试论农村义务教育财政管理体制的改革，本文主要内容关键词为：管理体制论文,试论论文,农村义务教育论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国义务教育是一项庞大的公共服务事业，而农村义务教育占全国义务教育的绝大部分，因此，认真研究农村义务教育的财政管理体制的改革是确保我国农村义务教育健康发展的关键。
一、我国义务教育财政管理体制的建立
1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》和1986年国务院颁布的《义务教育法》确定了由乡级政府负责实施农村义务教育的办学体制。1992年国家教委颁布的《义务教育法实施细则》，进一步明确了义务教育的财政管理体制，实行地方负责、分级管理的原则。也就是说，义务教育阶段的财政管理权不在中央政府一级，而在地方政府，而且县、乡两级政府的责任重大。乡级财政具有集中分配、调节资金、实行财政监督的职能。城市中、小学教育经费主要由市财政负担，农村中、小学教育经费主要由县、乡财政负担。省级政府除了在业务上对义务教育实施进行统一的指导和管理外，只对中、小学教育提供很有限的专项补助。
《义务教育法》和《义务教育法实施细则》颁布实施后，为确保“地方负责、分级管理”的财政体制的有效运行，又提出了义务教育费用必须实行多渠道筹集的方针。实施义务教育所需的事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措；地方各级人民政府按国务院规定，在城乡征收教育事业附加费，主要用于实施义务教育。义务教育所需的基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中农村中小学的校舍投资，以乡、村自筹为主，中央只负责对经济困难的地区予以适当补助。同时，允许中、小学校收取一定的学杂费。这样，经过逐步的改革，在我国就形成了一种主要由地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的义务教育财政管理体制。
综上所述，1985至2000年我国义务教育经费来源构成主要包括以下三个部分：(1)国家财政性教育经费，主要有财政预算内的教育经费，如地方财政安排的义务教育事业费和基建投资、中央财政对义务教育的补助专款、其他财政预算内用于义务教育的支出；各级政府依法征收的教育附加费；工矿企业用于中小学的经费；学校勤工俭学收入减免税部分。(2)社会对基础教育的投入，主要有社会集资、群众捐资、设立教育基金等。(3)个人负担的教育费用，主要有学生家长交纳的学费、杂费等。
二、义务教育财政管理体制建立后取得的成绩和存在的问题
我国自20世纪80年代中、后期建立的“政府统筹，地方负责，分级办学，分级管理”的农村义务教育财政管理体制，与当时分灶吃饭的财政体制相适应。从大的环境来看，当时正值我国农村生产力大解放，农民收入大幅增加的黄金时期。据统计，1978年到1997年，农民人均收入年增长率接近了8%，1996年的增幅达到了9%。把办学与农民的切身利益紧密结合起来，从而极大地调动了地方政府和农民集资办学的积极性，使农村义务教育呈现了前所未有的新气象。1994年实行分税制后，地方的财政状况发生变化，基层尤其是乡镇财力变得薄弱。特别是自1997年以来，农民收入增幅连续4年下滑，2000年增长幅度降至了3%左右。农民的购买力占全国的比重由80年代中期的53%下降到2000年的38%。面对农民负担过重的现状，教育投入体制却没有相应的变化。这时拖欠工资等问题开始逐渐出现。幸好还有一系列的辅助性政策的支撑，如教育费附加及教育集资等，使这种教育投入体制才得以正常运转，这也在一定程度上掩盖了乡级财政入不敷出的矛盾。
