社会分层与农民工子女教育：“两为主”政策博弈的教育社会学分析，本文主要内容关键词为：农民工论文,社会学论文,子女教育论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
流动儿童，尤其是其中农民工随迁子女接受义务教育问题，事关我国城市化的推进速度，也与进城农民工利益相关。从我国农民工随迁子女教育政策的演进路向看，教育决策和执行过程是一个府际关系①与利益博弈及其副产品——城乡二元结构下社会阶层的再生产过程。因此，只有从多视角考察，才能理解农民工随迁子女教育“两为主”政策制订的逻辑框架。“以流入地政府管理为主，以城市公立学校接收为主”政策历经长时间的问题认定、议题创立到制订成文和反馈的历程，涉及到农民工随迁子女如何接受义务教育的系列“政策群”。[1]作为关涉亿万农民工阶层利益的系列政策，其实施效果也势必延伸到教育实践所赖以产生的社会结构转型以及国家对农民工阶层的基本关系和管理策略。
简而言之，这一系列政策，其内部由农民工输出地政府、流入地政府、中央政府、教育部门、农民工群体等组成，其外部则由城乡二元管理体制、国家经济战略、流动人口子女教育及考试体制等构成。农民工随迁子女教育政策涉及范围十分广泛，只有从高处才能全面地把握、阐释和解析其实施效果。另外，“两为主”政策也受到国家对农民工基本治理格局和大城市对流动人口采取“规模控制、严格管理”总策略，以及相关部门对流动劳动力实行“证卡合一”管理模式的影响和制约。[2]所以我们分析农民工随迁子女教育时，还要考量国家农民工战略的基本格局，这样才能对“两为主”政策的发展趋势和演进方向做出符合实际的判断。伴随着流动儿童随父母迁移城市，以及越来越多的农民工随迁子女在城市出生并长大，他们对城市教育资源的竞争与渴望，已不可避免地与国家及原来的城市居民阶层产生了复杂的博弈关系。换言之，农民工随迁子女对教育机会平等的追求不再是单纯的教育获得过程，还是一个多方博弈和治理策略演进及农民工阶层再生产过程。
一、国家与农民工关系格局下的教育策略
1.围堵(contain)②机制下国家对农民工治理的总策略
通过对有关“两为主”政策研究文献的梳理可以发现，相关研究多从政策执行或财政投入的角度进行阐释，较少以系统方法进行全面的分析。而对“两为主”政策的核心内涵——如何从国家与农民工关系的战略高度解决其子女接受义务教育则大多语焉不详。究其原因，也许是因为未能从理论上认识国家与农民工关系的核心内容，即没有对农民获得城市市民权(citizenship)的国家意愿做出准确判断，没能建构起国家对农民工管理策略的解释模型。尽管我国在流动人口转化为城市发展和经济增长的充裕劳动力方面取得了很大成功，并使之成为支撑国家经济从计划转向市场的主要力量，但根据苏黛瑞的观点，“不管国家怎样及时地用振奋人心的语言解释这样的变化规律，截至90年代末，国家并没有提高暂住者获得真正的城市市民资格的机会”。[3]
进入新世纪，国家制订的相关政策和措施，从战略发展高度赋予农民工“产业工人”的地位，在这种情况下，十几年延续下来的国家与农民工关系是否发生了转变呢？以北京为例，改革之初，周边农民进城从事农产品贸易，促进了城市流通，丰富了市民生活，但政府对大批农民涌入城市并造成管理混乱的现象只采取简单的“管”与“堵”措施，将走街串巷的小贩赶出了城外。但是这种办法并不能维持长久，后来政府决定采用疏导的方式，考虑在城区开放农贸市场，变被动为主动，由政府出面在区界内建立农贸市场。[4]这对以后城市管理部门处理其他民间自发市场提供了一个先例。
