部门自然资源资产审计特点探讨及审计策略研究
李昊起 宋程程 孙秀玲 泰山区审计局
摘要： 自然资源资产审计是国家治理体系的重要组成部分，对于加强生态环境保护、促进生态文明建设发挥着重要作用。从审计机关实践来看，以地方党政主要领导干部自然资源资产审计项目居多，涉及部门领导干部自然资源资产审计项目较少。本文通过对部门自然资源资产审计的特点进行探讨，并对相关审计策略进行研究，为今后的部门自然资源资产审计工作提供发展思路。
关键词： 部门自然资源资产审计；特点；审计策略
一、部门自然资源资产审计的现状
党中央高度重视生态文明建设，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。党的十八届三中全会《决定》提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计”，作为加强生态文明建设的一项重要举措，自然资源资产审计成为促进生态文明建设、生态环境保护的重要措施。
2015年以来，各级审计机关积极开展自然资源资产审计工作。2017年9月《领导干部自然资源资产离任审计规定》的颁布试行，标志着领导干部自然资源资产离任审计迈向制度化、规范化、科学化。自然资源资产审计，加强了生态环境保护、促进了生态文明建设，促使领导干部树立起节约自然资源资产、保护生态环境的观念。
从审计机关实践来看，以地方党政主要领导干部自然资源资产审计项目居多占主流，涉及部门领导干部自然资源资产审计项目较少。鉴于政府部门在生态环保及生态文明建设中也担负着重要的职能任务，对其也要加强自然资源资产审计。本文通过对部门自然资源资产审计的特点进行探讨，并对相关审计策略进行研究，为今后的部门自然资源资产审计工作提供发展思路。
二、部门自然资源资产审计的特点
1.基于部门履责法定性基础上的审计范围边界性
地方党政主要领导干部自然资源资产审计的范围是全局性的，以行政区划为界限，根据各地的自然禀赋对辖区内的土地、水、森林、矿产、海洋等自然资源资产以及土壤、水、大气污染、矿山环境治理、岸线整治等重要生态环境领域进行审计。
部门自然资源资产审计的审计范围具有边界性，是由部门履责法定性决定的。政府部门的职责根据三定方案来确定，是法定职责之内的责任履行。部门自然资源资产审计的范围要体现出法定的边界性，在部门职责范围内实施。审计实施前要依据部门“三定方案”，审阅其权力清单，结合政府部门的具体分工，明确其在自然资源资产和生态环境保护方面的具体责任，为下一步审计打下良好的基础。
2.基于部门管理行业性基础上的审计重点纵深性
在同一时期的美国，也曾经出现过一个关于美术馆建筑的提案（图3a），该提案由建筑师亚历山大·杰克逊·戴维斯（Alexander Jackson Davis）提出，尽管未被实施，但这被认为是美国历史上第一个由专业建筑师提出的美术馆设计。该设计并未参照欧洲主流美术馆的形制，但同样以神庙建筑作为原型，其平面形制与帕提农神庙（图3b）十分相似——入口门廊，内殿以及横向的内室的设置都体现了对帕提农神庙的效仿。同时室内采光系统也有所创新，建筑师为了让光线弥漫到墙上而不是地面上，将屋顶天窗设于边侧，并通过横向挡板的反射将光线转变为漫射光。
在长期实践研究中发现，在增加员工工作收入、提升员工个人生产效率方面，积极挖掘员工的心理资本具有不容忽视的重要意义。在这一过程中，通过培养员工坚韧顽强的品质，有助于增强员工的自信心，提升员工克服工作困难的能力，最终为促进员工综合能力与素质的提升奠定良好基础。
3.基于部门资源特定性基础上的审计数据专业性
审计要掌握的基本情况包括自然资源资产基本情况和生态建设目标完成情况。自然资源资产审计需要全面准确的掌握自然资源资产信息，包括部门管理自然资源资产价值量、实物量、质量状况，摸清资源资产实物总量及领导干部任职前后资源量及变化情况。审查资源资产约束性指标和各类规划、建设、控制、减排、优质率等生态文明建设目标责任完成情况。
4.基于部门职能条块性基础上的审计定责复杂性
审计要抓牢生态文明建设政策执行和领导决策这条审计主线，包括贯彻执行中央和省市县生态文明建设方针政策情况，领导干部相关重大决策情况。通过审计检查决策记录，关注是否严格执行生态文明建设政策；结合领导干部决策履职情况，检查自然资源资产是否合规开发、是否集约利用、是否存在重大生态破坏和环境污染等问题，客观分析自然资源资产数量、质量变动受人为因素、自然因素的影响程度。
