制度重构和观念转变：中国农业“第二次飞跃”的根本前提——Being the Institution Reconstruction and Sense Shift the Basic——Premise for the Second Leap of Chinese Agriculture，本文主要内容关键词为：中国农业论文,重构论文,前提论文,观念论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1992年以来，中央对中国农村、农业、农民问题予以极大的关注，先后召开了多次农村工作会议、农村基层组织建设会议，中央高层领导在各地农村考察时也不断吁请社会对农村、农业、农民问题予以高度重视。1996年6月4日，江泽民主席在河南考察农业和农村工作时发表的讲话中说：“近几年来，中央反复强调，必须坚持把农业放在整个经济工作的首位。我这几年也一再讲这个问题。中央所以反复强调农业的特殊重要性，是从我国人多地少这个基本国情，从保持全国经济、社会稳定的全局性出发的，也是从保持和加强我国在国际竞争中独立自主的战略性要求考虑的。”[①]农业问题所以被反复强调，还有另一个重要原因，这就是全社会对农村、农业、农民问题的认识，至今仍存在着不少偏差。这些认识、观念上的偏差，其形成有其深层的文化底蕴和制度背景，清扫极为艰难。当前要推进农村经济和社会的全面发展，实现“第二次飞跃”，势必需要在制度安排方面有更多的考虑，在观念批判方面付出更大的努力。
一、叶公好“农”：神州不独有，当惊世界殊
“重农”与“贱农”自古以来就是中国经济理论发展史上两大对立的观点，自先秦至今，两种观点或明或暗的争论可以说一天也没有停止过，甚至谁胜谁负的问题也还不能说已根本解决。随着时间的推移，主张重农的理论倚仗其科学的论证逐渐占居了舆论主导地位，主张贱农的呼声则在节节败退中悄然遁去。然而，透过层层表象，人们不难感受到：那宛若幽灵的“贱农”之声仍然无时不在困扰和左右着今人的思想行为。
纵观中国数千年的社会发展史，主张重农或贱农者，其着眼点多半在于维护社会稳定或者维护封建社稷的长治久安，而较少从关心民众生活和推进社会发展进步的角度予以论证。这是一种显示，也是一种不祥的征兆。在星移斗转的今天，人们已经反复看到的现象是：每当农业出现深层次危机，进而影响到社会稳定时，政府部门和舆论界便呼吁高度重农，对农业的投入也相应增加；而一旦农业形势稍有好转，虽然关于农业是基础和高度重农的高调依然不绝于耳，关心人民生活和理顺农工贸关系及现代化发展的理论文章屡屡见之于报端，但口号声声之际，对农业的投入已然锐减，领导者关注的焦点早已悄然别移。……
这就是农民们所称之“讲起来重要，干起来次要，忙起来不要”的中国出产的“口号农业”。这一令世界为之惊诧的反常规现象，在当今中国各级政府和涉农部门可说是随处可见。
所谓“口号农业”，其最主要的表现特征就是中央和国务院制定的有关发展农村经济的政策难以落到实处。就像一副讽刺对联所描述的那样：“今天开，明天开，天天开会；你也讲，我也讲，人人都讲”，横批是：“谁去落实？”
“口号农业”首先盛行于中央涉农部委。1993年10月，中共中央农村工作会议及会后制定的文件里涉及到十几条具体的政策问题，然而会议过后，这些具体政策的大部分并没有具体落实或在落实中走样。当年的中央11号文件曾说银行系统要给农业增加225亿元贷款，结果到1994年农村工作会议期间，有人追问农行那225亿元的下落，得到的回答却是：我们接到的通知是，那225亿元全部是只给规模，不给资金，一分钱也没有出去。[②]