这种治理转型更多地表现为一种对原有城市管理体制的维持性变化。按陆学艺的说法，城乡管理体制在转轨过程中还没有衔接好，旧体制下的城市还没有培育出具有弹性的吸纳外来人口的机制。[5]“堵”与“疏”的交错运用更是一种治理策略的转换，而不是真正对农民敞开大门。从一个更高的技术层次看，也可以将其概括为“以围施堵”，是一种“围堵策略”的高级运用。90年代后期，国家对民间自发市场的管理中，将“围堵策略”运用于维持二元结构体制方面已经相当成熟，笔者称之为“围堵机制”。此机制将新兴市场力量纳入到国家可控的经济社会转型中来，是国家应对二元社会体制转型的总策略和主机制，也是国家处理与农民工关系的一个总原则。
2.农民工随迁子女教育政策制订的背景
农民工随迁子女教育问题最初是由农民工移民社区自发举办流动儿童学校而进入公众视野的。我国在计划体制向市场体制转型的过程中，原有的城乡隔离状态被解构，产生了市场的缝隙，流动儿童在城市的教育需求被作为新的商机开发出来，并形成一个新兴的自发性市场。现在看来，这一创新毫不奇怪。但其所遭遇的城市教育行政主管部门的反应，与农民进城初期贩菜的遭遇如出一辙。策略的变化反映了“围堵机制”的内在逻辑。只是这一次博弈对象和交易内容由原来的劳动、公安、工商、粮食、税务、建设、铁路、卫生、计生、民政及证照费或租金、税收、罚没等变成了相应的教育、学校及借读费和赞助费。由“堵”转“疏”的策略变换，也使教育部门获得了增量收益，这应该是我国城乡二元教育体制走向均衡化和向教育公平转型的一条独特路径。
在解决流动儿童教育这个问题时，珠三角、长三角和京津地区并无成规，流入地政府往往会根据本地流动人口规模、结构等状况，适时调整针对农民工随迁子女的管理措施。在初期，出于对外来人口大量涌入的担心，公立学校一般通过高额的借读费和赞助费将流动儿童阻滞门外。但是随着城市户籍生源的减少，以及“两为主”政策的出台，尤其是规定财政部门对接受农民工随迁子女较多的学校需给予一定补助、教职工编制按实际接收人数进行核定之后，[6]城市公立学校接收流动儿童的积极性才得以调动起来。
流动儿童的及时补入减缓了2000年后大、中城市中小学大裁并和教职工大精简的总趋势。那么是不是真正放开了流动儿童的就学门槛了呢？远远没有。“两为主”政策实施后，多数流入地政府制订了一些软性约束机制，并将流动儿童入学与流动人口总量控制以及当地的社会发展规划密切联系起来。可见，流入地对流动儿童教育的管控措施是立足于“疏堵结合”的治理策略上的，并兼顾到当地的教育生态系统。当然，“两为主”决策过程也将众多社会行动方裹挟进去，形成了更为复杂的博弈机制，除了要解决流入地和流出地在入学安排和经费分配方面的矛盾之外，中央政府还需要调动更充足的资源、制订更有效的治理策略，才能化解这一新兴教育市场及模式对城乡二元结构的渐进变迁带来的剧烈冲击。
二、“围堵机制”下农民工随迁子女义务教育的疏堵策略
1.“两为主”如何成为“三为主”
20世纪90年代中后期，我国农村大量儿童少年随父母外迁，其中不少人是在流入地出生并成长。对此社会变动，一开始各地教育行政部门的应对措施仍是维持城乡二元结构。比如，广州、上海、北京等地90年代出现的流动儿童学校，在初期大都遭遇被驱赶、被查封的命运，但社会各界对流动儿童追求教育机会平等的同情，反而使这些学校的市场需要变得越来越大。2002年前后，全国此类学校已达到数千所，有几十万流动儿童在那里接受义务教育。对此国家倍感棘手，迟迟拿不出一套全面稳妥的解决方案来。流入地政府不敢轻易接纳流动儿童的行为逻辑极为复杂，除了担心形成教育洼地，还有更深一层的忧虑：农村流动儿童在城市入学只是问题的一个方面，隐匿其后的则是社会深层结构的变迁。如农民工的市民身份、医疗保障、居住权、户籍等问题以及非户籍学生在城市的中考和高考权利问题等，都会随入学问题的解决产生联动效应。中考和高考制度的较大变动会严重冲击城乡教育体制的等级化管理，并对社会结构的变迁产生重大影响。在维稳心态下，流入地政府对农民工子女学校束手无策，只能看着它变得越来越大，结果把越来越多的农村留守儿童吸引到了城市。
