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我国独立学院的产生源于1999年开始的一些公办高校内部以民办机制运行的二级学院。据统计，截至2004年底，全国共有249所独立学院，在校生总计68万人，共吸纳民间资本300多亿元，校园用地8000万平方米，校舍及行政用房1160多万平方米，教学仪器设备总值42亿元，图书3400多万册。① 截至2006年5月，全国共有独立学院318所，其招生数约占全国新增本科招生数的三分之一。② 本文根据对浙江、江苏、湖南、重庆等省市的调查研究，在对独立学院的发展模式、办学特点和基本财产制度进行分析的基础上，提出优化我国独立学院的对策思路。
一、独立学院的发展模式和特点
2003年，教育部颁发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》），对原有的国有民办二级学院提出了一些规范意见和设置要求，还提出了“独立学院”的新概念，并用民办、独立、优质来概括独立学院的特色。
（一）独立学院的办学特点
独立学院在创办过程中存在着校企联办、校政联办、校校联办等不同的办学模式，但作为一种新型的高等教育机构，区别于公办高校和民办高校，独立学院具有鲜明的特点。其突出表现在两种资源的结合上，进而延伸出各种相关制度上的安排。办学特点主要表现在以下六个方面。
1.学校和合作者“两者”合作的办学模式。与公办高校是单一产权主体不一样，独立学院是两个或两个以上主体的合作。根据《若干意见》，独立学院的申请者应为普通本科高校，合作者可以是企事业单位、社会团体或个人，也可以是其他有合作能力的机构。两者的结合突破了制度上的障碍，实现了优势资源的互补。通过多元主体合作办学，可以解决民办高等教育发展中的质量和资金“瓶颈”问题，避免初期“三无”（无资金、无师资、无校舍）的起步困难。
2.成本和品牌“两优”结合的运营方式。独立学院是教育品牌与民间资本的结合，具有低成本与优质品牌两大优势。与民办高校相比，独立学院凭借着母体大学的品牌优势，通过颁发“××学校××学院”的本科文凭和学位，具有了高起点；与普通公办高校相比，灵活的民办机制可以有效提高运转效率，降低学校的运营成本。独立学院享有计划和市场机制的二重利惠，占据着品牌与成本的双重优势，因而能够迅速地发展起来。③
3.母体大学和独立学院“两体”独立的实体办学体制。独立学院在法律上不再依附于母体大学，是独立法人实体。《若干意见》规定：独立学院要一律采用新的办学模式。独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。独立学院还可按国家有关教育事业统计工作的规定，独立填报《高等教育基层统计报表》。也正是从这种意义上讲，独立学院的“七个独立”是区别于以往的“校中校”、校内“价格双轨制”的重要标准。
4.所有权和管理权“两权”分离的管理模式。独立学院一旦成立，出资者的资金所有权和管理权就分离。独立学院以独立法人资格取得出资者对其投资于学院财产的占有、支配、处分和收益，而出资者则获得独立学院的管理权。《若干意见》对这种管理权做了具体细分：母体大学要对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量。合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施，参与独立学院的管理、监督和领导。经双方协商，可以成立校董事会，校董事会的组成及人选由双方商定；院长由母体大学推荐、校董事会选任。这类似于现代企业制度的“两权”分离管理模式，有效保证了独立学院的高效决策和灵活管理。
