信访制度改革不应强化其权利救济功能，本文主要内容关键词为：不应论文,制度改革论文,权利论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年以来，我国社会遭遇了新中国成立后的第三次信访洪峰，信访量连续11年呈持续上升趋势。据统计，2003年全年信访超过1000万件，而实际上通过上访解决的问题只有2‰。[1] 信访问题已经成为影响改革、发展、稳定的一个重要的社会问题和政治问题，富有中国特色的信访制度无疑已经走到了制度变迁的关口。现行信访制度必须改革，这是毋庸置疑的；而对于现行信访制度如何改革，却仁者见仁、智者见智。其中有相当一部分持有这样的观点，即强化信访制度的权利救济功能才是信访制度改革的出路。[2] 笔者认为，鉴于信访制度的构建初衷以及现代法治国家的要求，信访制度的改革不在于强化其权利救济功能，而在于规范现有制度的基础上，探索制度创新之路，谋求国家救济机制的整体和谐发展。
一、强化权利救济功能不符合信访的制度设计
信访制度，简言之，就是处理群众来信来访的制度。它的产生不是偶然的，有其价值诉求和功能定位。新中国成立之后，共产党在国家政权建设过程中，为了统合社会，尤其是广大乡村社会，发明了一套全新的组织网络。这个网络包括组织、民主动员、化解矛盾等一套权力——技术组合，在这种组合中，共产党政权的法律形成了自己的新传统。[3] (P101)正是在这个背景之下，又借鉴古代的“直诉”制度，建国前零星的群众来信、来访表达意见，才会在新政权建立不久时被制度化为“信访”。信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的，它具有诸多功能，如巩固政权、监控官僚体制、实现社会动员等等，权利救济功能微乎其微。以1949年8月中共中央最早成立的专职信访机构——中央书记处政治秘书室为例，它的主要职责就是负责处理群众来信来访。[4] (P25)最初的信访机构以“秘书室”命名，其功能也与此相吻合，主要起到上传民意的作用，没有实质性的权力，是我党密切联系群众的重要举措，权利救济只是附带起到的功用。
建国初期直到改革开放前，我国国内政治运动频繁，而与此相应，信访活动与政治运动成正向关系，即每逢政治运动到来，群众的来信来访数量就达到一个高潮。其内容多是揭发运动中存在的问题，要求“纠偏”或者“平反”，通过信访达到化解运动中产生激化的矛盾，动员群众参加政治运动，深化政权合法化的目的。在巩固政权的迫切性与当时公众其他救济途径的匮乏双重作用之下，信访为政府所倚重，成为国家特殊时期重要权利救济渠道。这一重要地位与功能在拨乱反正时期得到了进一步的巩固和增强。在这一时期，国家公检法机关处于重建时期，常规救济渠道基本瘫痪，而借助信访形式，国家大量高效地解决了历史遗留问题，公众的冤假错案得以平反，社会秩序得以迅速恢复和稳定。
上述两个历史时期的信访制度，与其说是为公众权利救济提供了一个有效渠道，毋宁说是在公民权利救济渠道不足甚至缺位的情况下，配合国家的政治发展形势，扩大公众政治参与的一种非常态的权利救济制度。最突出表现就是在不同的政治发展时期表现为不同的功能特征，有学者就根据不同时期的不同功能特征将信访总结为大众动员型信访、拨乱反正型信访等类别。[5] (P60-61)
时至今日，已于2005年5月1日正式实施的新《信访条例》也未明确将权利救济功能作为信访制度的唯一功能。该条例第二条规定：“信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由行政机关处理的活动。”这里确定了信访制度具有“反映情况，提出建议、意见和投诉请求”三种功能，其中只有“投诉请求”的处理涉及到权利救济，可见权利救济并非信访制度的唯一功能。纵观三种功能，更多关注的是民意的一种上达和疏导，而非民意的救济。该条例第十四条第二款的规定又进一步验证了这一点，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。换句话说，在法律、行政法规对某事项处理程序有所规定的情况之下，公众权利的救济只能通过法律、行政法规规定的权利救济途径非信访得以实现，信访对公众权利的救济只是其它法律、行政法规规定的权利救济途径的一种补充。