“两为主”政策下的“疏引策略”就是在这种情况下形成的。2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，其中第12条规定，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”。2003年9月国务院六部委联合发文，再次强调要以“两为主”政策解决流动儿童的教育问题，明确了流入地政府在解决流动儿童入学问题上的管理责任。这意味着前期的“封堵策略”转向“疏引策略”。但有研究也发现“两为主”政策在流入地很难落实，没有得到各方的回应。[7]原因何在？其实，在“疏引策略”中仍隐含着“围堵”的内容，“两为主”的核心要义不是两条而是三条：第一，农民工随迁子女的大部分应在户籍所在地接受义务教育；第二，进城流动儿童的义务教育，流入地政府要管起来；第三，进城流动儿童的就学应以城市公立小学为主。这三条是中央政府、输出地政府、流入地政府和教育行动者反复博弈、彼此妥协的一个结果，所以“两为主”政策目标实际是“疏堵”结合的“三为主”方案，也是城乡二元结构下利益相关方相互博弈而达成一致的、解决农民工随迁子女义务教育的基本思路。2001年《关于基础教育改革与发展的决定》的文件对“三为主”原则是有明确表达的，如第7条强调完善地方政府负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制。2003年的《意见》显然没有提及“三为主”，但在随后各流入地制订的实施细则中，流入地是不负责在户籍所在地有监护条件的流动儿童入学的。2006年新《义务教育法》第12条也是按“三为主”的内容进行阐述的。“三为主”与“两为主”出发点大不一样。它将原来简单地阻止农民工随迁子女在城市接受义务教育的“封堵策略”，在流入地生源大量减少并有大量空闲学位情况下，改为放开一部分农民工随迁子女在城市接受义务教育的“疏引策略”。“三为主”的出台是在城市计划教育体制受到持续冲击，而管理者疲于应付情境下，城乡义务教育体制渐进转型的围堵策略的典型运用。不仅如此，“三为主”政策还有更深一层的战略考量，它以向所有在农村户籍所在地读书儿童全面免除学费为代价，以换取根据户籍学籍双重认定条件下的中考、高考体制维持不变，并以向城市农民工随迁子女开放城市小学、初中和中职教育资源为代价，以阻挡外来人口在流入地城市参加中考高考的广泛诉求。
所以“三为主”实质是“三保底”：保户籍属地化管理的义务教育体制底线不被全面突破；保中考、高考学籍户籍双认定考试体制不因借读生大量涌入而崩坍；保城市优质教育资源按常规顺序进行分配。毋庸讳言，“三为主”没有完全解决入学平等，而是一种对城乡教育体制现状的适应性变迁，是国家对城乡二元体制渐进改革思路的一种维持。当然中央政府为此也承担了相当大的财政责任，以至于将预定在2010-2015年实行的免费义务教育方案提前了5-8年时间。
2.教育券模式能否解决“两为主”的政策困境
