无等级的合作：公共部门与非营利部门合作伙伴关系，本文主要内容关键词为：部门论文,伙伴关系论文,与非论文,等级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共部门与非营利部门合作伙伴关系的理论问题
本文的理论框架首先来自于动态网络理论，复杂适应系统理论以及社会资本理论（Scott，2000；Axelrod and Cohen，1999；Carley，1999；Holland，1995；Coleman，1990）。
1.合作伙伴关系的定义
合作伙伴关系指多个部门（如公共部门、私营部门、非营利部门）中两个或更多组织间任何有意的合作关系，这种合作关系聚集了资源，以确认并进而寻求一种解决共同问题的联合途径。合资企业、多边合作、公私合营及公共部门与非营利部门联盟都是此种现象的一些实例。合作伙伴关系也可被视为组织的领导人和员工作出的知识、技术和感情承诺的社会交换。从组织学的观点看，合作伙伴关系表明，两个或更多的实体认识到他们任何一方都无法单独完成使命，需要联合行动，从而必须为发起联合行动所需的组织资源做出承诺（Gray，1985）。乔治·里查森（George Richardson，1972）从理论经济学的角度也曾指出，资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。公共部门与非营利部门合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了解决问题的效率和创新性（Berger，1983）。
由于公共部门与非营利部门合作伙伴关系建立在部门间、组织间相互依赖的认识基础上及由此产生的跨部门、跨组织合作以解决突发问题的需要上，这种合作伙伴关系也需要有效动员和使用可利用的社区、公共部门及私营部门资源。考虑到许多公共部门与非营利部门合作伙伴关系的自愿性特点，它们的有效性在很大程度上取决于跨部门的一群个人参与并为成功的合作做出贡献的意愿。
2.合作伙伴关系的激励因素和社会基础：社会资本
社会资本在很多方面解释了社区解决集体行动问题的能力，包括提供公共教育、维持有效而稳定的政府机构以及对犯罪行为的非正式控制。社会资本，在此可被视为公共部门与非营利部门合作伙伴关系的激励因素，也是跨组织合作伙伴关系和集体学习的建设性产物。作者认为，社会资本即使不是充分条件，也是在突发事件中建立有效合作伙伴关系及政府采取更多的与非营利部门合作政策的必要条件。
罗伯特·皮特南（Robert Putnam，1993）认为，社会资本的核心是能通过促进协作来提高社会效率的信任、规范和网络。组织社会资本代表了社会资本一般理论对组织的应用。组织社会资本理论为管理者提供了在某些日益重要的领域进行实践的可能。这些领域包括：如何提高组织成员在复杂环境中的工作绩效；如何通过组织获得和传播有用知识；如何跨越组织的边界创造价值等。在公共部门中，自911事件后，无论是在信息共享还是在跨部门包括不同级别政府、不同职能部门协作方面，创造跨越组织界限的公共价值已越来越重要。信任在突发事件引发的不确定情境中变得至关重要。共享信息、协作意愿、信任、共享价值对网络的形成都是重要因素。
3.公共部门与非营利部门合作伙伴关系中的网络
网络是一群人在自愿基础上交换信息，采取联合行动而其个人的自主权不受侵犯。网络建立在相互和多方向信息交换、资源共享的基础上。在本文中，网络一词被用来描述涉及多节点互动的多组织合作关系，即一个以上的组织相互依赖以完成某项任务所形成的合作伙伴关系。
公共行政学者哈兰德·克勒维兰（Harland Cleveland）1972年时就曾预言，组织正朝着更垂直管理的方式发展，其中领导权力被分享，决策的制定更多是基于专业知识而非职位。“组织不再是等级森严的金字塔，它们将是相互交织的网络系统，控制松散，权力分散。”阿克夫（Ackoff，1974）指出，当今许多重要问题都是涉及一系列相互关联问题的“一团乱麻”。这些复杂问题的多面性特点使它们极难被分析也不可能得到简单的解决方案。这种复杂性和相互依赖性要求不同类型、不同级别的组织大力合作。组织间网络可使不同组织和团体围绕共同领域和目的合作，以达到积极的结果。
4.复杂性的基本原则与公共部门与非营利部门合作伙伴关系
