审计在国家治理现代化进程中的作用，本文主要内容关键词为：现代化进程论文,作用论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计制度是现代国家制度的重要组成部分，对于国家治理目标的实现具有十分重要的意义①。世界审计组织（INTOSAI）第二十一届大会通过的《北京宣言——最高审计机关促进良治》指出，审计机关“帮助各国政府提高绩效、增强透明度、落实问责制、维护信誉、打击腐败、提升公信力、保护公民的利益，进而促进了良治”。在传统政治制度中，审计只是统治阶级维护自身统治的工具，其地位很大程度上取决于最高统治者个人的重视程度，因而具有较大局限性。只有当政治理念与实践从“统治”发展到“治理”以后，审计才真正成为国家治理体系中必不可少的重要制度。并且，随着国家治理制度与实践的不断发展，审计在国家治理中的地位与作用亦不断提高。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在国家治理现代化背景下，审计的重要性将愈加突出。本文将对审计在国家治理及其现代化进程中的意义与作用进行阐述，进而就新时期下如何更好地发挥审计的治理作用，为我国国家治理现代化目标的实现提供有力保障，提出相关的建议。 一、审计对国家治理现代化的意义与作用 我们首先对审计在国家治理体系中的地位和作用进行一般性的分析，而后阐述审计在国家治理现代化背景下的重要作用。 （一）审计对国家治理的作用 现代审计产生于政府与公众之间因公共资源的委托-受托关系而产生的公共受托责任。公共受托责任一方面要求政府应当依照公众的意愿管理和运用好公共资源，履行好公共管理职责，此即政府的行为责任；另一方面，政府必须向公众如实报告其受托责任的履行情况，以说明其行为的允当性、接受公众的评价与监督，此即政府的报告责任。在这一受托责任关系中，需要有一个独立的机构对政府公共受托责任的履行情况及政府对其履职情况的说明加以验证，此即审计。 审计在国家治理过程中具有非常特殊而重要的地位和作用： 第一，审计是公共受托责任关系得以维系的重要保障，同时也是公众、立法机关及其他治理主体对政府实施治理的重要手段。在公共受托责任关系中，公众是基于对政府的信任才将公共资源交付给政府管理的，政府必须依照公众的意愿，尽心尽职地履行好受托的任务。而政府有没有尽到自己的受托责任，尤其是在经济方面的受托责任，很大程度上需要审计机关来进行独立、客观、专业的评价。审计对政府公共受托责任的履行情况进行评价和验证，并将结果向公众的代表——立法机关报告之后，政府的受托责任才能得以解除。由此可以看出，审计是公共受托责任关系得以延续必不可少的重要制度安排。在对政府公共受托责任进行评价和验证的过程中，审计同时起到了重要的治理作用。审计机关对政府是否遵循了预算、是否合法地取得并有效地使用了公共资源等问题做出的客观评价，将成为公众、立法机关及其他公众代表（比如我国作为执政党的中国共产党）对政府部门实施治理的重要依据，立法机关可以依据审计结果，通过预算批准、质询等手段来对政府部门实施治理。审计结果对于政府内部加强公共管理（包括一级政府对政府部门及其官员的管理、政府对下级政府的管理、上级部门对下级部门的管理等），以保障政府整体受托责任的履行也具有重要意义。因此，作为对公共受托责任的履行情况及其报告进行评价和验证的重要机制，审计无论对于公民社会、立法机关等对政府实施的外部治理，还是对于政府内部为了保证整体受托责任的完成而进行的内部治理，都具有十分重要的意义。并且，在财务专业性、独立性、常规性等方面，审计具有监察、巡视、媒体等其他治理机制所不具有的独特优势。 第二，就行为责任而言，审计可以促进政府及其部门优化自身行为，更好地管理好公共资源，履行好自身的公共管理职责。审计的作用并不仅仅停留于报告政府部门及其官员受托责任履行过程中存在的问题，还在于其具有建设性，审计提出的意见和建议有助于相关的责任主体更好地纠正偏误、降低风险，提高自身行为的效率与效果。审计机关在对政府及其部门相关行为的合规性和绩效性进行评价后指出其存在的问题和不足，可以促使政府部门及时地纠正问题，从而更好地履行对公众及上级的受托责任。审计还可以对宏观政策的制定和执行情况进行审计，从而提高政策制定的科学性、合理性，从根源上保证政府公共受托责任得到有效的履行。在实践中，审计机关还往往对其所发现问题的落实整改情况进行跟踪调查，以确保相关的审计建议得到有效的落实。 第三，就报告责任而言，对政府信息披露加以审计，可以提高政府及其行为的透明度、降低公众与政府之间的信息不对称程度。并且，由于自身的行为将透明地置于公众的监督之下，政府及其部门、官员将会有意识地约束自身的行为，也就是说，报告责任反过来会影响行为责任。因此，通过提高政府及其行为的透明度，审计将为保护公众利益、约束政府行为提供有力的保证。 第四，审计还是公共预算、行政问责、绩效评价等其他许多治理机制的基础或重要保障。在这里，审计或作为相关治理机制的依据（如审计结果可以作为行政问责的重要依据），或作为相关治理机制的重要组成（如预算执行情况审计本身构成了预算管理的重要环节，而政府绩效审计构成了政府绩效评价的重要组成部分），或有助于保障相关治理机制所依赖信息的质量。没有有效的审计制度做支撑，公共预算制度等治理机制就难以充分地发挥其作用。 