义务教育财政管理体制的建立，在一定程度上缓解了中央财政对义务教育投入的压力。据有关部门统计，从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付数额），教育费附加965亿元，农村捐资集资经费596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。在义务教育总投入中，有近一半是由农民承担的。农村教育费附加和农民捐资集资，对保障农村义务教育正常运转和改造农村中小学危房、保障最基本的办学条件发挥了重要作用。
实行义务教育财政管理体制后，强化县、乡（镇）政府行为，落实教育优先发展的战略地位，成为许多贫困县教育的一大亮点。河北丰宁县位于燕山深处，年人均收入只有1009元，是一个国家重点帮扶的贫困县。该县不少学校校舍破旧，设备简陋，桌凳散缺，教学仪器及教具陈旧而且配备不齐，更缺乏现代化的教学仪器和手段。1989年，丰宁县被国家教委确定为全国农村教育综合改革实验县。县委、县政府领导逐渐认识到，教育落后和科技贫困是其经济贫困的根本原因，治穷必先治愚，治愚必抓教育。丰宁教育步入了健康发展的快车道，许多较发达地区没有办到的事，在这里办到了。1991至1992年，丰宁被河北省评为职业教育先进县；1998年，丰宁被评为全国“两基”先进县，丰宁县域教育发展模式被河北省委、省政府列为三大教改经验之一，在全省推广。丰宁被评为全国“普九”先进县；教师工资十几年基本无拖欠。无论是小学普及信息技术教育、普及英语教育，还是中小学布局结构调整方面，均走在全省前列。丰宁这个国家级贫困县能办出这样的义务教育，不能不说是一个奇迹。
尽管农村义务教育经费按国家规定由乡财政统一征收是可行的，但由乡镇管理，重心太低。一是乡镇之间差异的客观存在，使得贫困乡镇义务教育办学资金紧张，没钱改建校舍、购买现代化的教具和仪器，不能按时发放教师工资。二是即使是一些较富裕的乡镇，由于切块包干，乡镇克扣、挪用教育经费的现象普遍存在，导致教师工资拖欠问题自1994年大面积发生以来一直是一个顽症，严重地影响了农村义务教育的发展。因此，我国义务教育财政管理体制的改革势在必行。
三、农村税费改革对义务教育的影响
农民占我国人口的绝大多数。广大农民能否富裕起来，关系到农业和农村经济的稳定发展，关系到国民经济大好形势的保持，关系到全面建设小康社会目标的最终实现。正因为如此，在九届全国人大四次会议上，时任总理朱镕基在代表国务院作《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中强调：“十五”期间要把全面贯彻党在农村的基本政策，加强农业基础地位和增加农民收入，作为经济工作的首要任务。2000年12月，在中央经济工作会议上，将努力增加农民收入列为2001年中国经济工作十大任务之首。
增加农民收入，从另一个角度来考虑就是减轻农民负担。为此，党中央、国务院决定在农村进行税费改革。朱镕基同志在谈到税费改革的总体目标时说，目前从农民的手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，大约从农民那里一年要拿1200亿元，甚至还要更多。我们这一次的税费改革，就是要把我们现在收取的300亿元的农业税提高到500亿元，也就是从5%提高到8.4%；把其他的乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。有人评价这次税费改革的意义时说，这将是继土改运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大改革。2002年，农村税费改革在安徽省取得试点经验的基础上，河北、湖南等十几个省、市、自治区的部分地区也不同程度地进行了这项改革的试点。这项改革受到了广大农民的衷心拥护和支持，农民负担明显减轻。以安徽省的试点为例，农民平均减负达31%。