复杂适应系统从整体论的角度解释了公共部门与非营利部门合作伙伴关系。复杂适应系统显示了组织变革的内在一致性和持续性以及对广泛互动的依赖（Holland，1993）。危机环境是复杂的、动态的，住所、财产和我们社区运作的连续性都处在危险中。复杂适应系统的应急概念帮助我们更好地了解这些环境，更清楚地看到跨组织协作所面临的挑战（Comfort，1999）。
今天的组织正变得过于相互连接、过于复杂而无法用传统的从上至下的等级方式进行管理。复杂适应系统通过使用自我适应系统原理提供了管理复杂合作关系的新思路和科学基础。自我适应系统通过将一个大问题分解成无数小部分，让组织的各部分自我适应它所属的那部分问题来提供解决方案。
自我适应系统理论认为，等级制的组织系统只能在稳定的环境中运行而不能面对突发事件，因为这样的组织要求需解决的问题是明确的，运作规则是明确的。更糟的是，处于等级结构中的个人，由于长期服从规则，他们在处理原有规则不再适用的问题时很难制定适当的战略。这样的组织经常无法有效回应紧急的、有时限的需求。而扁平的组织却有利于合理配置资源和人力，更迅速更有效地实现目标并易于自我组织管理。
5.极端事件中的合作伙伴关系
极端事件是指那些在其影响力、效果或后果方面极其显著、少有的或独一无二的事件。当极端事件在自然、社会和人类系统交界处发生时，它们经常被称为“灾难”（国际红十字会，2001）。葛朗特利和迪斯（Quarantelli and Dynes，1977）称灾难是事件发生后带给社会的混乱。因此，地震并不是灾难，地震带给社会的极度压力才是灾难。灾难研究的著名学者查尔斯·弗里兹（Charles Fritz，1961）将灾难定义为“集中于某时某地发生的危险事故或不可控制事件，其中，整个社会或相对自我满足的社会分支处于极度危险中，其成员的损失如此巨大以至于社会结构被扰乱，所有的或某些主要社会功能无法完成”。该定义和作者所讨论的通过运用组织可获得的社会资本将社会各部分囊括进回应系统中是一致的。
在极端事件中，没有标准程序可遵循，这就要求建立一个能适应无法估计且迅速变化的环境的动态系统。911事件就是极端事件的一个典型例子，它带给人类社会巨大的冲击，社区的所有成员都受到影响，没有任何一个组织能够单独地回应此事。极端事件激发了组织间更紧密的沟通和互动。信任、社会资本尤其可以在这种对任何组织或个体都无明确政策或指导可用的极端事件中起到重要作用。社会网络可通过以下主要途径提高突发事件中合作伙伴关系效率：社会网络增加了组织间的互动，从而增加了信任，减少了交易成本。信任和互惠在紧密的网络关系中提供了一种非正式的社会控制，避免了对更制度化的合法约束的需求。社会网络通过在危难时期向个体提供支持来分散风险，并使各团体作为一个整体承担更高的风险。社会网络促进信息在成员中的迅速传播。由于社会资本改善了获得资源的途径，社会网络使成员以更少的错误更快地解决集体问题。
如将公共部门与非营利部门合作伙伴关系理论框架置于动态环境中，本文可以如下假设：极端事件将导致组织间的更多沟通和更非中心化的网络。由于组织加强了互动，它们将分享资源和信息；由于组织分享资源和信息，它们将加强协调。当组织限制互动时，它们也将限制资源和信息的分享；当组织间信息共享受到限制时，协调便减少；当不同部门的组织分享信息和资源时，灾区的受害者们将得到更好的服务。
二、实践的经验
本文以纽约911事件为例来研究一个跨组织回应系统是如何应对突发事件的。根据纽约时报和联邦突发事件管理局的报告，当时有456家机构（公共、私营、非营利、国际组织）参与到危机处理工作中。其中，229个公共组织包括国际组织，67个非营利组织，160个私营组织包括那些国际性的私营组织。
1.组织中心度与跨组织沟通
作者使用了从联邦突发事件管理署获得的网络数据来测量各组织在回应行动中所占中心地位的程度。根据弗里曼的中心度测量方法，联邦突发事件管理中心和纽约市政府及市长在网络中占据最中心的地位，可被视为回应行动中最具影响力的机构。非营利组织和美国军队系统及纽约州政府紧随其后。
从911事件回应系统中实际发生的情况可以看出，各组织都以一种十分有秩序的方式联系在一起，但在某些组织的联接方式上有一些差异。由于组织的联接方式各异，因此，某些组织可能与其他组织保持着相当的距离。如果我们将联邦突发事件管理署和纽约州突发事件管理办公室与房屋、城市发展部比较，我们可以非常容易地看到，前两者处于整个回应行动的中心，而后者与其他组织的联系却并不紧密。