第五，通过对政府活动及其结果的审计，审计机关还可以评价现行治理制度的有效性，发现国家治理相关制度的缺陷，并提出改进建议，从而促进国家治理体系的完善。随着审计制度的发展，审计的对象已经大大超出了公共部门的财政财务收支。现代审计不仅关注于政府决策的执行过程，而且也可以通过对政策的制定与执行效果的评价来发现现有治理制度设计与运行中存在的问题。在这一意义上，审计是国家治理体系内部一个重要的自我纠偏与反馈机制。正如《北京宣言》指出的，审计机关可以“通过监督和评价政府的活动，揭示国家治理和控制体系存在的缺陷”，审计机关还可以“对政府和公共实体的变革提供独立客观的见解和指引，促进政府加强内控”。 由此可见，作为国家治理体系的重要组成，审计不仅直接有助于相关治理主体进行国家治理，对于整个国家治理体系的完善亦具有十分重要的意义。正如刘家义审计长（2014）指出的，审计是国家治理体系的基石和保障，是捍卫人民利益和国家安全、促进政令畅通和廉洁高效、推动民主法治和公开透明、促进深化改革和科学发展的制度保障。 （二）审计对国家治理现代化的作用 作为国家治理体系的基石，审计对于国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化这两个相互联系的方面都具有非常重要的作用②： 1.审计对国家治理体系现代化的促进作用 审计对于国家治理体系现代化的意义和作用体现在两方面：一方面，是否有恰当的审计关系、是否有先进的审计技术，本身就是判断国家治理体系是否完善、是否现代化的重要指标。有效的审计制度，是国家治理体系有效运作的重要保障。如果缺少了审计对公共受托责任的评价和鉴证，国家治理就失去了基本的信息依据，国家治理所需信息的质量也无从保证，包括政府本身在内的多元化主体就难以对公共事务实施有效的治理。因此，如果没有一个强有力的审计制度，没有一个独立、权威的审计机关，国家治理体系现代化将无从谈起。在这一意义上，审计现代化本身就构成了国家治理体系现代化的重要内容或者说重要标志。IMF指出，低收入国家在形成高质量的数据、建立强有力的内部审计和外部审计职能机构方面存在更多的基本问题。虽然低收入国家与国家治理水平低并不能完全划等号，但这也在很大程度上说明了审计制度的完备性与国家治理水平之间存在内在联系。另一方面，更为重要的是，现代化的审计可以促进国家治理体系中相关制度的完善以及不同治理制度之间关系的理顺，从而推动国家治理体系的现代化。在审计过程中，审计机关可以发现国家治理体系中现行制度设计（包括政府结构框架的设计）当中存在的问题和不足，并提出建设性建议，从而促进国家治理体系的完善。正是在这一意义上，可以说审计是国家治理体系的基石和重要保障。 现代化的审计对国家治理体系现代化的促进作用具体表现在如下方面： 第一，促进国家治理制度的建立和完善。在构成国家治理体系的各个要素之中，最关键的是国家治理制度。国家治理体系的现代化，很大程度上建立在相关治理制度的制定和优化的基础上。在这方面，审计可以发挥重要作用。政策的制定是否科学、合理，是否有助于实现公共利益的最大化，需要有客观、公正的评价。在审计过程中，审计机关可以发现相关体制、机制上存在的问题，从而有助于相关部门及时出台或完善相关的制度（尤其是在经济制度方面），促进国家治理制度体系的建立和完善。例如，通过实施宏观政策执行审计，除了可以发现宏观政策实施中存在的问题，还可以发现政府政策制定上的缺陷，从而促进政策的完善。因此，“在某些情况下，最高审计机关是建言者，通过提出完善法律制度的建议，发挥建设性作用”。刘家义审计长也指出，利用其独立性强、接触领域广、熟悉政策法规、掌握情况详实等优势，从宏观和全局的角度，分析和反映审计发现的问题，并从体制、机制和制度上提出解决问题的建议，是审计发挥治理作用的重要途径。 第二，促进政府组织架构的明晰性，推动财权与事权的一致性。国家治理体系现代化要求政府内部各个组成部分职责划分明确。审计对于组织架构明晰性的促进作用在于，通过专项资金审计、政策绩效审计等审计活动，可以发现不同部门在职能划分上是否清晰，是否存在政出多门、重复立项等问题，从而有助于明确事权、优化政府职能机构设置；通过开展绩效审计，能够减少政府机构臃肿、人浮于事、效能低下等问题，从而推动政府机构改革。 第三，促进服务型责任政府和绩效政府的建立。尽管在国家治理现代化背景下，政府不再是唯一的治理主体，但这并不等于说，在国家治理现代化背景下就可以忽略政府的作用。有没有一个权力有限、责任明确、结构透明、行为有效的政府，对于国家治理体系的现代化仍具有至关重要的意义。在促进政府转型方面，审计的作用主要体现在：（1）现代化的审计有助于政府职能转变，促进审批式大政府向服务型小政府转变。国家治理现代化要求理顺政府、市场、社会之间的关系，政府将不再是全能型审批政府，而是有限的服务型政府。通过审计，可以发现政府部门的活动是否超出了法定职责，是否侵入了本应由市场、社会发挥作用的领域，从而推动理顺政府、社会与市场之间的关系。（2）现代化的审计可以促进政府向责任政府转变。审计实际上是对政府及其部门、官员履行公共受托责任的情况及其报告进行评价和验证。因此，审计与责任在本质上是紧密地联系在一起的。除了经济责任审计以外，其他类型的审计活动（如财政审计、环境资源审计等）也都有助于促使政府部门及其官员提高责任意识。