行政活动的正当性（legitimacy）是行政法关注的核心问题。盖因公共行政所负担之公共利益义务是一种“整体委托”，这种整体委托的概念包含合法性、合目的性、亲近人民、明确性及学习能力性。㉑ 参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第27页。然而，社会的变迁和行政活动的变化，不仅使得行政活动的“正当性”在概念内涵、价值构成与判断方法上发生了深刻变化，而且法律为实现此种正当性而设置的制度保障和管制手段，亦须相应地发生变化。
地方党政主要领导干部自然资源资产审计定责，建立在地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责基础之上，综合性明显。对于部门来说，审计定责复杂性增大。审计定责要明确不同部门在不同环节不同角度上的管理职责，需要清晰职责边界，明确主次责任，有理有据的进行审计定责。
地方党政主要领导干部自然资源资产审计是综合性的，着眼于全域，审计机关应当充分考虑地区的主体功能定位、禀赋特点、环境承载能力等，针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项确定审计重点，可选择范围较广。
三、部门自然资源资产审计的审计策略
1.夯实资源资产管理和生态保护情况这一审计基础
地方党政主要领导干部自然资源资产审计中所涉及数据具有种类多、数据量大等特点。部门自然资源资产审计由于部门长期管理特定的自然资源资产，数据类型比较专一，数据量大，专业性强。但是也存在数据因为迭代开发造成的数据难以汇总等现象。
2.抓牢生态文明建设政策执行和领导决策这条审计主线
自然资源资产受自然地理位置、气象气候、人文历史影响，生态环保问题存在产生原因复杂、影响时间长期、问题爆发滞后等特点，因此客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况，一直是自然资源资产审计的难点。
部门自然资源资产审计由于部门系统管理特定类别的自然资源资产，行业性特点突出。审计重点的选择在特定的自然资源资产之内，要在限定范围内向深度挖掘，在行业性、专业性方面进行研究，审计重点体现出纵深性。
3.把握生态法规保护、生态责任履行、生态资金绩效三个审计关注重点
一是遵守生态法规情况。重点关注部门遵守自然资源资产管理和生态保护法律法规情况；在工作职责之内，审查是否编制相关规划、管理责任制度及考核制度是否建立等情况。
二是履行生态管理、保护、监督责任情况。重点关注部门自然资源资产管理和生态保护工作机制落实情况，部门职责任务是否明确，生态环保预警机制和处置应急机制是否建立，部门监督责任是否落实。
水利部以办资源〔2012〕261号文件印发了《关于做好东北四省区“节水增粮行动”水资源论证工作的通知》，通知要求节水增粮行动项目应优先使用地表水，合理开发地下水，禁止取用深层承压水，取用水总量不得突破国家下达的地表水和地下水取用水总量控制指标；对已达到或超过控制指标的地区，不得新增取水；对接近控制指标的地区，限制新增取水。地下水超采区不得新增取用地下水，生态脆弱区限制地下水开采，防止出现生态环境问题；挤占河流生态环境用水的河流不得从当地取用地表水。
三是生态资金的绩效管理情况。重点关注生态文明建设与保护资金征收、管理使用和项目建设运行情况。审查部门与领导干部在资源资产生态保护相关资金分配使用过程中是否存在违规问题。
参考文献：
[1]水会莉,耿明斋.党政领导干部自然资源资产离任审计的机理与实施路径——基于试点区域实施困境的分析[J].兰州学刊,2018(8)：186-196.
[2]刘儒昞,王海滨.领导干部自然资源资产离任审计演化分析[J].审计研究 ,2017(4)：32-38.
中图分类号： F239.44
文献识别码： A
文章编号： 1001-828X(2019)030-0216-01
标签：部门自然资源资产审计论文; 特点论文; 审计策略论文; 泰山区审计局论文;