由“清退”引发的对西部农村代课教师问题的再思考，本文主要内容关键词为：农村论文,西部论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了规范教学和提高基础教育教学质量，2006年3月27日教育部发言人宣布，将在很短时间内对代课教师实施全面“清退”。此话一出，立刻引起了较大争议，西部农村代课教师这支特殊的教育群体也受到了前所未有的关注。近年来，随着政府对义务教育的发力，东、中部地区代课教师几乎已不复存在，但在西部农村教师队伍中，代课教师仍占据着较大的比例。截至2005年，我国西部地区12个省、市、自治区共有代课老师50.6万人，约占西部农村教师总数的20％。以每名代课教师带20名学生计算，他们至少承担了1000万农村孩子的教育任务。西部农村代课教师作为我国代课教师队伍的主体，总体而言存在着素质偏低、结构不合理、流动性大等诸多方面的不足和弊端，长期存在必然会给教学质量及国民素质的提高带来一定的消极影响。代课教师确实应该退出历史舞台，在这一点上笔者与教育部的态度并无二致。只不过实施“清退”政策已有一年多时间，问题似乎并没有得到实质性的解决，甚至有些地方还出现了代课教师的“反弹”现象。面对这种情况，笔者认为还应从西部农村代课教师的存在基础着手，多角度出发考虑问题的解决途径，以消除其存在基础为出发点和落脚点，彻底解决西部农村代课教师问题，促进西部农村基础教育的发展。
一、西部农村代课教师的存在基础分析
(一)经费不足——西部农村代课教师存在的根本原因
据统计，2006年我国的财政教育支出为4752.7亿元，当年的GDP是209407亿元，教育支出仅占GDP的2.27％。而早在上世纪80年代，发展中国家教育经费占GDP比例的平均值就已达到了4％。并且由于历史、体制等多方面的原因，我国有限的教育经费投入还长期侧重于东部沿海发达地区和高等教育的发展，致使西部农村基础教育成为我国教育投入的最薄弱一环。近几年，农村“费改税”和义务教育“一费制”政策的实施虽在一定程度上减轻了农民的负担，但对勉强度日的西部农村政府财政来说却是雪上加霜，根本无力对基础教育进行再投入。长期教育投入的严重不足，直接造成了西部农村基础教育整体办学条件差、教师工资水平低的局面。例如：西部最低的某县农村小学教师的月均工资只有482元，而东部某县相应教师的月均工资则是1771元，两者相差3.67倍。西部农村过低的教师工资待遇，使得基础教育教师岗位很难吸引到公办教师和大学生前来执教，连仅有的在职公办教师也是“身在曹营心在汉”，教师的流动现象非常严重。即使有上级教育部门派来的公办教师，当地政府也无法支付教师的全额工资，教师大量缺编自在常理之中。考虑到一个在编教师的待遇能够养活好几个代课教师，聘请代课教师自然就成了西部农村基层政府缓解财政压力的一种现实选择。
(二)编制不合理——西部农村代课教师存在的制度缺陷
2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中明确规定了按在校学生数核定中小学教师编制的新标准。新标准的具体规定为：初中：农村为18.0∶1，县镇为16.0∶1，城市为13.5∶1；小学：农村为23.0∶1，县镇为21.0∶1，城市为19.0∶1。新标准的颁布和实施确实在对我国加强中小学编制管理和教职工队伍建设，提高教育教学质量和办学效益等方面发挥了一定的积极作用。但由于西部农村基础教育的教学点布局具有分布广、规模小、学生少等特点，使得许多教学点的学生人数都少于新标准的规定人数，所以新标准的实施反而加剧了西部农村师资短缺矛盾的恶化，甚至有些地方还出现了两个教学点才能配备一名老师的情况。以陕西省蓝田县九间房乡为例，目前九间房乡的农村小学教师编制，按师生比1∶23核编就超编；但山区教学点、初小(一到四年级的小学)多，学生人数多在20-30人一个班，按班级数1∶14核编就缺编。教师供求矛盾的恶化，迫使西部农村基层政府只有采取聘请代课教师补编的办法，来维系正常教学的开展。在这种情形下，代课教师就顺理成章地登上了乡村教师的讲台。
(三)适应普九——西部农村代课教师存在的现实需求