审计还可以为立法机关、上级政府对政府部门及其官员实施行政问责提供重要依据（尤其是与公共资金相关的方面），从而保证问责的客观、公正和科学。（3）现代化的审计可以促进绩效型政府的建立。通过开展绩效审计，对公共部门提供公共服务的质量、成本进行独立评价，发现其中可以改进的地方以及值得推广的经验，可以促使公共部门努力提高公共服务水平，降低行政成本，提高绩效。审计机关还可以直接参与政府绩效评价过程，从而促进政府绩效管理。实际上，党政领导干部经济责任审计中就包含了一部分的绩效评价内容。此外，对政府活动及相关信息进行审计，可以为绩效评价所需要的信息的可靠性提供合理的保证。 第四，为深化财税体制改革、加强公共预算管理、促进公共资源的合理有效配置提供有力支撑。有效的预算管理制度可以规范和制衡政府的收支行为，强化对政府的预算约束。根据事权合理地配置财权，还有助于理顺不同政府或部门之间的关系，因此，现代化的预算制度是国家治理现代化的重要保障。而审计又是公共预算管理的重要保障，没有有效的审计，就不可能有真正有效的预算管理。审计可以通过预算执行审计对公共部门预算执行的合规性进行评价，从而发现预算执行和其他财政收支中存在的违法违规及管理不规范的问题，并提出相关建议来完善预算管理制度。审计机关还可以通过绩效审计来评价政府公共支出的绩效性，从而促进预算资金使用效率的提高。尽管财政及其他部门也可以开展预算支出绩效的评价，但审计机关的绩效审计更具有独立性和全面性，是政府预算支出绩效评价的重要组成。 第五，促进政府及其行为透明度的提高。透明是善治的重要特征之一，也是国家治理体系现代化的内在要求。透明的目的，是为了更好地报告政府的责任履行，使政府更好地接受人民的监督。同时，透明也有助于发现国家治理体系中相关制度设计与运行的不完善之处，从而及时采取纠正措施加以改进。政府信息公开，包括政府财务信息公开，是政府公共受托责任的一项重要内容。但如果缺乏审计，将难以保证政府信息公开的可靠性。因此，审计机关不仅要对政府及其部门的活动进行审计，而且要对政府信息公开（尤其是财务信息公开）进行审计。这不仅有助于保证相关信息的真实可靠，而且可以加强对政府行为的监督与制约。在西方，审计在对政府财务报告及其他信息披露行为的规范方面发挥了重要作用。例如，美国责任总署（GAO）在对美国联邦政府2011-2012财年合并财务报告审计后指出，由于联邦政府财务报告内部控制存在的某些实质性漏洞及其导致的其他限制，GAO无法对分别结束于2012和2013年9月30日的应计基础的合并财务报表发表意见。GAO还对国防部的合并财务报表出具了否定意见审计报告，对2010-2013年度社会保险报表以及2012、2013年度社会保险金额变动表出具了无法表示意见报告。对于政府统计及其他的信息公开，审计同样可以直接或间接地提高信息的可靠性。 第六，促进公民社会参与治理。审计不仅可以从行为和报告两方面加强对政府行为的约束，从而促进治理，而且对于公民社会等其他主体积极参与国家治理也具有重要意义。多元化主体协调治理是国家治理现代化的重要特征。审计结果及其公开，是相关主体进行治理的重要信息来源。公民社会可以通过审计机关提供的关于政府绩效等方面的信息，在法律的框架内以适当的方式对政府行为以及社会事务实施影响。 2.审计对国家治理能力现代化的促进作用 无论是从积极的方面直接提高政府及其他主体的治理力，还是从消极的方面降低/缓解国家治理过程中产生的风险和冲突，审计都具有重要作用。从积极方面来说，审计除了对政府行为及其结果、信息披露做出客观公正的评价和验证外，还要发挥建设性功能，从体制、机制上分析问题进而提出建设性建议，并对相关问题的整改落实进行跟踪审计，以促进政府部门持续提高效能，这将直接提高政府的能力，并有助于其他治理主体治理能力的提升。从消极方面来说，审计还有助于发现和揭露政府部门当中存在的违法违规行为，包括相关部门和领导干部的腐败行为，缓解社会各个群体的矛盾和冲突，及时识别社会经济发展过程中的风险，从而减小国家治理中的阻碍力和摩擦力。按照福山的观点，国家能力包括制定和实施政策以及制定法律的能力、高效管理的能力、控制渎职、腐败和行贿的能力、保持政府机关高度透明和诚信的能力以及执法能力。而审计在这些方面都可以发挥重要的作用。审计具体可从如下方面促进国家治理能力的提升： 第一，有效的审计可以提高政府的行动能力，包括决策能力和执行能力。制定和实施政策的能力是实现国家治理目标的基本保障，是国家治理能力的重要体现。要实现国家治理能力现代化，必须要提高制定和实施政策的能力。在这方面，审计的促进作用具体体现在：（1）决策能力。审计机关针对审计过程中的发现，对宏观经济和社会发展中存在的问题进行分析并提出建设性建议，可以促使国家和相关地方、部门及时出台有效的宏观调控政策，从而保证社会经济的有效治理和良性发展。审计机关还可以直接通过政策绩效审计来评价政策制定和实施的效果，从而促进政策的优化，保证公共资源配置的公平和效率。（2）执行力。要提高政府的执行力，关键是要使相关的部门和人员对自己的行为负责。如果相关单位和人员没有严格实施相关的政策、制度都会被追责的话，渎职、懈怠行为就会大大减少。通过经济责任审计，审计机关可以评价有关领导干部落实国家和上级部门相关法规和政策的情况，从而促使相关的领导和部门对自己的行为更加负责，保证相关政策、制度得到有效执行。