根据纽约时报和联邦突发事件管理署的报告分析可以得出，组织间的互动是有限的，它首先发生在相似类型的组织间。比如，公共组织倾向与其他同一职责范围内的公共组织频繁互动，私营组织倾向与私营组织互动，非营利组织倾向与非营利组织互动。
2.对911事件的协作回应
对灾难性突发事件的协作回应是绝对重要的。应对灾难的多部门组织被视为应对“共担的风险”。1993年世贸大厦炸弹危机已促使纽约市政府花费大量时间准备应急措施。这些准备在911事件爆发后发挥了很大作用。袭击发生后数小时内，一个由数百个组织（公共、私营、非营利）和个人组成的协作应对系统就建成了。由于很多参与灾难恢复工作的组织以前彼此就交换过信息和资源，它们可以很容易利用通信线路、信息资源，社会网络就此已经形成了。
突发事件管理学者曾调查、分析过与灾难有关的集体行为现象。集体行为首先源于突发事件呼唤慈善回应，也来自于为灾难受害者提供帮助和信念的集体需要（Comfort，1999）。集体行为让非营利组织带给灾区所需的资源，也形成了对公共管理的实质性挑战。在911事件中，一些与危机处理无关的非营利组织履行了危机处理任务，组建了一支令人吃惊的队伍协助和补充了正式灾难回应机构的活动。
3.危机中的有效沟通：面向合作伙伴关系的文化
动态环境中集体学习和合作伙伴关系取决于组织间有效可靠的信息和及时反馈。不恰当的沟通例如不连续的信息流会妨碍公共部门与非营利部门合作伙伴关系的形成。阻止跨组织沟通的通信线路的断裂曾是基础设施的一个主要问题。先进的信息技术可以在动态的合作伙伴关系中提供支撑集体学习的技术基础设施。跨越组织边界的有效信息流对组织保持在动态环境中的有效性至关重要（Levinson and Granot，2002）。如果问题处理者彼此没有联系（如同纽约市消防和警察部门的情况一样），并且如果信息没有准确传播，就很难成功地应对灾难。
研究表明在回应911事件时合作伙伴关系的实践存在以下几个关键障碍：（1）个人层次：警察和消防员间的沟通问题、价值差异和文化差异；（2）组织层次：不信任、不同目标和方法；（3）社会层次：美国的个人主义精神；（4）制度层次：体制问题比如职责分散，没有紧急状态下合作伙伴关系的明确政策，支持公共和非营利组织的政府资助体制特性。
多组织多部门为帮助灾难事故受害者而进行的互动产生了无边界网络。他们后来非正式地甚至是自发地应对世贸大厦恐怖袭击。911事件案例有力地证明了这样一种灾难，即不同地方政府组织和部门作出的恢复性应对努力受到阻碍，因为没有主动建立任何一个机构间网络，所有都是自发的。许多接受采访的管理者提到非常需要与灾难处理组织和一些重要的地方非营利组织进行事前沟通。在纽约，对权力共享的不同意见以及纽约消防部门与警察部门的文化差异是911事件应对中沟通问题的主要原因。
有效的回应和恢复性活动需要各级政府部门之间以及公共部门和非营利部门间的信任和合作伙伴关系。911事件后的处理行动表明，对计划和行动及时、信任的沟通是关键。通过整合突发事件回应机构和其他政府部门以及非营利组织的资源和能力，才能实现一个弹性的应急机制。
三、结论
公共部门与非营利部门合作伙伴关系模式对寻求设计突发事件中有效回应系统十分有用。这种合作伙伴关系可以为低效率的官僚制管理提供另一种选择。本研究通过分析网络理论和复杂适应系统显示了以不同方式组合的权力。如果公共组织和非营利组织学会更有效地协作，减轻灾难或回应灾难的效率就会大幅提高。
对回应行动的有效管理要求公共部门和非营利部门管理者认识到，回应系统是由多组织、多部门在各级权力机构、各种合作伙伴关系的基础上构成的。因此，应给予沟通和协调问题以特别关注。为了促进更成功的合作伙伴关系，第一，需要进行更多行政领导能力的研究，以实现共同的目标制定及评估程序。第五，还应多多关注必要的培训，以建立不同部门间的信任、实现有效沟通并正确使用信息技术。第三，帮助公共组织和非营利组织管理复杂关系的技术基础设施和技术支持程序进行更频繁的评估。第四，为了了解合作伙伴关系中的互动模式，我们需要深入研究个人制定决策的规则以及貌似独立的选择是如何不可分地绑在一起的。第五，不同社区对相似突发事件回应的比较意见可能对我们的研究特别有用。
译者简介：周洁（1976 —），女，湖北武汉人，国家行政学院国际部翻译。（北京 100089）