“口号农业”在很多情况下也表现为地方政府和涉农部门的“花架子”：嘴里讲的和向上汇报的是一套，实际干的却是另一套。有的地方的领导虽然口头上讲农业如何重要，但在领导精力、计划安排、资金投放上并没有真正体现出来，有些地方缺乏全局观念和长远考虑，片面追求发展速度，重工轻农，重钱轻粮。中央要求加大对农业的投入，有些地方政府却降低农业投入，甚至于把有限的资金挪用到来钱快的项目上去，热衷于铺摊子，盲目开发房地产，盲目追求产值和速度。中央鼓励农民多种粮，有的地方领导却只记住了多种经营，有意无意忽视粮食生产，不切实际地把解决粮食问题的希望寄托于别的地区，依赖国家，以为有了钱，有了国家的“宏观调控”，问题自然好解决。不少地方政府每年安排农村工作时，都制定有“几大战略”、“几大目标”，年底总结时，也必汇报产值有多大，措施有多好，而实际上这些产值和成绩都是“掺水”的。农民在选种、耕播、资金、技术等方面很少得到政府部门的支持，农民依旧缺少资金、技术，缺少引导，缺少信息帮助。一些涉农部门支农呼声很高，但一阵呼声过后，真正兑现的东西很少。销售农业生产资料的部门一方面高喊支持农业生产，明里暗里却在变相抬高种子、化肥、农药及生产资料价格，甚至向农民兜售假冒伪劣产品，坑农害民。
“口号农业”或说“口头农业”使得农业在“加强声中削弱”、“在增加声中减少”。“将加强农业放在经济工作的首位，切实增加农业资金投入”，这是自改革开放以来各级红头文件和领导讲话中使用频率最高的语句之一，然而农业工作在重视声中削弱，农业投入在增加声中减少，在不少地方却是不争的事实。在1993年颁布的《农业法》中，有专门一章谈增加农业投入，这一年，仅全国性的农业和农村工作会议就开了六次，先后颁发了十几个农业政策性文件。对农业问题如此重视，在世界各国可以说是绝无仅有了。然而，也就在这一年，国家用于农业基础建设的投资占全国基本建设总投资的比重却只有2.8%，第二年，又进一步下降到2.6%，1994年1～10月，农业投资绝对数比上年下降的省区多达14个，有的省甚至下降了一半以上。[③]
“口号农业”流行的直接后果是阻碍农业生产和农村经济的进一步发展，导致某些农产品供需矛盾突出，造成价格上涨幅度过大，给城镇居民生活带来冲击。现在的问题是：虽然舆论界已一针见血地指出了“口号农业”的弊害，各级领导也都知道问题的关键在于狠抓落实，我们的农业还会不会继续陷于“在加强声中削弱，在增加声中减少”的局面呢？显然，如果我们的社会经济发展战略和制度、政策仍然不能摆脱“头痛医头，脚痛医脚”的窠臼，我们的各级干部的思想仍然不能真正转过弯来，就仍然不会有具体的人和具体的措施去狠抓落实和监督落实，“口号农业”就会依然走俏。
二、薄弱之础：国徽本无语，总理应有憾
从中华人民共和国创立到1984年，中国农业经济的曲折发展历程可大致划分为五个阶段。第一个阶段是从1949年到1957年，由于土地改革和互助合作运动的开展，调动了广大农民的生产积极性，农业生产得到很快恢复和健康发展。第二阶段是从1958年到1962年，由于上层指导思想和重大决策方面的失误，使农业生产遭到巨大挫折，农民的生产积极性受到严重伤害。有人估计，在1958年至1961年的三年饥荒期，有1650万人过量死亡[④]。第三个阶段是从1963年至1965年，由于政府适时进行了政策调整，农民的生产积极性得到恢复，农业生产相应也得到复苏。第四个阶段是从1966年至1976年，由于众所周知的原因，农民的生产积极性一蹶不振，农业生产也陷入较长时期的停顿甚至出现倒退。第五个阶段即从1977年至1984年，由于党和政府对农业问题的正确认识和作风转变，农民的生产积极性空前高涨，农业生产也相应出现了前所未有的大好局面。