审计机关开展的国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计，能够直接地及时发现和纠正有令不行、有禁不止的行为，从而保证相关政策的有效执行。 第二，有效的审计可以促进政府部门提高绩效。通过对行政活动、公共投资项目乃至政府出台的政策、措施开展绩效审计，发现其中值得改进的地方并提出改进建议，或者总结出值得推广的经验，可以有效促进政府部门降低公共行政成本，提高公共服务质量和公共资源的使用效率和效果。值得指出的是，随着审计的对象由微观主体进一步扩展到包括宏观政策与政府活动，审计对于政府绩效的促进作用也不再局限于微观层面，而可以进一步拓展到整个宏观经济，从而在更广泛的意义上提高绩效。近年审计署对财政资金存量进行审计并促使国务院出台政策提高存量资金使用效率，就是审计促进宏观经济绩效的一个实例。 第三，有效的审计可以提高国家抵御各类风险的能力。通过审计，不仅可以及时发现已出现的问题，而且可以发现政府内部控制方面存在的缺陷以及问题的苗头，从而促使相关部门及时地建章立制、消除隐患，有效预防和控制各类风险。（1）腐败风险。审计在腐败预防、发现、惩治、预警、控制等方面都可以发挥巨大作用。例如，就腐败预防而言，对政府及其官员的行为、政策和结果进行审计并将结果公开，可以对公权力的运用形成有效的监督和制约，从而减少腐败的发生；有效的审计还具有威慑和教育功能，并可以提高公众对政府及其行为的关注度，这些都有助于减少腐败的发生。（2）经济运行风险。通过审计，可以及时发现、揭示和预警国家和区域经济运行中的各类风险，尤其是与财政运行有关的风险，从而为及时制定有效的政策、制度来防范、抵御风险提供决策依据，保障经济的安全、健康运行。例如，通过财政审计以及专门实施的政府债务审计，可以揭示和管控债务风险，从而促使政府建立有效的债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。审计还有助于风险应对措施的落实，从而保证风险管理目标的实现。在应对2008年国际金融危机过程中，我国审计机关在促进相关应对政策的有效实施方面发挥了积极的作用。对于投资风险、环境损害风险等经济和社会运行中的各类风险，审计同样具有预防、发现和预警的作用。 第四，有效的审计可以提升政府公信力，缓解政府的信任危机，提高政治稳定性。如果政府行为不能取得公众的一致同意，政府相关政策将难以得到有效实施，而政府公信力对政府行为能否取得广大人民的一致同意至关重要。对政府公开的信息以及相关的经济活动进行审计，并向公众公开，可以有效消除公众对政府的不信任感，并使政府的行为更加容易获得公众的信任、理解和配合。这对于树立政府威望、保证政府出台的政策制度能够得到有效的实施，具有非常重要的意义。 第五，有效的审计可以提高经济社会发展的可持续性，实现和谐发展。有效的审计可以促使政府及其官员树立正确的政绩观，实现经济的可持续科学发展。例如，通过实施环境资源审计，包括领导干部自然资源资产离任审计，可以促使地方政府和领导干部摒弃那种光注重经济发展的数量和速度而忽视经济发展的质量和结构的不恰当的政绩观，转而注重经济的可持续发展，在实现人与自然和谐共处的基础上实现经济社会的可持续发展。审计还有助于实现“转结构”。例如，通过相关财政扶持政策绩效审计，审计有助于促进所在地区实现产业结构调整和技术升级，从而提高经济增长的质量和增长的可持续性。有效的审计还有助于改善民生、促进社会和谐发展。通过开展民生民本审计，比如对教育、就业、收入分配、社会保障、医疗和社会管理等方面专项资金的管理和使用效益情况（包括国家有关惠民政策的落实情况）进行审计并提出相关建议，可以促进政府部门在民生民本方面服务质量与管理职能的提升，使得普通老百姓尤其是弱势群体也能享受到改革和发展的成果，减少社会经济发展过程中存在的不公平现象，推进和谐社会建设。正如《北京宣言》指出的，审计机关可以“通过确保与民生相关的公共资金和项目接受严格的监督，实现预期效果，即提升生活水平，使包括弱势群体在内的所有公民享受平等机遇，从而促进改善民生”。 第六，有效的审计还有助于促进宏观经济发展，从而为国家治理提供坚实的物质保障。尽管审计机关本身不是生产部门，但审计可以通过促进宏观调控政策的制定和实施、促进政府提高效率、优化企业经营环境、保障相关政府扶持资金和政策的落实和有效使用、减少经济运行中的风险等手段，来直接或间接地促进经济的可持续健康发展。例如，2015年，各级审计机关依照《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》的要求，对稳增长政策措施落实情况开展了跟踪审计，促进了相关政策措施的落地生根，从而在一定程度上促进了我国宏观经济的稳定增长。 以上阐述的似乎是审计在提升国家治理能力方面的作用，那么，审计如何促进国家治理能力现代化呢？实际上，制定和实施有效的政策以实施经济可持续增长、社会和政治的稳定，是国家治理能力的基本要求，也是国家治理能力现代化的内在要求，而审计在及时、有效地识别社会、经济运行中的风险并推动相关部门采取及时有效的应对措施并且保证相关政策措施的有效实施、促进多元化主体之间的和谐、及时了解政策的实施效果以提高回应性等方面，则具有明显的现代化特征。可以说，审计通过直接提升国家治理能力、消除或降低现代化背景下国家治理相关的风险、矛盾和冲突，来促进国家治理能力的现代化。 