土地本身应有的补偿价值。正是由于这种征用补偿远不及土地进入市场所取得的收益，致使地方政府与其更基层的政府，政府与被征地拆迁企业和个人之间，常常为土地或房屋补偿标准，产生大量争议，有的甚至影响到社会稳定。
为切实缓解矛盾，城市政府应当遵照“取于斯、用于斯”的原则，兼顾基层政府和土地原使用权人的利益需求，合理确定土地收益的分配比例，万万不可唯利是图，把利益全部集中，把负担推向社会，这样必然会把土地储备和经营城市逼向死胡同。
如征用农村集体土地实行土地储备的，应该将集体土地所有权与国有土地所有权同等看待，按集体土地所有权应有的价值进行补偿。从理论上讲，农用地征地补偿可以参照城市用地使用年限（工业50年，住宅70，商业以及其它40年），采用收益还原法则，以土地平均年产值乘以土地使用年限（50-70年），以此体现集体所有权收益。
在实际操作中，由于集体土地涉及到农用地30年使用权承包体制，这是农用地所有权与使用权分离的结果，因此在对集体土地的拆迁补偿中可以参照30年的承包期进行补偿剥离，剩余40年补偿作为土地所有权收益归集体所有。
收搞日期：2004-04-30；修回日期：2003-05-04