据此我们可以做一道最简单的算术题：从1949～1957的8年加上1963～1965的3年，再加上1977～1984年的7年，共是18年时期，这其中，如果除去1963～1965年的3年间的调整恢复和1977～1978年2年间的徘徊摸索，真正的健康发展实际只有13年，并且1977年的这次发展还不是20年前发展的延续。35年间的中国农业状况，其间竟有一半左右的时期经受挫折不能正常地向前发展，凝望国徽上的那两串麦穗，周总理的在天之灵定会有无尽的遗憾。
建国初的中国贫穷而落后，当时有89.4%的人口生活在农村，在国民收入中工业仅占12.6%。在当时的国际国内背景下，为了尽快增强国力，选择工业化倾斜发展的战略有其客观的必然性。从第一个五年计划开始，政府即开始实行优先发展重工业的政策，使得我国在较短时期内建成了初具规模、门类齐全的现代工业体系。到1978年底时，工业产值在工农业总产值中所占的比重，已由建国初期的12.6%上升到74.4%。
然而，较长时期实行重工业倾斜战略，也给整个国民经济尤其是农业的发展带来一系列问题。从建国初期以来，虽然政府和理论界也一直在强调农业的基础地位，但在实际政策和工作中取之于农者多，还之于农者少。只有1978年到1984年这段时间是个例外，由于党和政府的农村政策好，农业经济充满活力，1979年至1984年间，农民人均纯收入由160.2元增加到355.3元，年均递增17.3%，扣除物价因素增长15.1%，农民生活显著改善，劳动生产积极性空前高涨。但1984年以后，农业产值和农民收入增长开始下降。历史又回复到以往那种以农业积累支持工业的格局，对农业的投入也逐年减少。“六五”以来国家基本建设投资总额大幅度增长，而农业所占份额却从“五五”期间的10.5%下降到“六五”时的5%和“七五”时的3.3%。由于轻视农业和忽视农民利益的思想并没有根本转变，农业当然也就不能走出“上升—跌落—低谷—回升—再跌落”的“怪圈”。
由于上上下下对农业基础地位的认识存在着这样那样的偏差，使得事关中国农业发展的诸多关系长期难以理顺，以至积重难返，形成今天中国农业发展异常脆弱的局面。令人深以为忧的是：相当一部分人至今对中国农业基础的脆弱性还严重缺乏认识，以为十一届三中全会以来我国农村改革一马当先，生产迅速发展，粮食多得卖不掉，农业已经过关了。一些人甚至这样设问道：过去农业一出问题，市场上首先反映出来，农贸市场上粮价上涨，靠粮食转化的肉蛋奶供应紧张，可现在的市场上粮价稳定，肉蛋奶供应充足，农业究竟存在什么问题，或换句话说，农业的问题出在哪里？
市场上的农产品供应和价值变化的确是生产状况的一个晴雨表。然而今天的市场状况并不是哪一日、哪一月农业发展状况的写实，而是十多年来农村改革的成就的反映。农业生产周期较长，效应滞后，今天的市场所反映的只能是昨天、前天的生产状况，对农业前景的预测也不能简单根据今天的市场供应这一条来作判断，量变是质变的积累，不断的量变终究会达到质变。不注意今天农业、农村、农民之中正在发生的诸多不利的量的恶变，等到事物将要发生和已经发生质的变化再来提出治理的方案，即使不是无可救药，也必定会使中国再次元气大伤。
当我们把目光投向九亿农民生息劳作的广袤的田野，我们就会发现中国农业发展正面临着严重的危机。十一届三中全会之后一度高涨的农民生产积极性正在消失，农民种田、植棉的积极性普遍下降，导致大片良田抛荒；国家对农业的投入一减再减，工农产品交换的剪刀差仍在不断拉大，城乡收入及生活差距也仍然不见缩小；大批农民种田信息不灵，销路不畅，致富无门，市场经济下的农业保护可望而不可及；农业基础设施严重老化，生态环境持续恶化，抵御自然灾害能力减弱；农民大多数收入增长不多，而各种名目的负担却有增无减，侵占农民合法权益的现象更是屡见不鲜；农用工业发展缓慢，农用物资价格一涨再涨，以至超出了农民的承受能力，害农坑农事件时有发生；一些农村基层组织懒散无力，干部素质低下，贪污腐败，心不在农；乡镇企业因资金、资源、技术、产权等诸多障碍难以继续雄起，吸纳农村剩余劳动力能力降低；“民工潮”高涨不退，农村剩余劳动力转移困难重重；社会治安状况普遍恶化，社会风气败坏，造假、卖假及诈骗之风盛行，封建迷信甚嚣尘上，赌博、卖淫、吸毒贩毒沉渣泛起；数千万农村贫困人口脱贫乏术，仍然生活在温饱线以下；人口和计划生育工作依然形势严峻；农民普遍感到精神文化生活贫乏。