不对称的中国农民问题研究，本文主要内容关键词为：不对称论文,中国农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国最大的问题在农村。农民富则天下富，农村稳则天下稳，农业强则天下强。解决好了农村和农民问题，国家才能安稳，中国才有希望。现在问题是，当我们的一些城市享受着现代化成果和工业化带来的好处时，广大农村的发展仍步履蹒跚，不对称的诸多农民问题不缩反扩。中国农村有6亿多劳动力，农业生产只需1亿余，过剩劳动力起码有4亿。世界上能有几个国家的总人口够上这个数字呢？目前，城乡居民可比收入的真实比率已达到了4：1，这在当前世界上也是极少见的。一般认为，基尼系数介于0.3～0.4之间表明居民收入差距比较合理，介于0.4～0.5之间表明收入差距较大，超过0.5表明社会居民贫富差距悬殊。中国已经是世界上40个收入差距超过国际警戒线的国家之一，这不是个好兆头。不对称的中国农民问题，的确是一个非常沉重的话题。
一 不对称的繁华城市与萧条农村
中国的经济改革起步于农村改革，是农村改革的成功为城市改革带来了压力，创造了条件。中国的改革走的是“农村包围城市”的道路，即用市场机制占主导地位的农村来推动体制落后的城市改革。但是，当城市居民走上了通向“小康”之路时，占中国人口大多数的农村居民景况如何呢？1985～1994年间有4000亿资金从农村净流入城市，仅1994年城市就从农村抽走资金1340多亿元。虽然，在当年的经济增长中农村贡献占3/4，但农民的相对生活水平却跌入了历史的低谷。中国走“农村包围城市”的改革道路却产生出一个“城市包围农村”的分配结果。
农村的萧条从农业增加值增长率、农民人均收入增长率、贡献率几个方面进行对比便可见一斑。1996年以来，我国农业增加值增长率呈逐年下降趋势：1996年为5.1%，1997年和1998年均为3.5%，1999年为2.8%，2000年上半年为1.5%。与此相联系，农民人均纯收入增长率也呈大幅下降趋势：1996年为9%，1997年为4.6%，1998年为4.3%，1999年为3.8%，2000年为2.1%。我国农业对农村农民收入增长的贡献率更差：1996～1999年农业收入环比增量分别为73元、-28元、-53元，其中1998年和1999年是负增长。农村乡、村债台高筑。据湖北省某地区调查：1995年约85％的村有积累，现在约85％的村有亏空，平均每村亏空不少于40万元；90％的村有负债，平均负债50万元以上；1995年约有70％的乡镇财政有积累，现在90％以上乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元，平均负债不少于800万元，村级负债每年增加10万元左右，乡级负债每年增加150万元左右。统计到2001年底，全国乡村债务已高达6000亿元以上。“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”联产承包责任制，曾让亿万农民欢欣鼓舞。可是，现在农民交足国家的，留足集体的，必须贴上自己外出打工的钱，被农民视为生命的土地成为农民的包袱。面对萧条的农村，今年农民外流与往年相比更汹涌，并呈现出新的特点：一是无序外流。过去一般是有目的流动，今年不少农民抱着碰“运气”和“要赖也赖死在城市，下辈子不做农民”的一种负气的心情外出；二是人数多。过去外出打工主要是女孩和青壮年人，现在连小孩都在家里呆不住。弃田撂荒的越来越多，全国农民每年减少种田收入16亿元以上。
与萧条的农村相对比，从1978～1993年，城市居民的实际收入始终持续稳定增长，平均每年增加5％。由于城市居民的收入迅速提高，中国的城市中已经出现了一个生活优渥的中产阶级。而且，享受着种种其他福利和隐形收入。他们的实际购买力超过市场经济国家人均收入1000～2000美元的家庭。1995年中国通货膨胀，城市立即恢复给零售商业物价补贴，用一只“看得见的手”按住了市场机制的那只“看不见的手”。结果造成收入高的城市物价便宜，大中城市反而成了价格的“盆地”。在收入低的农村里，物价的涨幅反而高于城市物价涨幅约5个百分点。资源分配上的“城市偏倚（urban bias）”是欠发达国家经济发展过程中的一种现象，事实证明，它只能造成经济发展中的低效率和不公平（Lipton）。
二 不对称的农村改革与制度供给不足
农业是一个生产公共产品的特殊部门，原本属于弱质产业。《史记·货殖列传》中说：“用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文，不如倚市门”。农业资源是有限的，尤其随着现代工业化的推进，耕地资源不断减少，而且大多无法再生产。农业生态环境日趋恶化，森林覆盖率低，植被稀少，水土流失严重，农业抗御自然灾害的能力极低，近年来频频爆发的特大洪涝灾害和最近连续发生的沙尘暴就是证明。农业生产始终面临着各种不确定的自然风险和作为一种基本生活必需品，其生产周期长，可替代性差，需求弹性小的市场风险。所以，美国、欧盟、日本等国家都对农业部门给予最优的制度供给。人类认知的巨大进步，就是产生了现代经济所必需的制度转型，即从人格化交换方式向非人格化交换方式的转变。在本世纪60年代以前，西方主流经济学一直忽略了制度是经济增长给定的前提而不是原因。如哈罗德—多马经济增长模型、新古典经济增长模型，就是将制度视为“自然和稳定状态”而予以剔除。到60年代，西方经济学家发现，具有不同制度安排的各发展中国家在资本、技术与人口状况相同或相近的情况却具有不同的经济发展绩效，制度因素的作用才被揭示出来并引起普遍的重视，从而诞生了新制度经济学。由此可见，制度因素在经济发展中的作用越来越重要。改革开放20多年来，我国农业发生了历史性的变化，亿万农民终于圆了温饱梦。