二、国家治理现代化背景下如何更好地发挥审计的作用 我国审计制度恢复短短三十余年来，各级审计机关在维护财经秩序、促进廉政建设、完善宏观调控、维护国家经济安全、推动民主与法治建设、促进可持续发展等方面，发挥了巨大的作用。但客观地说，我国审计制度的发展距离善治的要求尚有不小的距离，在审计的独立性和权威性、审计结果的利用程度等方面均存在明显不足。国家治理现代化将对国家治理的各个方面产生重大影响，在国家治理现代化环境下，政府的职能，政府、社会、市场等主体之间的关系，都将发生重大变化，并要求审计也发生相应的变化。各级审计机关必须主动顺应国家治理现代化的要求，积极参与国家治理现代化进程，为国家治理体系和治理能力的现代化提供有效的保障。 （一）积极促进国家治理体系现代化 审计未来应在如下方面做出进一步的变革和改进，以更好地促进国家治理体系现代化： 1.强化对相关政策、制度的审计，通过审计发现现行体制、政策等方面存在的问题和不足，并提出改进建议，从而促进相关制度的建立与完善，推动深化改革。加强对政策、制度的审计进而促进相关制度的持续优化，对于实现我国国家治理体系现代化具有十分重要的意义。近年来，我国审计机关加强了对政策落实情况的跟踪审计，但审计不仅可以在宏观政策的落实方面发挥作用，而且应当在政策的制定和完善方面发挥建设性作用。在审计过程中，不应仅仅停留于点上发现的问题，而应当由点及面，注重对零散的审计项目、分散的问题进行总结、提炼、抽象，从政策、制度、机制、体制上分析一般化的问题，促进相关制度的建立和完善，从而推动深化改革、促进国家治理制度体系的完善。除了关注存在的问题和不足，审计机关也要注意挖掘我国现有公共管理实践中的一些好的经验和做法，推动相关部门将这些好的经验和做法上升为制度并加以推广实施，从而促进深化改革和创新体制机制。 2.加强对事权的监督，促使政府及其部门明确自身的权力与责任，促进责任政府的建立。现代国家治理要求科学界定国家公共权力边界，并实现国家公共权力的合理配置和规范运行。国家公共权力纵向配置实质上就是事权划分。通过完善立法、明确事权，推进各级政府事权规范化、法律化，加快形成分工合理、权责一致、运转高效、法律保障的国家权力纵向配置体系与运行机制，是形成合理的行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。目前，我国行政管理中事权划分不清的情况较为突出，中央和地方、不同部门之间、政府与非政府部门之间普遍存在权力不清、责任不明的情况。在国家治理现代化背景下，必须要明确事权。明确事权的基本前提在于明确界定政府职能和事权范围，核心在于实现政府事权和支出责任在政府间的合理配置。事权的明确，需要通过完善相关法律法规界定政府职能边界，并清除划分中央和地方的事权和支出责任，厘清不同部门的职责权限，着力解决权责交叉、多头执法的问题。审计机关在对政府部门相关活动和政策进行审计的过程中，应关注相关部门是否恰当地履行了事权，从而促使政府、部门各自尽责，促进权责一致。具体而言，审计机关应关注：相关部门、地区的行政行为有没有越界，进行了不当干预、发生了不该由本级政府或本部门支出的支出？或者存在相反的情况，即该履行的职责没有履行、该支出的没有支出的情况？领导干部经济责任审计是对人格化的受托责任履行情况的审计，但政府、部门本身受托责任履行情况的应当是审计的重点所在。应当通过审计，为行政问责提供科学、客观、公正的依据。 3.发挥审计在促进法治方面的作用，促进法治政府的建立。审计在促进依法治国方面的作用路径包括：第一，查处功能。通过严肃查处和揭露政府部门中存在的违法违规问题，无论是财政资金使用中的违法违规问题还是政府其他相关活动（如政策执行等）中的违法违规问题，审计可以有效地促进现行法律法规遵循到位，做到有法必依、执法必严、违法必究。第二，促进功能。在审计过程中，审计机关可以结合有关审计发现，深入分析现行法律法规存在的问题和漏洞，进而提出健全和完善的建设性建议，促使立法部门和政府完善相关法律法规，并促使相关政府和部门依法行政，增强法治观念、加强法治建设、提高法治化水平。第三，预防功能。通过对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位的审计监督，可以促进相关部门完善内部流程控制，防止权力滥用，从而降低政府部门及相关人员的违法风险。第四，示范功能。审计机关通过依法独立行使审计监督权，可以为其他政府部门依法行政做出表率。审计机关应当依法公开审计计划、审计过程和审计结果，为社会公众了解政府部门履行职责情况、促进政府更好地履行受托责任服务。第五，威慑功能。审计机关对政府行为进行审计并将结果依法公开，可以促使政府部门规范自身行为，减少不依法行政的行为。为此，审计机关应当加强对公共权力运用的监督和约束，尤其是加强对关键部门、关键职位的审计，以促进政府部门依法行政。总之，在我国全面推进依法治国的过程中，审计机关必须承担起应有的担当来。 4.根据国家治理现代化的要求适度拓展审计的边界，实现审计范围的全覆盖。从理论上说，审计的范围应涵盖公共受托责任（尤其是经济受托责任）的各个方面，这样才能够充分发挥审计的治理作用。当然，在现实中，审计的边界要受到审计环境尤其是国家治理水平、审计资源等现实条件的限制。