公共政策价值观的构成、功能及整合，本文主要内容关键词为：公共政策论文,价值观论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策本质上是对“全社会的价值作有权威的分配”，（伍启元《公共政策》，香港商务印书馆，1989.P4～5）它的逻辑起点是政策主体与客体的价值要求。“一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值。”（张国庆《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997.P48）因此，任何一项公共政策的出台，都必须包含政策主体的价值选择，体现政策主体的价值观。本文试就公共政策价值观的构成、功能及整合作一粗略的探讨，以求从一个新的视角探究公共政策的本质。
一、公共政策价值观的构成
公共政策价值观，是指公共政策主体对公共政策价值物、公共政策价值关系、公共政策价值创造活动及其结果的反映，以及由此形成的较为稳定的心理取向、评判标准和行为定势。公共政策价值观是公共政策文化的一个重要组成部分，是公共政策主体的认知、情感、态度、理论、理想等因素在一定时空中的综合体现，也是公共政策主体对社会资源的提取和分配、以及对行为管制的选择。公共政策价值观的构成要素是复杂多样的，既有感性层次的公共政策认知、公共政策情感、公共政策态度，又有理性层次的公共政策理论、公共政策理想。
公共政策认知是人们对政策系统和政策过程的认知、判断和评价，是认知者、被认知者和情境等因素交互作用的心理过程，它一般可分为政策知觉、政策印象和政策认知判断三个阶段，是人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认识。公共政策情感是伴随人的政策认知过程所形成的对政策体系、政策活动、政策事件和政策参加者等的内心体验和感受，它由较低层面的政策情绪和较高层面的政策感情构成。公共政策态度是人们在政策制定和执行过程中所表现出来的精神状态和反应倾向。公共政策理论是一定阶级对公共政策的理论化和系统化的思想体系，直接体现和维护了本阶级的根本利益。它是政策制定和执行的行为指南。任何政策尤其是那些表明社会发展前途和方向的重大政策，都是在特定的理论指导下做出的。公共政策理想是对政策体系和政策制定、执行和评价过程的期望和未来发展的设计，影响和制约政策动机、政策目标、政策方向和指导原则。政策理想在政治社会化的作用下往往转化为一些坚定不移的政治信念。
政策认知、政策态度、政策情感等是公共政策价值观的心理因素，政策理论、政策理想是公共政策价值观的政治层面的要素。这些不同层面的要素之间是相互联系、相互渗透和相互制约的，以一种整体的面貌来显示它的存在和发挥它的功能，影响和制约公共政策的制定、执行和评价。
二、公共政策价值观的功能
公共政策价值观的功能是公共政策价值观基本性质的外化。从不同的角度，公共政策价值观的功能可以分为不同的类型。本文着重分析公共政策价值观的一般功能和对公共政策的制定、执行和评价的功能。
公共政策价值观的一般功能主要包括：1.动力功能。公共政策价值观首先表现为公共政策主体对公共政策价值的追求和取向，抑或首先表现为公共政策主体为满足一定的需要和实现一定的目标所产生的期望。正是这种追求取向和期望，能够使公共政策主体引发动机、激发热情、增强信心、坚定信念。公共政策主体的这种追求、取向和期望的强弱成正比。2.导向功能。公共政策价值观内在规定着公共政策主体的心理取向和行为定势，直接表现为它对公共政策价值目标的影响和制约。任何公共政策的制定、执行和评价都直接受制于一定的公共政策价值目标，公共政策价值目标是公共政策制定、执行的旗帜和方向，是公共政策评价的重要标准。公共政策价值目标又直接取决于公共政策价值观。什么样的公共政策价值观，就直接决定了具有什么样的公共政策价值目标。3.整合功能。公共政策价值观的整合功能，首先表现为它对公共政策文化的影响。公共政策文化是公共政策的灵魂，统帅和整合公共政策行为。而公共政策价值观又是公共政策文化的灵魂和统帅。其次表现为它所产生的凝聚力，相同或共同的公共政策价值观，能够促使公共政策系统内部形成强大的凝聚力，把作为个体的公共政策主体和作为群体的公共政策主体整合起来，形成一个有机整体，追求和实现共同的公共政策价值目标。4.评价功能。公共政策价值观本身也是一种评价体系，包涵着一定的公共政策价值标准。一方面，借助公共政策价值观，能够使人们对公共政策的好坏优劣，得失利弊等作出相应的评价；另一方面，借助公共政策价值观，可以使公共政策主体自觉调控自身的公共政策行为，纠正偏差，使公共政策行为符合公共政策价值标准的要求。评价功能是公共政策价值观的动力、导向和整合功能的实现、整合和优化的重要保障