穷国办大教育，经费投入先天不足。农村税费改革后，贫困县的国办教育事业均为县财政拨款。教育费附加和农村教育集资都不能再收取，财政拨款（外加杂费收入）成为教育投入的单一渠道。尽管各级政府都重视教育，主观愿望是想多为教育投资，但由于经济基础薄弱，心有余而力不足。仅以河北省为例，该省是农业大省，80%的人口在农村，义务教育的重点在农村，难点在贫困农村。贫困农村主要指河北西部太行山区和半山区、北部坝上和坝下地区、冀北山地及东部黑龙港地区。在全省行政建制150个县（市）中，贫困县有46个，占30.7%；贫困县面积约占全省面积的50%，人口占全省总人口的7.2%。这些地区战争年代多是革命根据地，为了新中国的建立，老区人民做出了巨大的牺牲。至今，因其自然条件差，经济发展缓慢，人们生活水平低下，义务教育经费欠债太多。尽管在世纪之交，基本实现了普及九年义务教育的目标，但普及九年义务教育的基础是比较薄弱的，基础教育总体水平还不高，发展也不平衡。
义务教育属于全体适龄儿童有权享受的一项是基本的公共服务。因此，义务教育应当在全国各地区得到比较均衡的发展，以充分体现义务教育的平等性、全民性、普及性。农村税费改革后，有可能加速义务教育发展的不均衡。义务教育的发展几乎完全取决于地方经济发展水平和地方财政的状况。当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财政保障实现“普九”之时，中西部农村地区以及边远和少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏，经济发展缓慢，政府财政困难，吸收民间资金能力弱等原因而使义务教育处于财力、物力、人才全面匮乏的困境。
四、解决农村义务教育投入不足的“治本之策”
教育工作者普遍认为，所谓“治本”，即指在全国农村逐步实行税费改革以后，农村义务教育投资体制的变化必须实现“四个目标”：必须保证农村税费改革后，农村义务教育投入不比改革前少；必须使现行体制下农村义务教育投入严重不足的状况得到明显缓解；必须使来之不易的“普九”成果得到巩固和发展；必须有助于缩小城乡之间、地区之间、学校之间已存在的差距，尤其是使贫困地区教育发展经费得到落实。
1.建立从中央到地方各级政府合理分担的投资体制
从目前世界多数国家基础教育投入的情况看，中央和省负担相当部分的经费。在欧洲多数国家，中央政府负担基础教育经费的比例一般达50%以上，有的高达90%。有的国家按经费需求的性质来划分中央和地方各级政府的职责。如德国是州负责中小学教师工资，市镇负责中小学校舍建设；法国是中小学分别归省和市镇管，但教师工资都由中央负责。韩国政府实施义务教育时，采取的办法是城市收费，农村完全由国家承担，到国家有财政能力以后，再把城市义务教育经费包下来。在世界各国教育经费来源的多元化背景下，各国对义务教育的投资却表现出基本单一的共同特点，即政府的公共投资构成了义务教育的绝对财源。
面对农村义务教育将面临生存问题的严重局面，借鉴外国的经验，搞好农村义务教育改革，首先是政府行为。原来作为投资分担主体的县以下基层地方政府财力十分有限，再把农村义务教育投入的重心放在财力最为薄弱的乡级政府身上，已不切合实际，势必出现教育经费的严重短缺。强化政府责任，农村义务教育投入重心上移，重点加强中央和省级政府对义务教育公共投资和财政供给水平。加大教育投入，保证正常的教育经费及时而准确到位是搞好义务教育的坚实的物质基础。
义务教育要建立从中央到地方各级政府合理分担的投资体制，意味着中央财政每年要拿出一定数量的资金来投入农村义务教育，省级财政也要增加原有的投资力度。实行“分担体制”必然会涉及明确各级政府责任的问题，根据河北省的情况，比较可行的一种分担办法，就是中央负责公办教师的工资按时足额划拨，县里负责公用经费，省、地（市）负责义务教育其他方面的支出。
2.建立规范的中央财政对地方的转移支付制度
在全国农村逐步实行税费改革后，中央对义务教育的投资主要有两种方式：一是中央在一段时间内的专项投资，如贫困地区义务教育工程；二是建立规范的中央财政对地方的转移支付制度。在经济发达地区，以当地的县级财政为主，保证义务教育的投入；在经济欠发达和贫困地区，县级财政不足以支撑庞大的农村义务教育经费开支的，中央和省、地采取财政转移支付的方式对地方义务教育投入予以支持。2000年中央对税费改革试点省安徽财政转移支付了11个亿，鉴于安徽农村义务教育投入仍有硬缺口的问题，中央在以后几年还准备再有所增加。为保证教师工资的发放，河北省制定了专门的财政转移支付方案。全省对困难县（市）教师工资转移支付资金已达12亿元。从2001年开始，河北省将农村中小学教师工资上收到县级统一管理发放。目前，全省已有143个县、区实现由县级管理发放，占全省县、区总数的80%，这些地方全部实行了教师工资同一工资标准、同一发放时间，并建立了“教师工资资金专户”。