5.公益性和营利性“两性”兼容的办学理念。《教育法》规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。随着我国经济市场化程度提高，教育特别是高等教育也逐渐具有公共产品和营利品双重属性。《民办教育促进法》对营利问题的规定有一个重大突破，规定民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资者可以从办学结余中取得合理回报。这样公益性和营利性的兼顾使办学者既要遵照国家的要求提供具有公益性的教育服务，又要通过有效的管理获得盈利，达到营利的目的与培养人的目的并行不悖。
6.体制和机制“两制”创新的办学制度安排。首先，独立学院在办学体制上是一种创新。独立学院采取混合所有的形式，以公办高校的无形资产投入，并通过公办高校品牌资源吸引社会投资来办学，使得无形变成有形，无疑是一个既利用市场资源又不失计划管理的两全其美的办法。④ 在充分发挥现有教育资源的基础上不断扩大新的高等教育资源，独立学院可以说是一种创新。其次，以民办机制为特色的独立学院实现了办学机制上的创新。独立学院的民办机制体现在投入来源上的民间性、管理上的民营性及专业设置上的市场性，即独立学院经费一般自筹而非国家或政府拨付，管理采取校董事会领导下的院长负责制，专业设置以市场为导向，自主确定其教学计划、专业设置和培养方式，等等。
（二）独立学院法人财产权的特征
法人财产权制度有效界定了独立学院在混合所有情况下的产权以及基于产权所产生的各种权利，是民间资本介入的法律保障。独立学院的法人财产权具有以下特征。
1.法人财产权的基础是独立学院所具有的独立法人地位。《若干意见》中规定，独立学院具有独立法人资格，能独立承担民事责任。而各地在独立学院的资产和财务关系具体操作中大都参照《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》。《民办教育促进法》第35条规定，民办学校对举办者的投入享有法人财产权。法人财产权保证了学校可以独立享有占有、使用、处分、收益等各项所有权权能，并在民事及其他活动中，独立承担相应的义务与责任。因此，依法明晰独立学院的产权关系，是独立学院独立办学最基本的制度保障。
2.法人财产权的权源是出资者的出资，母体大学出的是无形资产和人力资源。合作者的出资有货币资金、实物财产、土地使用权和人力资源等多种形态。母体大学以学校的品牌、先进的课程体系、成功的教育教学经验与成果、系统的制度规范以及师资力量等智力成果作为无形资产。此外，参与办学的校长和教师的智力因素及个人影响等，作为人力资源也可视为一种投入，可以通过协商，将其折算为相应的出资数额。⑤
3.法人财产权要求独立学院的财产独立，出资者不能分割、抽资、挪用和侵占。法人财产权表明：一经出资，教育机构设立后，出资者对其投资法人的财产不能拥有支配权、处分权，法人则获得了一定的占有、支配、处分、收益权。法人财产权的这种独立性形成了独立学院对法人财产权利的绝对享有和排他享有。只要独立学院作为一个法人存续，其权利就始终享有，任何人不得加以分割，而与出资者相对的剩余索取权也就只有在学院解散后自动生成。
4.出资者的出资并不能随着法人财产权的扩大而扩大，只能限定在初始出资的水平上。《民办教育促进法》对民办学校财产中不属于举办者出资的部分，做了明确规定，包括以下几种情形。（1）国家的资助；（2）向学生收取的费用；（3）民办学校的借款；（4）接受的捐赠财产。民办学校在存续期间通过收取学费、接受捐赠、取得校办产业收益、通过其他方式依法取得的全部收入以及固定资产，均归民办学校法人所有。
5.依据法人财产权所取得的合理回报是一种有条件的收益权。这种收益权的有限性表现在：不是所有的出资都要回报；回报的取得要按规定的条件与程序进行；回报与出资者的投入额和所占的投资比例没有直接的关系；⑥ 回报在不同的时期是不一样的，学校建设初始期，往往没有回报或回报很低。
二、独立学院发展过程中的问题