《国务院关于加强审计工作的意见》提出，“……对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年12月印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》提出，“依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。尽管上述文件在一定程度上扩大了审计监督的范围，但与公共受托责任的内在要求仍有一定的差距。这一方面与我国国家治理发展水平有关，另一方面也是因为我国审计资源的限制，使得审计机关无法对更广泛意义上的受托责任履行情况进行监督和评价。但随着我国国家治理现代化的不断推进，未来审计也应逐步超越公共资金、国有资产、国有资源及领导干部经济责任的范围，扩展到政府完整的经济受托责任乃至更广泛的公共受托责任的各个方面。比如，政府对公共利益的保护程度、公共政策的制定、政府部门依法行政的程度、政府信息公开程度、政府部门相关规划和计划的完成情况，等等，都可以考虑逐步纳入到审计范围以内。随着社会治理的发展，除了对政府部门公共资源的取得和使用以及公共受托责任的履行情况进行监督外，还应当加强对国有企业、国有非营利性组织、公益性社会组织等的审计。目前，我国审计机关对国有企业的审计监督主要侧重于资产负债损益方面，而较少涉及国有企业在国有资产保值增值、管理绩效、履行社会责任等方面的表现。未来国有企业审计应当由目前的财务审计为主进一步扩展到绩效审计及其他方面。当然，审计范围全覆盖并非指审计没有侧重，不加选择地对所有方面都进行审计，而应当在重要性和成本效益原则的约束下，根据当时国家治理现代化过程中的重点、难点，有侧重地进行审计。 5.抓住预算监督这一关键，实施全过程、全口径的预算审计监督，提高预算编制的科学性与完整性、预算执行的规范性与有效性，从而在财权的分配方面发挥作用。政府活动难以离开公共资金，因此，预算监督是审计发挥其治理作用的关键所在。在国家治理现代化过程中，应当进一步发挥审计在预算监督方面的作用：（1）实施全口径预算审计监督。全口径的预算管理体系有助于硬化预算约束，从而强化对政府行为的约束。在我国建立全口径预算管理制度的同时，审计范围也应相应地扩展到全口径。（2）进一步加强对政府预算支出的审计，牢牢盯住公共资金的使用，重点审查预算支出的使用方向和绩效，并考察其与国家宏观政策和公共利益是否相符，当好人民利益的“守护神”。（3）加强对预算全过程的监督。审计不仅要关注决算，也要适时将监督关口向前移，即向预算编制和批准延伸，关注预算的编制是否科学、合理、完整，并根据上年预算执行情况审计结果来对下年预算的编制提出建议，从而使预算执行情况审计结果真正落到实处，强化预算约束力。值得一提的是，一些地方审计机关在对预算编制的监督方面已经进行了积极的尝试。如浙江省温岭市审计部门在同级审过程中，着重关注公共预算编制的完整性，在同级审报告和年度审计工作报告中，对该市本级2012年公共财政预算编制过程中存在的未完全包括上级转移支付补助数、部分预算未细化到部门或基层预算单位、基金预算编报管理不够规范以及基金预算支出年底集中支付、部分支出未按规定程序办理等问题予以重点反映，引起了该市人大常委会的高度重视。 6.加强对政府信息公开的审计，包括对权责发生制基础的政府综合财务报告进行审计，以促进我国财政透明度的提高。我国审计机关在预算执行情况审计及其公开方面已经做出了巨大努力，但长期以来，我国没有真正意义上的政府会计制度，政府没有编制财务报表，自然也就谈不上政府财务报表的审计，这使得公众无法了解政府真实的资产负债情况与运营情况。随着公共管理的发展，我国已经开始探索建立政府会计制度，并开始试编权责发生制基础的政府资产负债表③。权责发生制基础的政府资产负债表及其他政府综合财务报告内容，对于了解政府的财务状况、及时发现存在的财务风险并采取有效的应对措施，确保经济运行的总体平稳，具有重要意义。然而，政府财务报告只有是真实、可靠的，才能真正起到规范政府行为的作用。没有经过审计的政府财务报告，其可信性和有用性将是十分有限的。因此，在我国逐步建立政府财务报告制度以后，审计部门应当对政府财务报告进行审计并依法公开审计结果。事实上，对政府披露的信息尤其是财务信息进行审计，理应是审计的重要使命。值得指出的是，《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》已经提出，“政府综合财务报告和部门财务报告按规定接受审计。审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。……政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定”。在对政府财务报告审计过程中，审计部门应当着重关注资产负债表是否公允地反映了政府的资产和负债，并进一步延伸到对政府财政状况的评价。 7.提高公众及其他多元化主体在审计过程中的参与度。现代化的国家治理，是一个多元化主体共同参与的协商式治理，而不是政府的一元式治理。审计评价、监督的是公共受托责任的履行情况，在这一过程中，自然有必要了解作为公共服务的受益者的公众的呼声，并将他们的意见合理地运用到审计过程中来。