略论加强对权力的制约和监督，本文主要内容关键词为：加强对论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
党的十六大比以往历次代表大会更加明确强调，必须“加强对权力的制约和监督”，这是我们党在总结执政党建设和国家政权建设经验基础上得出的科学结论，对于发展社会主义民主政治，推进反腐倡廉工作，具有极为重要的意义。
建立我国的权力制约机制和监督体系，既要善于吸收和借鉴人类政治文明的有益成果，又要从我国实际出发，不能照搬照抄西方政治制度模式。中国的政治发展，必须走自己的路。建立中国特色的社会主义权力制约机制和监督体系，必须以“三个代表”重要思想为指导，坚持以下原则：
（一）人民主权（人民当家作主）原则。
人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。在我国，一切权力属于人民。一切权力都要为民所用，一切权力都必须受人民的制约监督。这是社会主义国家权力制约和监督的最基本原则，也是同其他资本主义国家权力制约的根本区别。
在我国，人民对权力制约监督的基础是社会主义民主。一切权力统一于人民代表大会，最终统一于人民，形成人民当家作主的权力制约和监督体系。要使人民当家作主的各项权利得以实现，必须坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会享有宪法规定的充分权力，切实加强对“一府二院”的监督，使国家机关及其工作人员真正代表人民的利益和意志，行使人民赋予的权力。
要发挥人民代表大会作用，关键是进一步密切人代会与广大人民群众的联系，真正代表人民并接受人民的监督。要改进和完善选举制度，保证人民能真正选出自己最满意的代表，具有广泛的代表性，并通过人民代表选举产生政府机关的组成人员，行使国家权力。要提高人民代表的素质，加大其职权，并接受选区人民群众的监督。如果人民代表和政府官员不能体现人民意志，为人民谋利益，人民有权罢免。
（二）权力制衡（分权制衡）原则。
权力制约的目的：一是提高权力行使的效率，保证权力正确行使，健康运行；二是对权力进行监督，防止权力滥用、失控，导致权力腐败。因此必须坚持分权制衡原则，即既要进行合理分权，防止权力过分集中，又要相互制约，实行权力制衡。
分权，包括横向和纵向两个方面。横向分权指的是同一级权力不是集中在某一机构或部门，而分别由不同机构或部门掌管。纵向分权指的是国家权力不是完全集中在中央或上级部门，而是在中央统一领导下，由中央和地方分级管理。改革开放以来，党和国家机关的许多重大改革，如实行党政分开，政企分开，下放权力，精简行政机构等，实际上都是为了适应市场经济的需要，克服权力过分集中的弊端。
分权和放权只解决权力的分工。如果只有权力分工，而无权力之间适当的相互制约，其结果就会走向另一极端，导致分散主义、地方保护主义和无政府主义，也会造成权力的滥用。因此，必须把分权和制衡结合起来。一方面要正确处理好分权与集权的关系，在中央的统一领导下，适当地分权、放权。对党政部门的权力，特别是直接管理人财物的重要部门的某些过于集中的权力进行适当分解，避免权力集中于少数人、特别是一个人手中。另一方面要建立有效的权力制约机制，明确各权力层次、权力主体的职责权限以及权力运行的程序，规范权力运行的方式，进行全面的监督。当前，要通过深化国家领导体制、行政管理体制和司法体制改革，进一步规范党和政权机关之间、各部分政权机关之间、政府机关内部各部门之间、政府同人民团体以及企事业单位之间的权力分工和相互制约，使整个权力结构充满活力，健康运行。
（三）依法治权（法治）原则。
为了防止权力的滥用和腐败，必须对权力行为进行监督、控制，并使之规范化、法律化。依法治权，首先指权力机构的权力必须是由宪法和法律授予的，国家权力的具体划分和职责权限也由法律规定；其次指人民监督制约权力的权力（监督权）也是由法律赋予的，并由法律保障；第三，对权力的制约必须用法律的手段。做到依法行使权力，依法监督权力，依法惩处滥用权力者。
依法治权的主要内容：一是合理设置权力结构和科学配置权力，明确规定各权力机关和工作人员的职责权限。二是明确规范权力行使的操作规则、运行程序和行为方式。对各种权力机构、部门及人员哪些事能办，哪些事不能办、应该怎么办，都有明确的可操作的规范，包括必须遵循的原则、组织制度和程序。三是建立和完善民主监督制度，监督权力依法行使，不脱离法治轨道。
依法治权的基本要求，是使一切权力行为规范化、制度化、程序化。规范化，就是各权力行使主体，都要依据法律和制度的规定行使自己的职责和权限，防止越权、侵权、滥用权力。这是依法治权的核心。制度化，就是各权力行使主体的权力行为，要严格按照法定的规章制度办事，防止权力行使的主观随意性，这是依法治权的保证。程序化，就是权力行使主体必须遵循规定的权力运行的程序、方式、步骤行使权力，防止权力行使离开规范化、制度化的轨道，这是依法治权的关键。