作为新生事物的独立学院在发展过程中出现了这样或那样的问题，一些不规范的行为使独立学院发展的现实与制度设计的初衷很不一致，没有真正表现出民办、独立、优质的特点。
学术界对独立学院发展过程中的问题的代表性观点有：目前独立学院在投资和办学主体方面最突出的表现为投资主体单一、校园不独立和产权不明晰等三个方面；⑦ 名牌大学办独立学院，由于规模的扩大和管理难度加大，影响大学的办学精力，也会影响学校的声誉；⑧ 独立学院是一种合作性和混合性的组织形式，公立教育组织形式与追求利润目标的企业组织形式难以有效地结合起来，持续地发展下去。⑨
笔者认为，当前独立学院发展中存在以下六个方面的问题。一是重即期，轻长远，初期回报过高。有许多独立学院忽视了民办教育的即期回报低的特点，在运作初期将营利性放在首位，设立高额“回报”协议，不重视学校长远的可持续发展。二是重分配，轻产权，法人财产权不落实。产权明晰是明确相应的权、责、利的前提，也是划分所有权与管理权的基础。母体大学不仅有教育品牌、教育管理技能和教学技术资源优势，而且具有优良的教学人力资源，在独立学院的法人财产权份额中应该占相当大的比重。但是，一些母体大学往往只重回报的分配，忽视学校产权的明晰。三是重“贴牌”，轻制度，独立学院欠“独立”。独立学院区别于以往办学模式的重要特征就在于独立，否则独立学院就又混同于母体大学的附属。目前，在独立学院迅速发展的浪潮中，有一批独立学院依附于母体大学借“独立”之名行双轨制之实，法人资格、财务等方面都缺乏独立。四是重组建，轻投入，引入有实力的民间资本不足。民间资本的引入是办学初期克服资金障碍的重要途径，也是独立学院投入机制上的一种突破。但是，现实中有相当一部分独立学院的母体大学和合作者只重视形式上的组合，不重视有实力的民间资本的引入。一部分独立学院由于出资合作者缺乏资金实力，走上了贷款建校、“以学养学”的道路。五是重“进口”（招生），轻“出口”（就业），盲目扩张趋向严重。教育是一个品牌价值很高的行业，品牌优势可以说是学校发展中至关重要的因素。⑩ 就业竞争力是树立教育品牌的重要方面，独立学院学生就业竞争力是独立学院核心竞争力的体现。在独立学院成立初期，如何提高“出口”的质量是重点。而有一些独立学院只重招生而忽视学生就业竞争力的培养，盲目扩大办学规模。六是重经营，轻管理，合作者“越位”和母体大学“缺位”现象并存。由民营资本投资建设的独立学院的董事长均由投资方担任，董事会多数成员为投资方代表，母体大学参与不够。这样，对高等教育没有管理经验的校外投资者对独立学院的管理干预过度，资金所有权与管理权并未真正分离。这种“越位”和“缺位”并存现象势必造成管理混乱。
三、进一步优化独立学院的对策思路
我国高等教育大众化为独立学院的诱致性制度创新提供了空间，而独立学院的持续发展则迫切需要实现创新与规范的和谐统一。这其中的平衡点，也即规范独立学院发展的根本任务是还其民办、独立、优质的本色。其基本标准有三条：一是看独立学院的资本来源，是否利用非政府财政性经费；二是看独立学院的财产及管理制度，是否为独立的法人实体，是否实行法人财产权制度；三是看独立学院的未来走向，是否具有自主品牌的可持续发展的优质高等教育。还独立学院的民办、独立、优质本色可以从办学目标、投资回报、管理方式、治理结构、人才培养和筹资方式六个方面来考虑。
1.在目标模式上，现有独立学院最终要演变成独立的、具有自主品牌的优质民办大学。从高等教育规模扩张途径上对独立学院进行定位，独立学院走的是兼有“外延式”扩张和“内涵式”发展的、独立于公办和民办模式之外的“中间道路”。然而从演化目标上来讲，独立学院的“中间道路”最终要与民办高校殊途同归。因为，就办学的属性和特征而言，独立学院与民办高校并无根本差异，都是投资办学。（11） 从表1的比较中也可以看出，独立学院尽管总体上具有区别于民办高校和公办高校的特征，但是在经营性质和运作模式等方面与民办高校十分相似。