由此可以得出这样的结论：信访的权利救济功能不是信访该项制度设计的初衷，在信访制度的发展进程中权利救济功能也不是其唯一或主要功能；所以，强化权利救济功能既不符合信访制度的设计初衷，也不符合我国现有的权利救济制度体系。
二、强化信访权利救济功能不利于法治国家的构建
信访制度结构没有给予权利救济功能更大的空间，这是信访先天权利救济功能不足的原因。而后天强化权利救济功能也不会尽如人意，强化权利救济功能之后的信访只能造成更为不良的后果。
首先，强化信访权利救济功能将导致国家治理理念产生偏差。现在法治国家的构建基础是社会公众法治理念的培养与强化，在此理念指导之下对国家进行治理，推进国家各项事业的发展，维护公众的合法权益。信访制度是法治不健全或曰人治的产物，但人治并非是完全坏的东西：法治再好，总不可避免地会有某些漏洞和缺陷，适当的人治就像电脑的“补丁”软件，运用得当，可以弥补法治的漏洞和缺陷，特别是可以缓和法治不时发生的过分的僵硬和过度的刚性。然而它毕竟是“补丁”，在法治国家的构建过程中发挥的是补充作用而非主导作用。如果进一步强化其权利救济功能，势必动摇法治理念在公众心理中的地位，为今后的法治进程平添障碍。实践中信访制度的主旨是民意的“上达”，而非民意的“表达”。在长期的社会心理积淀中，公众有着强烈的官本位意识、“青天”意识，对政府和行政权力过分依赖，必然动摇法治理念的公众基础。同时，由于媒体对因得到领导人的关注而使个案通过“特事特办”渠道得到迅速解决的渲染，进一步加剧了公众对信访的期望。由此，信访制度在传统社会人治思想基础上成为民情上达、申冤维权的特殊渠道。加上许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，缺乏专业知识和职业训练的信访机关接待者对信访事件所做出的处理和答复往往会产生实体不公正的偏颇现象，在客观上对社会公平产生了实体上的侵害。
其次，强化信访权利救济功能将进一步削弱司法权威这一法治国家治理基础。信访中的涉讼案件无疑占有相当高的比例，在一个课题组的问卷调查中，632位上访者中竟有401位在上访前已经到法院起诉过，而法院不予立案的占42.9％，认为法院不依法裁判而导致败诉的占54.9％。[1] 司法公正是社会公正的最后一道防线，司法不公将导致人们对整个社会失去信心，直接威胁到整个社会的诚信基础。人民法院受党的领导在实际上成了受地方党委领导，由地方政府财政供养，人、财、物均由地方管理，地方党委、人大机关和政府可以把法院视为同级地方政府的一个职能部门，政法委可以通行无阻地给法院定调子，批条子。今天的上访困局其实反映了政府权力网一方面垄断了社会生活的各个领域，一方面又无法消化全部社会矛盾的现实。我们应该做的是摆脱政府对司法权力的不当干预，从而树立司法的权威；然而强化信访的权利救济功能实际上意味行政判断可以修正甚至取代司法判断，行政权威在进一步侵蚀着司法权威这一现代国家治理的基础。历史的经验和教训一再表明，权力要在公正、法治的框架内运行。否则，就只能不断地增设政府机构，扩大职权和公务人员。信访制度的改革不能陷入这样的困境和恶性循环之中，应从整个法治社会救济机制的构建和完善高度来给信访制度的权利救济功能定位。
三、规范并创新信访制度
信访制度的改革不在于强化其权利救济功能，而规范其权利救济功能却是解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥其应发挥的功能的第一步。