在社会主义市场经济条件下，教师人力资源的流动已不再是计划经济时代的由国家包办，而是由教师自主选择。由于西部农村大部分地区自然及生活条件比较恶劣，公办教师和师范院校毕业生就业后的生活安置都是一大困难。再加上西部农村经济落后、交通不便、信息闭塞等消极因素也给教师的生活和工作带来了一定程度的不利影响，所以正规教师和大学毕业生往往选择去大城市打工，也不愿扎根在西部农村从事基础教育工作。一边是教师不愿去，一边却是身负普九压力。1993年在国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出了到20世纪末基本普及九年制的目标要求。为在2008年完成西部“普九”的任务及满足“普九”过程中急速上涨的适龄入学儿童入学需求，聘用大量代课教师，充实教师队伍，也是西部农村“普九”的现实需求，直接造成了西部农村代课教师供给数量猛增的结果。
二、解决西部农村代课教师问题的对策分析
上述分析说明：为提高基础教育的办学条件及教学质量，“清退”西部农村代课教师也是国家的无奈之举和应有之义。但问题的产生及恶化总是有一定客观物质基础的，并非凭空而来。只要滋生代课教师的土壤还在，这一群体就不会消失。正如解决了民办教师问题，就出现了代课教师一样，结果只不过是换了一个称谓而已。笔者认为，实施“清退”虽可在短期内加快问题的解决，但单凭“清退”是无法真正解决西部农村代课教师问题的，“标本兼治”才是解决问题的关键。这就要求国家在实施“清退”政策的同时还要从消除代课教师存在基础的这一矛盾主要方面出发，通过一系列相关配套政策、措施的制定和落实，以求逐渐消除代课教师的存在基础，从根本上解决西部农村代课教师问题。
(一)加大中央、省级政府的西部农村基础教育投入力度，建立中央及省级的西部农村义务教育财政转移支付制度
西部农村大部分地区经济落后，自然及生活条件恶劣，只有给基础教育教师岗位提供合理甚至较高的工资、福利，才能留住和吸引大批合格教师“下沉”到西部农村从事教育工作，进而减少对代课教师的需求，消除其存在基础。但只靠西部农村地方财政能使教师们尽快实现“脱贫致富”，无疑是不现实的。例如，2005年甘肃省渭源县全年的财政收入大约为2000万元，只够付全县5000名教师及公务员一个多月的工资！其中教师占了3000多人，教育经费已占该县总财政支出的一半以上。近亿的财政空缺均要等国家的财政转移支付来填平。笔者认为，在西部农村地方财政普遍紧缺的情况下，国家应尽快采取措施加大中央及省级政府对西部农村基础教育的投入力度，以缓解西部农村基础教育经费严重不足的现状。投入力度应尽快增至使西部农村基础教育生均教育公用经费不低于国家平均数的程度，切实保证西部基层政府及教育部门有足额的资金用于提高西部农村教师的工资待遇。义务教育作为基础教育的主要部分，具有公益性、统一性和义务性三个基本特征。所以义务教育的发展更需具有强大的资金投入作后盾，“以县为主”的基础教育投入模式早已不能满足西部农村义务教育发展的需要。当前还应尽快建立和完善以中央财政投入为主，中央及省级政府共同负责的西部农村义务教育财政投入模式。通过高重心义务教育投入模式的建立，向西部农村义务教育的发展提供较为稳定、可靠的财政来源，进而摆脱长期以来地方财政对西部农村中小学教师工资发放的负面影响。同时国家还可设立一些专项基金，专门用以进一步提高西部农村教师的待遇。只有教师工资待遇提高了，公办教师的队伍才能逐步地稳定和壮大起来，到时代课教师问题的解决就会是水到渠成之事。
(二)深化西部农村中小学人事制度改革，完善中小学教师编制标准核定办法