笔者认为，独立学院的演化进程可以通过“三步走”实现。第一步，实行公办高校品牌和民间资金结合，突出母体大学在管理上的主导作用，做到“独立+民办+优质”教育；第二步，独立学院在保证国有资产不流失的前提下，同母体大学完全脱钩，用独立的大学名称，使独立学院真正与其他民办大学平等；第三步，独立学院发展成具有自主品牌的优质民办大学，具有自己的师资品牌、专业品牌、质量品牌、信誉品牌等，品牌成为其持续发展的强大动力。对现有公办高校利用无形和有形资产举办的“贴牌”独立学院要进行彻底改制，预防“双轨制”带来的社会稳定风险。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，实行独立的财务会计制度、独立招生、独立颁发学业证书。目前，独立学院建设的关键是要建立学校法人财产权，实现“校园独立、招生独立、文凭独立、财务独立”，形成独立民办大学的框架。
2.在保护民间资本出资者利益方面，要保障独立学院合作者取得合理的回报，在保障教育公益性的同时解决好资本的趋利性问题，避免因出资者只追求高额回报而违规办学的弊端。在保护民间资本出资者利益方面，要防止两种倾向：一是回报过低，使出资者失去投资积极性；二是回报过高，不能保证学校可持续发展。当前，营利性高等教育已成为一个全球现象。据统计，1999—2000学年，在美国可以颁发学位的营利性高等院校中，4年制高校194所，占8％；2年制高校483所，占28％；在不颁发学位的4985所高等教育机构中，营利性机构则达3704所。（12） 笔者认为，保障独立学院的营利性，关键是要让出资者可以从办学结余中取得略高于社会平均利润率的合理回报，只有这样，才能充分调动出资者的办学积极性。独立学院要按照国家的有关规定设置会计账簿，要分清独立学院中的国有财产、投资者投入的财产和通过办学积累的财产，并分别登记建账，以便在此基础上明晰产权、完善相关的资产管理等制度。
3.在教育行政部门与独立学院的关系上，要转变管理方式，制定对独立学院区别对待的标准和营造宽松的环境，扶持独立学院发展，实行有效管理。地方政府需要建立健全独立学院评估指标体系和评价机制；为独立学院健康发展构建信息交流和经验推广平台；完善学校周边基础设施建设，保障校园安全，为学校教学活动顺利开展创造便捷、安全的外部环境；落实与公办高校一视同仁的教师待遇、学生待遇，为独立学院提供公平的发展环境；实行有效管理，给独立学院更大的自主权。教育行政部门主要应做好四项管理工作：一是招生和学校合理规模的管理；二是控制财务风险和落实法人财产权制度；三是师资队伍建设和教学质量的管理；四是排除不稳定因素和保障学校安全。教育行政部门在招生计划、招生批次、招生分数、招生区域等方面，为独立学院制定较为宽松的标准，使独立学院的办学活力不被抑制。要通过有效管理，形成管而不死，放而不乱的格局。
4.在独立学院发展的初始阶段，要切实加强母体大学对社会力量参与的独立学院的管理责任，建立科学的大学治理结构。由于出资合作者“越位”，有的学校违反教育规律，用企业管理的办法来管理学校；有的甚至抽调学校办学资金，严重影响学校的长远发展。在管理方面，浙江大学宁波理工学院的治理结构相对成熟。该院选派了学术造诣高、管理能力强的专家教授担任独立学院及其主要部门的领导，独立学院下属的各系系主任，均由浙江大学相关院系的领导兼任；独立学院的教学任务，纳入到浙江大学的整体教学计划；浙江大学派出以教授和副教授为主的、教学经验丰富的教师担任相关课程的任课教师。（13）
笔者认为，在独立学院创办初期，母体大学要切实加强独立学院的教师队伍和管理队伍建设，建立并不断完善独立学院教学水平的监测、评估体系。独立学院的治理模式应该是以满足社会公益为目的的“共同治理”，可以考虑吸收投资者、社会贤达和具有法律规定资质的教育工作者以及学校的直接利益相关者进入董事会、监事会。社会贤达则相当于企业中的独立董事，应该是社会利益的代表者，从社会公益角度全方位监督学校日常教学运作。