针对“两为主”政策执行落实难、财政投入不能确保的状况，不少学者提出试行教育券以协调流入地和流出地双方的利益。这在“分级办学、分级管理”的城乡教育体制格局下并不可行。因为中央政府在责成流入地政府负责流动儿童的教育经费筹措之前，已经尽最大努力与流出地政府共担留守儿童的教育经费，两者达成了就近入学解决留守儿童的财政合作方案。试想，如果输出地政府像鼓励农民外出打工那样纵容留守儿童外流，那对流入地来说将会是怎样一幅景象？根据项继权对武汉四区的调查，76％的农民工表示会把子女带到城市读书，[8]实际上中央政府和流入地政府还有一个博弈合约，而且此合约明显是有利于流入地政府的：中央政府放任它可以在不负责农民工社会福利情况下占有他们的劳动剩余，因此它没有理由不负责这部分人子女的教育投入。与以往只给政策不给钱的方式不同，中央政府决心每年拿出几百亿经费首先给付中西部地区，其用意也是尽量吸纳回流学生。中央政府提前五年在农村推出免费义务教育，[9]实出于农村义务教育体系功能的下降。上世纪末私人兴办的教育已成规模，国家对此加以规整也实属必然。[10]这几乎是面对竞争性基础教育现状、挽住义务教育作为公共产品的唯一措施。
3.“两为主”政策潜在的指向
当然，国家这么做也不单单是出于财政投入的考虑，问题的重要性已经超出了对经费比例的讨价还价。教育的城乡差别和地区差别本身就是城乡二元社会结构差别的一部分，其变化自然会对城乡二元结构渐进变革产生深刻的影响。广东省1999年流动适龄就学儿童为20万人，2000年即骤增至30万人；深圳市1999年流动儿童占小学在校生总数的38.3％，占初中在校生总数的26％；[11]东莞市2001年非户籍学生占总数的23％，2005年即快速增长到50.4％。与此进程相反的是城市生源急剧减少，北京自1998年后户籍小学生数量每年以8％的比例递减，由1998年的92万人减至2000年的75万人，2002年更降为62万人。[12]上海2003年小学生数量比1995年减少45万，降幅为40％。[13]任由此趋势发展下去，不出数年农村户籍生源将会全面超越城市户籍生源。当这一局面出现时，以户籍为条件的城市中考和高考福利制度，将再无继续维护的理由。如果大城市上百万流动少年在初中毕业或高中毕业时，因为没有当地户籍而无法参加流入地的中考和高考，那将出现严重的社会后果。
三、教育“围堵策略”与农民工阶层的再生产
1.珠三角、长三角和京津教育场域中“以围施堵”的具体策略
中央政府出台“两为主”后，虽然地方政府都喊出了“不让一个农民工子女失学”的口号，但“从全国范围来看，各省市无论在学生经费的划拨，师资的配置，学校设置及布点等，仍然是以户籍人口为基础，流动人口子女仍然被排除在总体规划之外”。[14]据统计，即使在总量控制条件下，广东每年需建1000人规模义务教育学校370所，每年需增加财政投入66亿元，[15]才能跟上外来学生增长的速度。北京市取消借读费后，40万名流动儿童按生均培养成本1500元投入，每年至少需要投入6亿元左右，还只是一个基本的投入。浙江瑞安2003年实行“同城待遇”政策，结果立现教育资源紧张，政府财政备感压力。流入地政府在执行“两为主”政策时确实有一定难度。“多数大中城市对农民工子女采取了有限接纳的策略，认为这样会在一定程度上限制农民工盲目进城”，[16]有限接纳实是寓“堵”于“疏”、“疏堵”结合的“围堵机制”。各省市的策略手段既有相似之处，也因教育条件不同、区域发展规划下的流动人口管控手段不同，从而在落实“两为主”政策时产生差异。一般来说，各地针对“两为主”制订的实施细则中，农民工子女在非户籍借读生等级序列中都被安排在最后一位，并要求监护人有6个月到5年的暂住期和提供一系列证明。广东省规定，“流动人员在同一市县暂住5年以上，有合法就业证明、计划生育证明的，其子女入学与常住人口同等待遇”。