依法治权，首先必须有法可依。要完善加强权力制约和监督方面的立法。其次必须强化司法和执法。当前腐败现象的滋生和蔓延，固然同制约监督权力的法规不完备有关，也同某些有法不依、执法不严，违法不究、监督不力有关。必须强化司法和执法，既要加强对权力行使部门的监督，也要对司法、执法部门加强监督，使各种权力（包括监督权）的行使都纳入法治的轨道。
（四）党的领导原则。
中国共产党是执政党，是国家政权的领导核心。在我国政治生活中，坚持共产党的领导是不可动摇的基本原则。党的领导是实现人民民主、依法治国的根本保证，也是监督制约国家权力，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益的核心力量。但是，党对国家政权的领导，是政治领导、思想领导和组织领导，是领导和支持人民当家作主，建设社会主义民主和法治国家，保证国家权力的正确行使。不是党政不分，以党代政，独揽一切权力。从这一意义上讲，党的领导，实际上是对国家权力的一种重要的制约和监督。
坚持党的领导，是我国加强权力制约和监督的重要原则。但这丝毫不意味着党可以不受监督和制约。加强对党的监督，是我国整个权力制约体系中的一个重要方面。
二
加强对权力的制约和监督，重在制度建设和机制创新。
（一）必须建立制约有效的权力运作机制。即对权力运作全过程，包括对权力行使主体、权力实施过程、权力运行后果等环节实行全面管理、控制和监督。
1.对权力行使主体的制约。这是权力制约的关键和起点。
权力行使者的状况，直接关系到权力能否正确地行使。在权力制约过程中，人始终是关键。因此对权力的制约，首先要从领导班子和领导者（包括一切干部）的正确选拔和任用开始，保证权力真正掌握在真心实意为人民谋利益的“人民公仆”手中。要深化干部人事制度的改革，全面贯彻落实《党政领导干部选拔任用工作条例》，加强对干部的教育管理。建立和完善有利于调动干部积极性又有利于权力制约的干部人事制度，如选举制（这是对权力行使者的直接制约，它比委任制能更好地把优秀人才集聚到党政机关中来）；考任制（通过考试和择优聘任相结合的方式来选拔党政官员，比局限在少数人范围内，凭领导人主观意志来任命干部能更好地把好干部队伍的入口关）；限任制（领导干部职务任期制。是对权力行使者在任职时间上的限制，较之领导职务终身制，能更好地实现权力制约，避免权力在个人手中长期过份集中导致权力滥用）；轮换制（重要岗位定期轮换，是对权力行使者在任职岗位上的限制，防止在一个岗位上时间太久造成权力失控），等等。总之，要采取措施，防止权力被少数素质不好、道德败坏的人占有，造成损失。
在权力行使主体中，掌权人总是在一定的权力结构中行使自己的权力。权力结构的合理设置，对提高权力运行的效率和防止权力的滥用具有重要作用。因此，要按照各种权力科学分工、相互制约的要求，建立和完善权力结构。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。要通过改革，按照市场经济的要求，重新配置行政权力，限制行政权力无所不管、无所不在，切实把政府职能转到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务上来。把无限权力的政府转为有限权力的政府，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，从制度上、机构上防止权力的滥用。
2.对权力实施过程的制约。即对权力运作过程中主要环节的制约，这是权力制约的核心。
一是决策。正确决策是正确行使权力、防止权力滥用的首要环节和重要前提。决策错了，权力运行便会脱离正确的方向和轨道。因此推进决策科学化、民主化，是防止决策失误和滥用权力的首要任务。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。各级领导机关和决策部门都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制。特别要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制。要防止个人说了算的家长制作风。
二是执行，即决策的实施。正确地实施决策，是正确行使权力的重要环节，也是防止权力偏离方向和轨道的重要保证。要遵循依法治权的原则，对执行进行严格的监管和控制。要建立依法行使权力的规章和管理制度，规范权力行使，如行政审批制度、财政管理制度、国有资产管理制度、干部人事管理制度等，使一切权力行为纳入法治化的轨道。特别要强调执行的程序性，按照规定程序、步骤、方式行使权力，保证权力行使者在规则范围内活动，堵住在执行过程滥用权力的漏洞。
3.对权力运行后果的制约。
在社会主义条件下，权力运行的后果有两种可能性。一是权力行使者依靠人民赋予的权力，为人民谋利益；二是权力行使者利用手中掌握的权力，以权谋私，给社会造成严重危害。由于种种原因，即使有具体的制度约束，某些权力行使者仍有可能利用权力挣脱各种制约，造成权力滥用的恶劣后果。因此，必须重视和加强对权力后果的制约。