在引导公众参与审计项目的过程中，审计机关既要注重调动群众的积极性，充分发挥群众意见在审计项目选择、审计计划、审计证据取得、审计意见形成、审计建议跟踪落实方面的作用，又要考虑到公众的分散性、差异化以及专业知识有限等局限，通过有序引导来使公众适度和适当地参与审计。公众参与只应当作为专业性审计的重要补充，审计机关应当继续发挥自身的主导作用。 （二）服务于国家治理能力现代化 制定并实施相关的制度以实现经济增长、社会和政治稳定目标，是对国家治理能力的基本要求。在现代化背景下，还应当注重建立及时反应和更新能力、回应性、协调冲突能力、风险识别与应对能力。审计机关应当进一步在提升执行力、绩效性、政策回应性、合法性、廉洁性、社会和谐性等方面努力发挥作用： 1.促进执行力。国家治理能力中，最关键的是制定并实施国家治理制度的能力。要实现国家治理能力现代化，必须要切实提高相关政策、制度的执行力。推动重大政策的贯彻落实，是审计服务于国家治理的有效途径。在国家治理现代化背景下，审计机关应当按照《国务院关于加强审计工作的意见》的要求，继续把监督检查党和国家政策措施的贯彻落实情况作为重要内容，及时反映和纠正政策执行中出现的问题，并对相关政策措施不能有效落实的原因进行分析，进而提出相关建议，以提高党和国家相关政策措施的可执行性。此外，审计机关还可以从政策跟踪审计扩展到更广泛意义上，探索对相关法律制度（比如环境保护法、税收征管法等）的贯彻实施情况的审计监督，以确保有法必依、执法必严。当然，审计机关不是宪法法院，其对法律制度执行情况的监督应当严格限定在审计的边界之内。 2.促进绩效性。近年来，我国审计机关在推动绩效审计方面已经做了很多努力，绩效审计在审计工作中的比重不断提高。然而，在绩效审计评价指标体系的建立、绩效审计结果的运用等方面尚存在不足。未来审计机关应进一步将绩效审计的理念融入到每一项审计任务中，在对合规性进行审计的基础上，进一步挖掘、总结被审计单位好的经验做法，指出现行实践中低效率的地方并提出改进建议，包括推动标杆管理在政府部门中的运用，从而推动政府不断提高公共服务质量，降低公共成本，提高公共政策、政府活动和投资项目的效率、效果。至于我国是否要像西方那样以绩效审计为主，笔者认为，在我国尚未完全解决政府信息的真实性、政府预算执行及其他行为的合规性之前，期望审计将重点放在绩效审计上是不切合实际的。恰当的做法，是将合规性审计和绩效审计有机地结合起来，实施综合性审计。这不仅符合我国的现实国情，而且可以避免重复审计，缓解审计资源与审计任务之间的矛盾。 3.促进回应性。政策的回应性不仅是国家治理能力的重要保证，对于国家相关治理制度的建立和完善也有重要意义。如果政府不能及时了解公众对相关政策的反应，就难以保证政府政策制定的有效性。审计机关应努力成为“公共部门与公民之间沟通和信任的桥梁，推动政务公开，从而使公民能够积极参与公共决策过程”。在审计过程中，审计机关应注重及时了解人民群众对政府相关政策制度的反应和评价，并及时、准确地反馈给相关部门，使政府在制定相关政策时能够充分了解群众的诉求，并根据政策实施过程中群众的反应及时地修正、完善相关制度，从而提高公共政策的回应性和及时更新能力。对审计机关而言，实施“参与式”审计，使公众能够有机会参与审计过程，对于提高政策的回应性具有积极的意义。 4.促进合法性。要提高国家治理能力，必须要提高政府自身行为的合法性，唯其如此，政府的权威才能真正树立，政府的政策才能得到多数公众的一致同意从而得以顺利实施。在我国全面推进依法治国之际，审计机关需要加强对政府依法行政情况的审计，及时发现和纠正损害群众利益、妨害公平竞争等问题，维护市场秩序和公平正义。 5.促进廉洁性。在国家治理现代化背景下，审计要继续发挥在反腐败方面的作用，为建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明服务。为此，尤其需要注意如下几方面：首先，在参与反腐败过程中，审计机关应注意监督与建设作用并重，在关注发现腐败的同时，注意突出预防功能，并注重在腐败的惩治、预警和控制方面也充分发挥自己的作用。尤其应加强对被审计单位内部控制质量及腐败风险的评估和审计，以促进公共部门完善内部控制、降低腐败风险。具体可以借鉴企业中的内部控制审计制度，探索对公共部门内部控制进行审计，并根据相关规定将相关结果向立法部门、上级部门以及其他利益相关者报告，以促进公共部门完善内部控制、减少腐败发生的概率。其次，加强对政府采购、招投标、大型基建工程、财政资金安排、国有土地转让、环境保护、行政许可审批等腐败高发领域以及腐败风险高的关键职位的审计。对高风险领域、职位进行重点审计，体现了风险导向审计思想，有助于提高审计效率和效果，有效缓解审计资源与审计任务的矛盾。《联合国反腐败公约技术指南》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》以及《国务院关于加强审计工作的意见》都强调了对重要风险领域和职位的审计。审计机关应加强对上述高风险领域和关键职位的审计关注，尤其应关注重大违法违纪案件线索，从而有效预防和发现腐败行为。再次，进一步加强经济责任审计，健全经济责任审计评价体系，突出对重点部门、重点单位、重点资金的关键岗位负责人的审计。在领导干部财产申报逐步试点推开后，审计机关应积极介入，以保证申报的真实性。