社会保障体制严重不健全，老不能有所养，新一代农村青年的社会责任感和自立能力普遍缺乏，价值观旁落，人生观倾斜；农村科技队伍后继乏人，农业技术推广网络“钱紧、线断、网破、人散”的危急状况仍在蔓延；社会的轻农思想普遍存在，“一等农民包工头，二等农民跑码头，三等农民管龙头，四等农民拿锄头”，农村知识青年怨农、恶农、“跳农门”的急切心情仍然不曾缓解……
所有这些现象，不少带有全局性，有些现象虽然只是局部现象，但也呈现出向全局扩展的势头。这就是被经济学家和社会学家们称之为“国民经济中最薄弱环节”的中国农业、农村、农民的现状—12亿中国人所面对的现状。
三、“杞人”添忧：农人争出农门，谁来养活中国
王群生先生在《经济日报》上讲述了这样一个“神话”故事：
有朋自河南来，对我谈起这样一个神话：要看一个庄户人家富不富，需先瞅瞅他家的地，凡是庄稼侍弄得整齐、长得茂盛的，家中一定困难；凡是庄稼侍弄得马虎、长得稀拉，甚或是撂荒了地的……家中一定富裕。盖因为农民致富，都没有指望地里的庄稼，或是喂几头猪、养一群鸡什么而能奏效的；但凡外出打工、经商、办厂、办企业……总之，所有那些漠视或弃绝庄稼地，而另谋出路的庄稼汉，倒成了村里致富的带头人。……[⑤]
这显然并不是一个神话。一个承包两亩地的纯粹的农民，无论他多么起早贪黑，辛勤劳作，即使风调雨顺，获得亩产双千的绝好收成，除去化肥、农药等各项投入以及乡村各级名目繁多的摊派款，再刨去预留口粮、种子和日常人情事务及各种正常的开销，他的收益或利润已是所剩无几。况且，就是这点不多的利润，还要一而再、再而三地被“白条”拦截。
面对农民种田积极性的下降和“民工潮”的乍起，或许我们能从中悟出点什么来。十一届三中全会调动农民积极性最根本的一些东西，无疑已被我们的一些地方政府和部门所忽略。许多人在分析农业所以被忽视的原因时，强调问题的根本或实质是在于思想认识。据马克思主义的观点来看，任何思想的产生和存在总有其社会的经济的根源。建国以来“农业是基础”的声音为什么一直不绝于耳，又为什么恰恰被许多制定和执行政策的人抛诸脑后呢？应该说，这首先取决于农业基础本身的特点和中国农业本身的脆弱，其次是在于有失偏颇的国家经济发展战略、经济结构以及为经济发展颁行的经济制度和相关政策，而各级地方及涉农部门正是在这样的背景和前提下来决定其对待农业、农村和农民的基本态度的。
农业是整个国民经济发展的基础，稍具经济学常识者都不会对这一点提出质疑。但这个基础自身并不是坚如磐石，而有其自身的脆弱。一般说，农业是社会效益高而自身效益低的基础产业，也是市场风险大和自然风险多的弱质产业。农业生产需要投入较多的资金，且周期一般较长，见效甚慢。由于这些基本特点，在比较利益的驱使下，资金、土地、物资、技术人才和高素质劳动力等生产要素，往往就会从农业向效益高的第二、第三产业转移。所以难怪中国较早的史学大师兼经济学大师司马迁要感叹“夫由贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门”，也难怪被马克思誉为“政治经济学之父”的威廉·配第要在他的《政治算术》中写道：制造业比农业，进而商业比制造业能够创造更多的收入。”