建立规范的中央财政对地方的转移支付制度，中央可以通过强化宏观调控，把富裕地方的税收多收一点到中央，然后转移支付到贫困地区去，以调整各地区之间的财力分配，减小各地因财力状况造成的教育资源以及教育质量的差异，减少不同地区的孩子在接受教育条件上的差别，最终可以实现教育均等和社会全面进步的目标。
建立规范的财政转移支付制度，还应明确在财政转移支付中教育的投入比例或数量，要显示出向义务教育倾斜。从我国教育投入的结构来看，整个农村义务教育的投入比例太小，而非义务教育与义务教育相比，可以多渠道筹集，可以通过收费、合理分担教育成本等作为其经费来源，而义务教育经费来源单一。因此国家应当切实加大对义务教育的投入，以真正落实义务教育重中之重的地位。
3.农村义务教育快速发展需要全社会的共同关心和支持
农村税费改革后，并不是要回到义务教育全部由国家包起来的老路上去。国家在加大义务教育投资中，还应继续调动大、中城市企事业单位扶贫支教的积极性，使贫困地区的学校与大、中城市的机关、商家、厂家等单位结成友好的帮扶关系，得到人力、物力、财力等多方面的赞助，加快改善贫困地区的办学条件。
4.坚持“以县为主”的农村义务教育管理体制
农村税费改革后，借鉴河北的经验，仍然要坚持“以县为主”的农村义务教育管理体制。县委、县政府把教育工作纳入全县经济发展全局，统筹规划，教育会议吸收经济部门的党政干部参加，经济会议吸收教育部门的领导参加，农、林、牧、企等部门的负责同志主动与教委联系，形成各级领导关心、支持和参与教改的良好局面。如河北丰宁、徐水等县人民政府下发了《关于明确实施九年义务教育中各有关部门应承担责任的通知》，为保证教育经费的投入和教师工资的发放，规定：县财政局负责组织教育经费投入与划拨，保证教师工资的按时足额发放；为治理学校周边环境，规定：县工商物价局负责牵头整顿校园附近违章设置的小摊点；县国土局不得批准影响教学秩序和污染学校环境的设施在学校周围占地；县环保局保证学校及学校周围的环境不受污染，对已造成影响和污染学校环境的单位和个人依法进行处理。充分调动各级部门主动依靠教育、热心支持教育的积极性。由于全社会的共同关心和支持，农村义务教育必将步入健康发展的快车道。
5.强化责任，加强督办
强化责任，加强督办，是保障义务教育经费到位，保障教师工资按时足额发放的重要环节。根据以往的情况，中央、省划拨的教育经费被层层扣压、挤占，甚至挪用的现象时有发生，进一步加大了农村义务教育经费的缺口，严重制约了农村义务教育的发展。近期河北省财政厅已对全省122个县教师工资发放情况进行了专项检查，对这些县的财力状况和保障力度逐项深入核实；河北省审计厅对全省61个县教育经费投入、使用和管理情况进行了专项审计；省教育厅在对78个县的“两基”复查中，也把落实农村义务教育管理体制，确保以县为主、按时发放教师工资作为督导检查的重点。
五、农村税费改革中教育自身应该做什么
论及农村义务教育投入，教育部门靠的是国家的政策，但就教育自身来讲，适应农村税费改革也有许多工作要做。
1.改革教育人事制度，提高义务教育公共投资利用效率