最后，探索在审计机关内部设置专门的腐败审计部门，注重吸收法务会计人员加入审计机关并加强对现有审计人员的反腐败审计培训，以提高其在腐败审计方面的专业胜任能力，适应新形势下的腐败审计任务。 6.促进公共风险管理能力的提升和公共部门内部控制的建立与完善。除了发挥审计在预防、发现、揭露腐败风险、违法风险方面的作用之外，还要注重发挥审计在经济运行风险管理方面的作用，以维护国家经济安全和社会稳定。审计机关应依照《国务院关于加强审计工作的意见》的要求，加大对经济运行中风险隐患的审计力度，除了在审计过程中及时发现、总结、评估经济社会运行中突出的矛盾和问题并通报相关部门以促使其及时采取有效的应对措施外，还应当加强对公共部门内部控制与风险管理的审计，促进政府风险预警机制的建立，提高政府的抗风险能力。 7.提高公共危机应对能力。无论是自然危机还是社会危机（金融危机、突发性群体事件等），审计机关及时介入，对资金的使用、政府信息公开的真实性等进行独立的审计，有助于消除恐慌和不实传言，确保危机应对措施的有效实施。在自然危机的应对方面，经过汶川地震抗震救灾资金物资审计及灾后恢复重建跟踪审计、玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计、芦山地震抗震救灾跟踪审计、鲁甸“8·3”地震抗震救灾款物跟踪审计等多次自然灾害审计，我国审计机关已经积累了丰富的经验。在应对金融危机方面，审计机关也做出了积极而有效的尝试。但在现代化背景下，多元化主体矛盾和冲突也将增多，审计机关必须要加强对社会公共危机的有效应对。 8.提高经济社会的可持续发展能力。在国家治理现代化背景下，一方面，审计机关要进一步加强自然资源与环境审计，包括对环境治理政策的绩效审计和区域环境责任审计，以提高社会经济的可持续发展能力。当前我国探索实施的自然资源资产离任审计对于促进领导干部改变不恰当的政绩观、重视环境保护具有重要意义，但政府的环境受托责任包含但不等同于领导干部的环境受托责任，将环境审计元素纳入经济责任审计或离任审计，只是在常规的环境审计项目之外的一种补充。因此，需要继续拓展环境审计的范围和深度。即便是自然资源资产审计，未来也不必限定于离任审计，而可以包含于任中或离任经济责任审计中。另一方面，要进一步加强民生民本审计，促进社会治理，提高社会公平性、和谐性，减小经济与社会发展中的摩擦力。 作为现代国家制度的重要组成，审计在国家治理当中居于十分重要的地位，它不仅本身就是相关主体实施有效治理的重要工具，而且有助于国家治理体系的完善和国家治理能力的提升。随着国家治理的不断发展，审计在国家治理体系中的地位和作用将不断提高。在国家治理现代化进程中，有效的审计对于国家治理体系和治理能力的现代化都具有积极的促进作用，国家治理现代化必须要有现代化的审计做支撑。因此，在我国推进国家治理现代化的进程中，必须要努力实现审计的现代化，并充分发挥审计的治理作用和对治理体系、治理能力的促进作用。另一方面，作为国家治理重要组成部分的审计制度只有立足于国家治理的现实要求，才能更好地发挥其作用。在新时期下，各级审计机关应当顺应国家治理现代化的要求，发挥审计在财务治理方面的优势，积极促进国家治理体系的完善和国家治理能力的提升。 ①在本文语境下，审计仅指政府审计（在我国又被称为国家审计），而不包括注册会计师审计和内部审计。 ②值得指出的是，国家治理体系与国家治理能力是相辅相成的两个方面。国家治理能力实际上是国家治理体系所具备的能力，因此，审计对这两者的作用也不是独立的。例如，就财税审计而言，从财权的配置而言，加强财税审计监督有助于促进国家治理体系的现代化；而从财税制度对国家治理物质基础角度而言，加强对财税审计有助于提高国家治理能力。因此，尽管本文从审计作用侧重点的不同出发分别阐述了审计对于国家治理能力和国家治理体系的促进作用，但这并不等于说，审计是单方面地发挥作用。审计对国家治理体系和治理能力的双向作用，进一步说明了现代化的审计对于国家治理现代化的重要性。 ③《中华人民共和国预算法》第九十七条规定，“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。2014年12月12日，国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出“加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度……建立健全政府财务报告体系……”。2015年10月23日，中华人民共和国财政部令第78号公布《政府会计准则——基本准则》，它规定，政府财务会计实行权责发生制，政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。实践中，2011年，全国23个地区开始试编资产负债表。2014年，我国启动省级政府资产负债表的试编工作，包括上海、北京、安徽、湖南在内的多个省份已经开始试编多个市本级和县区本级的政府资产负债表。标签：国家治理现代化论文; 国家治理体系和治理能力现代化论文; 经济风险论文; 政府审计论文; 审计报告论文; 社会管理论文; 审计质量论文; 风险社会论文; 绩效目标论文; 绩效反馈论文; 国家经济论文; 风险评价论文; 过程能力论文; 审计目标论文; 管理审计论文; 国家部门论文; 政府治理论文; 经济学论文; 时政论文;