公共政策价值观对公共政策制定、执行和评价的功能，主要表现在：一是对政策问题的认定上。认定政策问题是制定政策的前提。不同的公共政策价值观，对政策问题认定就有不同的选择取向、评价标准和分析视角，就会引导公共政策主体认定不同的公共政策问题。二是对政策目标的确定上。在制定公共政策过程中，认定了公共政策问题后，就要根据这种问题确定公共政策目标。确定公共政策目标的活动，实质上就是公共政策主体运用价值观进行价值认识的活动。政策目标的确定总是为了体现某种政策理想，这本质上是一种价值期望。制定政策目标总是反映一定的价值观念，提倡什么？赞同什么？否定什么？反对什么？价值观影响着人的信念和选择的合理性。三是对政策方案的选择上。政策方案的分析、评价和选择，离不开用特定的政策评价标准和价值尺度对其进行价值分析和价值判断。评价的标准不同，对方案利弊得失的评价也不同，对方案的选择也会随之不同。四是对政策的执行上。政策实施能否获得预期效果，要看大多数政策对象对政策的反应。因为任何政策都有一个是否遭到抵制、反对的问题，都有一个是否被相关的利益主体所接受的问题。违背民众价值取向的公共政策可能导致政策执行中的困难和影响政策系统的稳定。其中，人的选择受他所持的价值观的支配，人们总是比较愿意参与他们认为比较好的、对自己有利的事情，比较愿意做他赞赏的事情，避免接受那些他们认为坏的或对自己不利的事情。五是对政策的评价上。政策评价就是对政策过程和结果进行估量、预测和评估，并在此基础上作出判断、选择和评价。首先，公共政策价值观影响公共政策评价所需信息的选择。选择信息，受公共政策的认知、情感、态度、理想等因素的影响和制约，认知、情感、态度、理想不同，选择的信息也就不同。其次，公共政策价值观影响和制约公共政策评价的标准和结果。公共政策价值本身就包涵着特定的价值评价标准。价值观不同，评价标准也就不同，评价的结果当然也就不一样。
三、公共政策价值观的整合
公共政策价值观功能的发挥，并不是孤立的，而是受其他价值观的影响和制约。公共政策价值观功能发挥的成效，是多种公共政策价值观功能发挥相互作用、相互制约的合力的结果。要充分发挥公共政策的价值观的整体功能，关键是要整合公共政策价值观。
公共政策价值观整合的方式主要有三种形态。一为交换。交换是整合公共政策价值观的最基本形式。价值差别是交换的客观原因，对价值的追求则是交换的主观原因。在公共政策决定过程中，交换表现为政治交易，即两个或两个以上的主体彼此调整立场或态度以适应对方的某种需要，以便能够共同参与某种政策过程并达成一定的惠顾各方的协议（政策决定）。但交易的实现必须同时满足几个条件：交易各方都具有对方所需要的某种资源，交易各方都愿意谈判并准备妥协，交界各方都愿意并事实上遵从交易规则。“非零和博弈”是交换的基本准则。交换结果的不确定性或不明确性常常导致价值整合在表述和规定性方面的模糊性。二为说服。说服是指某一主体以另一主体为动员对象，试图证明自己在某一问题上所持的立场、所遵从的价值观、所提出的要求正确或合理，进而要求对方理解和支持，采取与自己一致的态度和行为。说服与交换的区别在于，“劝说者在寻求对他所希望的事物的支持时不改变自己的立场”，而试图使对方相信：帮助和支持对方等于或者同时是在帮助和支持自己。这其中虽然已经包含了一定的交换的意思，但说服者并不会因此放弃什么或作出某种妥协。由于人类具有思维判断能力、具有正义感、具有理性态度，因此，说服在许多情况下是一种促使相关主体改变既定态度行为的有效方法，并因此成为公共政策价值整合的主要方式之一。三为强制。强制是指一定的主体运用权力或物质利益迫使相关主体放弃原先的价值态度转而肯定和支持自己立场的价值整合方式。由于公共权力的权威性和公共资源的潜在无限性，公共权力和公共资源的应用成为了最具有强制力的价值整合方式。命令和胁迫是强制的基本表现方式，奖励和惩罚则是强制的主要手段。在实际的价值观整合过程中，虽然关于某一政策问题有许多不同的价值观，甚至发生了尖锐的价值冲突，但公共政策价值整合者可以置分歧于不顾，断然作出决定并强制予以推行。
需要指出的是，交换、说服和强制作为公共政策价值观整合的主要方式，在具体整合过程中，并不是孤立的，而是相互联系、相得益彰的，应该根据具体情况，综合运用这三种方式。