对权力运行后果的制约，主要实行严格的考核制、奖惩制和责任追究制。对依法行使权力，为人民事业作出贡献和成绩者应给予奖励；对违法滥用权力造成恶劣后果的，必须追究责任、进行查处。对权力运行消极后果的查处，主要实行罢免制、弹劾制和引咎辞职制。特别要加大对滥用权力的腐败分子的惩治力度，使权力腐败行为成为高风险、高成本和无效益、负效益的行为，最大限度地遏制腐败。
对权力运行后果的制约，是整个权力制约体系中不可缺少的重要一环。如果说对权力行使主体的制约是事前制约，对权力实施过程的制约是事中制约，那么，对权力运行后果的制约则是事后制约，是权力制约的最后一道防线。这种事后制约，促使权力行使者更加关注权力行使的后果，进行自我约束，有利于权力行使者牢固树立正确的权力观、地位观、利益观，处理好权力行使者与权力所有者、人民公仆与国家主人、个人利益和人民利益之间的关系，自觉地为人民掌好权、用好权，有利于抑制权力行使者利用自己的特殊地位和职权搞特殊化，滥用权力。
（二）必须完善对权力运作过程的民主监督制度。
对权力的制约和对权力的监督，既有联系又有区别，两者侧重点不同。前者强调的是对权力的科学配置、权力之间的分工和制衡以及规范权力运行。后者强调的是对权力行为的监督，把一切权力行为置于人民和法律的监督之下。监督是对权力的重要制约，更是对权力制约的保证。为了保障权力正确行使，不使它异化为危害人民群众的力量，不仅要依法建立权力制约机制，更要依法完善对权力运行进行监督的制度。
1.发展社会主义民主、完善民主监督制度。对于如何保障权力的正确运作，中央三代领导集体曾作过许多论述。突出强调的是：发展社会主义民主，完善民主监督制度。在社会主义国家，发展社会主义民主和完善民主监督制度是紧密联系的。发展民主（党内民主和人民民主）是完善民主监督制度的基础和前提，完善民主监督制度是发展民主的重要内容和保证。完善民主监督制度，首先，要切实保障党章赋予党员的民主权利和宪法赋予人民群众的民主权利（包括监督权力行使的权利），以党内民主促进党外民主。其次，要拓宽监督渠道。要以民主监督为基础，把党内监督和党外监督、群众监督和组织监督、行政监督和经济监督、法律监督和舆论监督、自上而下的监督和自下而上的监督结合起来，形成一个覆盖全面的有效的监督体系。再次，要针对权力运作过程中滥用权力和腐败的问题，制订相应的法规和制度（如中国共产党党内监督条例、党风廉政建设条例、行政监察法等），使各种监督有法可依。
2.突出监督重点，加强对各级干部特别是领导干部的监督。领导干部特别是主要领导干部掌握着重要的权力，在领导工作中处于决定性地位。他们是否正确行使手中权力，影响极大。因此决定了他们应当是监督的重点。对党委和政府的权限要作出明确规定。对领导者（特别是“一把手”）个人的权力要作出适当限制。在党委内部必须严格按照民主集中制的原则和规定办事。要坚持领导干部民主生活会制度，认真开展批评和自我批评。要切实推行政务公开制度，在直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度，以利于群众监督。要加强对领导干部在重大决策上的监督，实行决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任追究制。要加强对领导干部在人财物管理和使用（特别是重要建设项目和大额度资金使用）的监督，通过制度规定把钱管住。要注重对干部选拔任用方面的监督，实行推荐责任制，考察责任制和用人追究制。要加强对领导干部经常性监督，把监督的关口往前移。加强事前防范，做到权力行使到哪里，监督就跟到哪里。要坚持实行领导干部述职述廉制度、个人重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。
3.强化程序监督，促使一切权力在规则范围内运行。讲规则、讲程序，是民主政治的基本原则，也是强化监督的基本原则。坚持监督的程序原则，包含两层含意：一是从监督客体（监督对象）看，权力运作必须遵循法定的程序和规则，并把权力运行是否符合为监督的重要内容。许多事实表明，一些人滥用权力往往是以改变程序、取消规则来实现的。因此，必须强化程序监督，从源头上遏制违反程序的现象发生。二是从监督主体（监督者）看，要坚持监督程序，即一切监督活动都要讲究程序和规则。监督的程序具有普遍的约束力，监督和被监督双方都应共同遵守。监督权也是一种权力，监督权的行使也要通过程序进行规范，保障监督者依法进行监督。要抓紧制订监督法，使监督活动有法可依，有章可循。
4.加强职能监督，充分发挥党的纪律检查机关、人大权力机关、司法机关和行政监察审计等职能部门的作用。要进一步改革和完善党的纪律检查体制，充分发挥党的专门监督机关的职能，形成党委统一领导，党政齐抓共管，纪检组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与的领导体制与工作机制。要改革党的纪委系统的领导机制，加大各职能部门的监督权力。党的纪检机关与组织部门要建立和完善巡视制度，加强对下级领导班子及其成员的监督。人大权力机关要设立专门机构，加强对“一府二院”的法律监督和工作监督。司法机关、行政监察、审计部门都应赋予相对独立的监督权，切实履行执法、监察职能，增强监督力度，提高监督水平。要加强职能部门的自身建设，提高工作人员素质。