北京市教委关于借读的程序是：申请入本市中小学校借读的外省市学生，应由其家长持学生常住户口所在地政府出具的没有监护就学条件的证明材料和家长在京居住或暂住证明等，向学生暂住地区管片学校提出申请。另外，在长三角和珠三角，以“公立学校为主”的政策要求并没有达到目标，比例普遍低于50％。外来学生就读民办学校的比例大致如下：广州达62.66％，深圳达58.70％，东莞达70.53％，中山达55.97％，惠州达60.47％。[17]经过一个时期的试点，上海决定以购买公共服务的方式，来解决流动儿童的教育问题。
从“两免一补”到“免费义务教育”再到“两为主”，国家在较长时间里始终在全局和战略方向上统筹谋划城乡教育布局的“围堵机制”，经过一系列治理策略的转变，14岁以下的留守儿童终于从2000年的2300万人回流到2006年的4000万人，[18]基本实现了“两为主”政策的“围堵”目标。这表明，只有尽量淡化留守儿童的外迁趋势，在现有的城乡教育体制下实现稳妥的社会流动，才能保证城乡二元社会结构变迁的渐进趋势。
2.“两为主”政策与农民工阶层再生产
从“两为主”政策的实施过程中，我们可以看到一种新的维持社会既有结构的策略和手段，即教育和考试资格的认定和管理成为维持原有社会分层体系的一道重要门槛。在现代社会，通过教育取得职业成就的过程已变得越来越重要。柯林斯说，“在分析社会成层和社会流动的原因时，教育已占据中心地位”。[19]农民工随迁子女迁移城市，是这一群体通过城乡二元体制以外的渠道实现向上流动的诉求，也是在中央和地方政府的利益博弈以及国家对农民工关系治理策略的大格局下，社会底层的再生产过程。前教育部部长周济在2005年全国职成教工作会议上说：“现实表明，农民工子女急需职业教育，‘读完初中上职中，打工致富一路通’”。2007年7月，中组部、全国妇联、教育部、公安部、民政部、卫生部、团中央七部门联合下发《关于贯彻落实中央指示精神开展关爱农村留守儿童工作的通知》，要求各级党组织、政府部门及群团组织要积极推动农村留守儿童工作，从物质、住宿补贴、财政拨款、免费上学到生活关爱非常周到。这表明，国家已有意识地将农民工随迁子女义务后教育导向城市所亟需的劳动力的生产和培育方面，也反映了国家正在尽最大可能开放教育体系。
“围绪机制”及策略的实施，既反映了的传统城市管手段的逐渐弱化，也反映了二元社会管理体制启动了现代社会最重要的分层变量——教育机会的获得，以维护社会结构渐进变迁的趋势。农民工随迁子女在流动到留守的教育过程中，既受到学业本身不连贯、不衔接的影响，也受到国家政策对中考、高考以身份等级划分报考资格的限制。就在这种“欲纳还拒”的心态和体制下，农民工子女在获得了九年免费义务教育后，却渐渐失去了获得更高教育机会的制度性机遇。流动儿童在“围堵机制”及策略的作用下，被一步步型塑为城市的劳动力资源，成为迁移农民工的第二代，而留守儿童因为留守生活的不稳定和留守学习的不连贯，大多在初中毕业后就走向打工之路，加入城市劳动力大军，成为第二代农民工。新一代的农民工阶层就这样被再生产出来，一个庞大的新式农民工群体就这样形成，他们在社会流动的阶梯上渐渐地沉淀下来。国家也因此而做好了户籍改革的准备，以教育分层为标准的新二元结构体制将更柔性、更合理。
注释：
①府际关系是指政府间横向或纵向的权力关系、财政关系和公共行政关系。
②Contain一词包含两层语义，一是遏制，二是容纳。汉语没有相对应的翻译词汇，大陆学者简单地将containment翻译为“遏制战略”，而香港学者一般翻译为“围堵战略”，后者稍妥帖。