贫困地区的义务教育，一面是教育资源的匮乏；另一面却是有限的教育资源的严重浪费。贫困地区教育资源的浪费，主要表现在人力资源的配置极不合理，城镇中、小学教师普遍超编，边远贫困地区教师严重短缺，需要大量招聘代课教师。这样一方面降低了教师人力资源的使用效率，另一方面也降低了资金投入的利用效率。而解决这个问题，必须靠深化教育人事制度的改革，建立一套人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的竞争机制，优化教师队伍结构，打通城乡之间、乡镇之间教师合理流动的渠道，把有效资金用在“刀刃”上。就学校内部而言，教职员工比例不合理，管理与后勤队伍远远超过了教师队伍。稍有规模的学校，即使是小学，所谓的校级领导班子也有6人以上，有的小学居然达10人以上，后勤队伍更是人满为患，一般的学校都有专职门卫1～2人。而教师队伍的数量却相对不足，有的科目（如计算机等）就没有专职教师。针对上述情况，应将义务教育事业发展规划、中小学校长任免、师资队伍管理、人事调配等人事管理权全部收归县政府。这实际上是对现有农村义务教育管理体制的调整，将其作为解决农村义务教育投入问题的“治本之策”，已在相当一部分人中形成共识。
2.调整学校布局，提高义务教育办学效益
调整中小学布局，符合提高义务教育办学效益和质量效益的长远要求。据调查，贫困地区尤其是山区，地域面积大，人口稀少，居住分散，中小学规模小且分散。不少山区村庄的小学几个年级只有十几个学生，有的小学甚至只有四五个学生在一个教室里复式教学，一个教师承担所有课程的教学，加上教师素质参差不齐，校舍简陋，很难提高教学质量。为此，“十五”期间，要基本完成中小学布局结构调整的任务，调整的重点是：减少小学办学点的数量，初中相对集中。这样不仅节约人力、物力、财力，有利于发挥有限资金的作用，还方便管理。对学生的智力发展、身心健康、综合能力及集体观念的培养等等都大有好处，同时也是提高教育质量的有效途径。
学校布局调整是一个方向，但是学校布局调整一定要与农村产业结构调整、与城镇化建设的需要结合起来，一定要和学生受教育的需要结合起来。学校布局调整要有利于教育教学质量的提高；有利于促进贫困地区全民的科技文化素质的提高，进而促进其经济上的快速脱贫致富。集中办学必须切合实际，不能由此造成新的辍学现象。集中办学，确非易事。办学资金、场地、师资队伍、管理人员等都是需要认真考虑、统筹规划的。可由国家拨款、社会捐款、企事业单位赞助等形式筹集办学资金，采取国办性质、公办民助性质、社会办学性质等，其目的只有一个，有利于贫困县义务教育的发展。
3.改革农村义务教育内容，增强学校吸引力
对于贫困县的农民来说，脱贫是美好的梦想，致富是永久的话题。义务教育是利国利民的百年大计。只有为贫困县发展经济提供充足的智力和人才支持，才能引导贫困县人民脱贫致富奔小康。但是，现在农村义务教育完全按城市教育的模式办，脱离当地的生产实际，农村学校教育不能为绝大多数升不了学的农家子弟的发展提供切实有力的帮助，因而缺乏应有的吸引力。为此，在确定了农村义务教育财政投入体制后，着重研讨的问题是农村义务教育内容必须改革。首先农村初中要改革，农村初中教学内容要为学生升学和就业同时打好基础，如何按照各地经济社会发展的水平和实际需要，特别关注到农业结构和产业结构的调整、农民致富的需要来规划农村义务教育的发展。如果农村初中教学内容改革了，充分考虑了当地经济发展和个人致富的需要，教育就会增强吸引力，初中入学率的巩固就有了可能，就可以更多地为本地区培养人才，可以吸纳更多的农村学生进得来，留得住。逐步缩小农村和城市人力资源的差异。
4.加强中小学财务管理，勤俭办学
农村税费改革顺利进行，义务教育有了比较稳定的经费来源，但是学校有限的办学经费也出现了严重的浪费现象。据调查，贫困地区的中小学每年用于招待费、电话费、差旅费、水电费等费用几乎占了办学经费的90%以上。真正用于学校发展和教师的业务进修的经费微乎其微，有的学校甚至负债办学。因此，要科学编制预算和调配学校资源，使有限的资金得到合理有效的利用，防止国有资产流失。同时要厉行节约，勤俭办学，注重把资金用于提高学校教育质量和改善办学条件方面，在投入和效益两个方面做好文章。一方面千方百计地增加对义务教育的投入，另一方面又要积极合理地把有限的教育经费予以使用，做到财尽其用，用则有效，不断提高义务教育经费的使用效益。还要逐步提高学校的规模效益，使有限的资金发挥更大的作用。
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