首先，应为权利救济功能准确定位。规范信访权利救济功能的首要前提就是为权利救济功能准确定位。信访人通过信访向国家机关投诉，是国家解纷、救济机制中的一个环节。国家解纷机制中的基本法治渠道是复议、诉讼和仲裁。无论是公权力相对人之间的争议，还是公权力相对人与国家机关之间的争议，都应该尽可能地通过复议、诉讼和仲裁这些较正式的法治化渠道解决，信访应该是起补充、辅助的作用。因此，新《信访条例》第十四条和第二十一条规定，信访人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等，而不能诉诸信访；如果向信访机关提出信访，信访机关将不予受理，并告知其向有关机关提出。所以，首先应避免对信访权利救济功能的放大，抛弃信访能解决一切纠纷的错误观念，将信访置于国家整个解纷、救济机制的适当位置，从完善国家整个解纷、救济机制的高度来改革、改进信访的权利救济功能。
其次，应规范信访机构体系。目前，信访的各种问题和矛盾焦点集中的现状，与信访体制不规范密切相关。现有信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约，进而无法实现信访制度已有的权利救济功能。所以，整合现有信访机构，建立统一的信访机构体系，畅通信访渠道是当务之急；在统一的信访机构体系之上，才有可能实现信访信息的互连共享，避免信访人多头信访、重复信访。新的《信访条例》在此方面作了有益的尝试，确立了“属地管辖、分级负责”的原则，第二章专章规定了“信访渠道”。但这也只是对行政机关系统内部信访机构的梳理，信访人对权力机关和司法机关职权范围内的信访事项只能分别向有关的权力机关和司法机关提出；换言之，权力机关、司法机关和行政机关都有各自的信访机构，信访机构体系仍不统一。
再次，借鉴国外经验，逐渐建立监察专员制度。监察专员制度1809年起源于瑞典，先传入北欧，二战后遍及欧美以及亚非国家和地区，如今全世界有80多个国家和地区设立了监察专员制度。监察专员制度是指“由议会选举产生的、具有相对独立地位的、依公民投诉或依职权专门负责对行政机关及其公务人员的不合法、不合理行为实施监察的受任者。”[6] 议会监察专员的职责是负责监督中央和地方的行政、司法活动。我国也可以借鉴这一制度，设立人大监察专员制度对行政机关和司法机关及其公务人员进行监督。我国《宪法》第三条明确规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，所以人民代表大会选举产生监察专员具备宪政基础。人大监察专员应该拥有广泛而独立的多项权力，有利于其对各种案件的有效解决。就如西方的议会监督专员，虽不享有撤销或改变被监督机构原决定的正式权力，也不能直接命令某一公共机构作出某种形式的行为，[7] 但可以通过接受公民申诉、外出视察与主动调查等多种手段进行工作，并有权向国家机关提出建议，还可以通过向媒体发表评价、向立法机关提交报告等形式对被监督者施加压力，此外还拥有警告、指令、公告、声明等广泛的权力。[8] 监察专员制度以一种非司法的手段来保护公民权利。
最后，创新信访制度，谋求国家权利救济制度整体和谐发展。信访制度在中国特色的法治社会中仍有较大的作用空间，其权利救济功能是现行权利救济机制的必要补充，对公众来说只是一种辅助手段。信访制度需要规范、创新，国家的整个权利救济体系何尝不是如此。权利救济机制之间衔接、协调不够，不具有整体性，如信访与复议、信访与诉讼的协调和衔接，有时是复议、诉讼完了又信访，信访完了又复议、诉讼，有时是复议、诉讼不受理去信访，信访不受理又去复议、诉讼，——这些需要我们去规范。现行法制化的权利救济渠道不畅，行政复议、行政诉讼门槛过高、限制过多，如对申请人、原告资格限制过多、时效过短；受案范围狭窄，如抽象行政行为、内部行政行为、涉及政治等非人身权、财产权的行为不属于行政复议、行政诉讼的受案范围，——这些需要我们去创新。总之，信访制度需要改革，各地各部门的信访工作需要统一协调，信访权利救济功能的充分发挥有赖于建立一个和谐统一的国家权利救济体系。