再来说中国的农业，其基础地位更是相当的脆弱。从宏观方面而言，农业基础设施严重落后：不仅农业机械化水平严重偏低，农业水利设施落后，农地数量少，质量差，且农用电力也严重不足，农业储运系统严重不完善。从微观方面而言，农业生产经营极为分散，虽说家庭联产承包制是中国农民的一个伟大创造，但却不能代表生产力的发展方向。目前的农业生产在很大程度上还是手工式的、小规模的家庭劳动，“船小经不住大浪”，这种小农的发展潜力无疑是极为有限的。首先是劳动生产率低；其次是规模不经济，单位产品成本支出高，农业技术推广困难，导致经济效益低下；此外，过度分散经营的小农模式，还导致农业生产协调性的破坏，譬如在灭虫季节，农户困难以统一施药，导致灭虫效果极差，因个体农民势单力薄，也难以承担农业发展必须的大型基础设施建设，如水库、道路、桥梁、防洪抗灾等；由于农业微观基础脆弱，使得农业的社会化服务体系也难以得到较快的发展，分散的小农模式也使农业信息的传递遇到梗阻。在1993年的一次农户问卷调查中，竟然有一半的农户不知道《农业法》，甚至不知道国家有关每个农户每年交纳村提留与乡统筹费不得超过上年人均收入5%的规定。[⑥]
中国农业严重脆弱的这种状况是任何发达国家工业化过程中都曾经历过的现象。脆弱是不可逾越的，但却可以改变，这就要看政府所采取的经济发展战略和相关的制度和政策了。
一些敏锐的经济学家早已注意到这一问题，认为讨论停留在道德批判和道义谴责的层次上，是把问题简单化，强调应从中国的经济结构方面去找原因。中国存在了40多年的城乡分割体制，以及由此形成的经济发展战略，其内部有一种构造，强有力地操纵着我们的经济生活，所以说农业问题不在农业内部，而在整个国民经济内部。要从经济结构和发展战略上去寻找农业软弱的原因。以农业基本建设投资为例，十三大期间，几乎所有的省都向中央要投资，可见对农业是很重视的，可是几乎所有的省又都不用自己手里的钱去增加农业投资，这是因为它不会给地方财政带来好处，相反，工业投一分资就会有一分利，而且都是自己的，任何一个地方官的这种投资冲动都是正常的，是经济结构本身，使农业失去了对投资的吸引力。[⑦]
这就是说，我们的一些制度和相关政策在“迫使”各级干部和涉农部门轻农离农。政府在制定发展战略时，似乎疏忽了农业和其他行业的差别，譬如长期以来实行财政地方包干制度，使得地方政府很自然地就把精力和财力投到效益高的产业。在现实生活中，在各个地区之间，我们仍习惯于以总产值论英雄，排座次，从而使得追求总产值数量成为地区领导人的一个重要行为特征，从而导致产值高的加工工业盲目发展，产值低的农业受到冷遇，甚至以牺牲农业来发展工业的后果。地方官员看到，农业在很大程度上还要“靠天吃饭”，稍不注意，譬如出现大的自然灾害，农业生产就会出现滑坡。一旦出现这种局面，不仅投入农业的资金打了“水漂”，增加农产品的有效供给和提高农民收入也将成为一句空话，为了经济发展和保持官位的双重稳定，他就自然而然地表现出“轻农”的态度。
应该从转变我们的经济发展战略上着眼。农业在很长一段时间内为工业的发展作出了自己的牺牲，当工业的发展已有了相当基础的今天，是否应该部分地担当起反哺农业的重任呢？还应该从相关制度和政策上把农业的发展同地方利益甚至地方官员们的“乌纱帽”联系起来，假如有一天我们的国家也像古代商鞅所在的秦国那样“利出一孔”、“作壹于农”，或从商鞅的“农战”理论中获得些许借鉴，社会普遍“轻农”的状况是否会大有改观或有所改观呢？
著名经济学家牛若峰先生总结中国经济的发展，曾得出这样的结论：建国以来，每一次经济形势的恶化，都首先从农业开始，而每一次调整的成功，也都以农业发展形势的好转为前提，而农业波动又成为工业波动和整个国民经济波动的前兆。