深化西部农村中小学人事制度改革，就是要采取各种有效的政策措施，吸引优秀人才到西部农村任教，鼓励西部城镇教师到乡村任教，以定向招生等方式培养西部乡村教师，最终起到改善西部农村合格教师缺乏且骨干教师不稳定现象的作用。针对当前西部多数城镇中小学教师超编的现实，可以建立城镇教师到农村支教、定期服务制度。城镇中小学选派优秀骨干教师到农村支教，并保证教师支教期间其关系不转、待遇不变，对表现优秀的支教教师，在职务评聘、评优评先等方面优先考虑。城镇中小学教师评聘高一级教师职称的，应当有在农村服务一定年限的经历。城镇学校新进教师原则上也应先到农村服务一定年限。国家还可每年在西部农村定向招收一定数量的优秀学生，给予公费上大学的机会，毕业后再直接派回来源地从事基础教育工作。对毕业后有意愿到西部农村执教10年以上的大学生，也可和其签订合同，提供各项优惠政策：免除在读期间全部学费，安置工作后给予不低于国家法定教师工资待遇，支付一定西部教师津贴，优先晋级及分配住房等。通过以上渠道源源不断地向西部农村师资队伍输送“新鲜血液”，达到壮大和稳定师资队伍、减少代课教师上岗机会的目的。当然，光有教师而无编制也是不能彻底解决西部农村教师紧缺问题的。考虑到西部农村中小学教师大量缺编的现实情况，应针对西部农村变现在的按“师生比”核定的办法为按“班级数”核定，尽快走出西部农村普遍存在的实际教师缺编，一核算却又“超编”的教师编制怪圈。只有保证合格教师能够上岗，代课教师才能“下岗”。
(三)优化西部农村的中小学布局结构，大力发展西部农村寄宿制学校
目前，西部农村的中小学布局呈现出“三多一少”的特点，即布点多、开设班级多、需要教师多、学生人数少。针对这种情况，可在对学校网点布局实施统一、科学规划的基础上，撤并部分规模过“小”的中小学，同时重点办好一些基础较好、规模较大、交通方便、辐射力较强的学校。通过适当压缩西部农村的中小学数量，使部分学校的办学规模得以扩大，以达到优化师资资源配置、缓解教师缺编、消除代课教师生存基础的目的。西部地区地广人稀，有“一师一校点”约9万个，占全国校点的80％以上。在西部的一些高山、高原、高寒及牧区、半农半牧区和荒漠地区，80％左右的初中生、50％左右的小学生需要寄宿，代课教师恰恰就集中在这些地区。为配合“两基攻坚”及解决偏远地区学生上学远的问题，国家于2004年启动了西部“农村寄宿制学校建设工程”。目前，随着“工程”的实施，取得成绩的同时也出现了不少问题。笔者认为，要把此工程真正建设成为“民心工程”、“德政工程”，政府还应在加快工程实施进度、加大工程投入金额、扩大工程覆盖范围和规范资金管理、使用等几个方面多下工夫。西部农村各基层政府也要借着国家大力投资建设西部农村寄宿制学校的大好时机，结合当地经济社会发展实际，充分考虑城镇化建设、移民建镇、人口增长与流动、学龄人口变化的影响等因素，使新建、改扩建的中小学布局既能适应当前普及义务教育的需要，又能适应当地基础教育未来发展的需要。通过优化布局及建设寄宿制工程两项措施的实施，扩大优质基础教育资源，使每一位西部学生都能够享受到优质的教育资源，进而瓦解代课教师的生存基础。
(四)建立公正的代课教师遴选与补偿制度
在农村代课教师这个棘手问题的解决上，目前西部各地基本上采取的都是“一退了之”的办法，但往往又只落了个“不了了之”的结果。例如，陕西省蓝田县清退代课老师已历时4年，仍有147人在岗。各项解决代课教师问题的政策、措施都是需要一段时间的实施才可能见效的，如现在就对全部代课教师进行一刀切式的“猝死”，50多万西部农村教师岗位的缺口，恐怕短时间内很难填平。这样不但西部农村基础教育的质量得不到提高，反而可能会有大幅度的退步，最后受害的只能是广大的农村学生。加之不少代课教师也是具有较高教学水平和丰富教学经验的，缺少的只是执教的资质。并且绝大多数代课教师就生长在西部农村这片土地上，所以会比派来的公办教师更熟悉当地的环境，也更愿意留在这里工作。地方政府不妨充分利用身边这一资源，免费组织代课教师参加专业、系统的教师从业培训，并成立考核评价委员会，待培训结束后举行统一过关考核。并与考核合格者签订合同，授予教师资格证，聘请其为公办教师，最后可派回原学校任教，提供和当地公办教师一样的待遇。当然针对那些教龄较长、工作业绩较突出的代课教师可考虑适当降低考核合格分数线。另外，一定还要妥善安置那些未通过考试、即将面临“下岗”的代课教师，毕竟是他们在农村义务教育经费严重不足、师资力量极其紧缺的情况下，甘愿以很低的工资坚守在教学岗位上，帮助国家和政府支撑起了农村基础教育大厦，圆了无数农村孩子的上学梦。政府应给这些代课教师拨付一定的补偿金，具体数目应不低于目前当地公办教师和代课教师工资差额与代课教师教龄的乘积数，到了退休年龄的代课教师还应给予当地公办教师一样的退休待遇。