5.树立市场价值取向和改革创新意识，力求教学“有的放矢”，人才“量身定做”，以就业为导向应对激烈的市场竞争。独立学院的生命力在于改革创新。独立学院按成本收费，决定了它要建立比传统公办高校更为高效的运行机制，必须要面向市场办学，接受家长、考生的“选择投票”。为了应对激烈的市场竞争，独立学院人才培养模式需要实现以下转变：一是在专业设置上，实现从学科本位向职业性与学科性相结合转变；二是在课程结构和教学内容上，高度重视就业岗位和就业需求；三是在理论与实践的关系上，实现从理论知识的学历本位向强调创新意识、创业能力、专业操作技能等的实践能力本位转变；四是在人才培养方式上，突破“工厂式”同质化教育思维，实现从“千人一面”的传统人才培养模式向个性化、多元化的现代人才培养模式转变。
6.在筹资方式上，要建立相应的法律机制，放宽对捐赠者的税收减免，鼓励企业和个人向民办高等教育捐款。要形成民办高校和公立高校并存的格局，必须有相应的税收法律制度保障社会资本和民间资金流向民办高等教育。在国际上，高等教育经费的来源除了政府拨款、个人分摊之外，以社会捐赠和科研成果收入为主要部分的学校自筹收入也日益占有一席之地，形成高校经费筹措的第三种来源。在美国，国会预算和公共资产管理法案规定，如果个人或组织捐赠教育，其捐赠部分可以减免个人所得税。这一法案无疑进一步推动了个人或集体对教育捐赠的积极性。比如，美国在1988—1989年度，各种社会力量对高等教育的捐赠总额为89亿多美元，而到了2001—2002年度，向高等教育提供的各种捐献总额上升到了239亿美元。（14） 而我国在这方面所筹集的教育经费占总的教育经费的比例还很小（见表2）。
从表2可以看出，我国社会捐赠还不成规模，尤其最近几年所占比例甚至呈下降趋势。我国的税收制度对高等教育事业的捐赠没有相关规定，是阻碍社会捐赠进入高等教育的一个重要原因。这种状况表明：迫切需要建立相应税收法律机制鼓励企业和个人向高等教育特别是民办高等教育捐款。
注释：
①刘凤泰.从专项检查看独立学院的生成与发展[J].中国高等教育，2005，（17）.
②叶莎莎.独立学院的成长烦恼[N].中国教育报，2006-8-23.
③⑩潘懋元，吴玫.独立学院的兴起及前景探析[J].中国高等教育，2004，（13—14）.
④吴凡.羽翼丰了，就要独立飞翔——潘懋元教授谈独立学院的崛起、问题及前景[N].中国教育报，2004-8-20.
⑤张耀明.民办学校的出资方式[EB/OL].http://www.chinaonlineedu.com.2004-5-28.
⑥王大泉.怎样完善民办学校法人财产权？[N].中国教育报，2004-11-17.
⑦徐波，等.独立学院：“成长的烦恼”[N].光明日报，2004-8-6.
⑧朱永新.关于完善独立学院政策的几点建议[EB/OL].http://www.china.com.cn.2004-9-14.
⑨国家教育发展研究中心.2005年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告[R].北京：教育科学出版社，2005.105.
（11）邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007，（1）.
（12）Philip Althach.Private Higher Education:Themes and Variations in Comparative Perspective[J].International Higher Education,2000,( 3) .
（13）宁波理工学院宣传部.浙江大学宁波理工学院办学两周年纪实[EB/OL].http://news.zunit.cn.2003-12-7.
（14）马万华.美国联邦政府对高等教育经费投入的策略和措施[J].现代大学教育，2004，（6）.