20世纪末的中国正面临着本世纪最后一次机遇，我们在农业上栽过的跟头实在太大太多，中国的和外国的历史经验教训已经昭示我们：为了实现工业化和城市化，首先必须抓好农业这个根本，说得通俗一点：“要抛开农门，还得走农门”[⑧]。
为什么？因为中国有与世界上任何一个国家都不相同的人多地少的特殊国情。布朗关于“21世纪谁来养活中国”的忧虑，理当使更多的国人警醒。
由于农业比较利益低、农民种田积极性下降等多种多样的原因，在从1984年至1993年的9年间，全国减少耕地面积达4131.27万亩，本属重点产粮区的东南地区粮食播种面积减少5383万亩，按1984年粮食平均单产296.1公斤计算，仅此一项就使东南地区粮食减少了318.8亿斤。1994年我国粮食种植面积跌破16.5亿亩的安全警戒线，为16.4亿亩，这一年粮食减产100多亿斤。
撇开布朗提出“谁来养活中国”这一问题的动因不谈，也无论参与讨论的国内外专家的观点正确与否，我们都应该真心地感谢布朗先生。就在我们的农业特别是粮食生产出现严峻形势的关头，布朗适时提出了“21世纪谁来养活中国”的问题，无疑是一记警钟。到本世纪末，我国粮食的年产量预计目标是5000亿公斤，就是说在目前的9000亿斤基础上再增加1000亿斤。在全国耕地每年递减700多万亩的基础上，我们靠什么来增加粮食的单位面积和产量？答案只有一个：就是运用先进的农业技术，改进传统的生产方法，以发挥土地的最佳效益。这意味着今后几年的粮食增产，至少50%将来自于科技进步。那么，目前我国的农业科技又是一种什么样的状况呢？农业专家们称其是“严重萎缩”。从国家自然科学奖的评选结果来看，近两年农业方面尚无一项像杂交水稻、地膜覆盖那样的重大突破性成果，农业院校、科研院所举步维艰，农业院校毕业生流失率高达50%，农业科技的后劲严重不足。可以说，把粮食大幅度增产的“宝”押在指望先进的农业科技手段上，还是一件很“玄”的事情。
目前我国已有1／3的省人均耕地不足1亩，每年的粮食消费据说高达8000多万吨，而来自于自然灾害的粮食损失更达400亿公斤。目前奋战在农村一线的是被称之为“386199”部队的妇女、儿童和老人。到2040年，我们的人口总数将达16至17亿的最高峰值。我们怎能够没有危机感？“手中有粮，心中不慌”，这是人们早已熟知的常识。据称我国目前已进入快速工业化时期，这意味着耕地面积还将不可避免地向非农领域流出，估计到2010年将减少到13亿亩左右。提高粮食总产的基本途径已被证明唯有依靠粮食单产水平的提高，这必定使农业投入边际报酬递减的情况更趋突出，从而可能推动国内农产品价格进一步上涨。大量依靠进口吗？那得看我们的缺口有多大。设想一下：如果到2010年中国14亿人口的粮食需求达到7亿吨上下，而国内供给又很难突破6亿吨，以目前国际粮食贸易量每年2亿吨左右的供给量，假使一半以上被中国买去，国际市场的粮价将会上涨到一个什么样的“天价”呢？那时只怕我们想买，也买不起。
为了民族的生存与发展，我们必须依靠全社会的力量，群策群力，倾力浇注农业之基，千万别让布朗先生们不幸而言中！
注释：
①参见《人民日报》1996年7月15日，江泽民《在河南考察农业和农村工作时的讲话》。
②参见《报刊文摘》1994年5月9日，《农村政策落实不了，“口号农业”依然走俏》。
③参见《经济学消息报》1995年3月4日，《提防“口号农业”》。
④参见彭尼·凯恩《中国的大饥荒（1959～1961）》，中国社会科学出版社1993年版。
⑤参见《经济日报》1994年4月30日，《民以食为天》。
⑥参见《经济学消息报》1995年3月11日，《中国农业的脆弱性》。
⑦参见《经济日报》1987年12月9日，《再谈全社会都应该重新认识农业问题》。
⑧参见《农民日报》1995年9月18日，《“跳农门”断想》。