农村经济体制改革首先就是发轫于制度供给的，然后，再带动结构创新和技术创新，形成了一个完整的体系。这个创新体系的形成过程，极大地解放了我国农村生产力，促进了农村经济的快速发展。最优的制度供给曾经成为推动中国农村经济发展的原动力。比如，人所周知的家庭承包制的普遍实行，确定了农户在农业生产经营中的主体地位，激发了农民的生产经营积极性，找到了集体经济新的实现形式，从而在实践中形成了统分结合的双层经营体制这一农村基本经营制度；其次是股份合作制。股份合作制作为我国农村改革的产物，既带有原来集体经济的某些特征，又发育着适应市场经济的股份制要素，是在特定的制度供给条件下，两种制度形式在边际上的结合。股份制非常符合我国农村现阶段生产力发展水平，适应社会化生产和市场经济的客观要求；还有农村劳动力市场。农村劳动力市场的培育和发展则是对农村就业制度的供给。培育农村劳动力市场，促进农村劳动力的合理流动，对于增加农民收入，实现农民充分就业，保持农村社会稳定有着十分重要的意义。
随着农村改革的深入和农业经济的持续发展，近几年来，由计划体制到市场体制的转型在农业部门已经基本完成。但与新的市场经济体制配套的许多制度却并没有制定，或已制定而没有落实，从而使农业经济的持续发展与制度供给不足形成不对称。给农村带来了极大的消极影响，障碍了农业发展的合理进程。这里例举两个重要制度。
（一）中国特色的户籍制度。户籍管理制度是中国一项很有特色的管理制度，它对我国劳动力市场的形成及劳工关系的特点有重要的影响。古人称，“登录人口之册曰户籍”。我国商周时期即已开始建立户籍管理制度，至秦汉之后逐步趋于成熟。秦代建立了标准的“名册”制度，规定“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削”。在户籍管理方面实行“户籍相五法”，规定居民迁徙，必顺“谒吏更籍”，“不得擅迁”，擅自脱离户籍谓“亡命”，发现后要治罪。明代创建了黄册制度和城镇民户的家牌制度。户籍制度在我国封建社会主要具有两个功能，即以税赋为主体的经济功能和以保甲制为中心的政治功能。1949年以后，依照计划经济体制的需要，由政府配置劳动力资源成为意识形态和形势发展的客观要求，户籍制度再次被政府用来作为配置城乡人口和劳动力的有效工具。从1958年起，政府实行了严格的以城乡分离为主要特征的户籍管理制度。改革初期，我国城乡之间劳动力流动率一直很低，基本处于凝固状态。1979年农村经济体制改革，特别是农村联产承包责任制的推行，极大地提高了农业劳动生产率，使农村出现了大量剩余劳动力。同时城市经济体制改革和城市市场经济的发展又为农村剩余劳动力流入提供了大量的就业机会。这些农民工绝大多数都属于“候鸟型”的，如同日本早期的兼业农户一样，在经济迅速发展时期进入城市做工、经商，而在经济低速发展或经济调整时期，又重新回到农村从事收割、播种，成为繁荣城市和国家经济发展的一支不可缺少的劳动大军。但毕竟户籍管理制度规定了农业人口与非农业人口的区别，也就是说，农业人口自出生以后，即被从法律上确定了其今后的社会地位和就业领域，“农民”是他们一生顺理成章的职业。现在，进城打工的农民往往被视为“盲流”而受到社会歧视，城市里许多职业都会因户口问题而与农民无缘。1999年北京市规定要加大对用人单位使用外地人员的审批力度，将允许使用外地来京做工人员的行业、工种缩减至200个，稍好点的工种则不许外来人员干，闻之今人咋舌。这样，农民很难按照自己的意愿进行职业选择，他们在工资待遇、劳动争议处理及维护自己合法权利方面均无法与他们的城市同行看齐，进而深深地伤害了他们的自尊。这种户籍管理制度违背了社会公平的基本原则，是与社会文明进步不相符的。更主要的是，如果因此使大量的农民只能集中在农村，农业资源的高效率配置就会变得非常艰难，导致农业规模经营难以实现。农村劳动力流动和向城市转移是人类社会经济发展的必然趋势，城乡劳动力的有效配置对中国市场经济体制的最终确定和国家经济的长期高速发展具有不可替代的意义。因此，要加强中国户籍改革的制度供给，尽快在全国城乡废除二元户籍制度。
（二）界定不清的土地制度。“土地是财富之母，劳动是财富之父”这一经济学的传统名言，形象生动地说明了土地对农民具有决定性的影响作用。然而，从传统农业社会中得出的结论，真正决定农民命运的不是土地本身，而是决定土地价值及其价值实现形成的土地制度。土地制度是一种以土地占有、开发、利用和管理为对策的复杂的制度体系，它一般包括土地所有制度、土地经营使用制度、土地流转制度和土地税赋制度四方面内容。建国以后，我国对农村土地制度的安排有过几次重大变化：第一次在建国初期，我国农村实行土地改革，实现了“耕者有其田”；第二次是1953年农业合作化，土地入股交合作社使用，但所有权仍归农户。1955年实行高级农业合作社，将农民私有的土地无偿转为集体所有；第三次在1958年，“政经合一”的人民公社化运动，更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，剥夺了农民对土地的所有权、占有权、经营权，还严重侵犯了农民的收益权。人民公社制度内涵规则的必然反馈，给我国农村和农业发展带来了一场历史上罕见的灾难；第四次是1979年以后，家庭承包责任制作为一种土地制度的创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的本质内在规定，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业的发展。但是，近几年来，家庭承包责任制包括几种衍生形式，却出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，低效利用稀缺土地资源的这种格局仍未得到根本改观。这里，我们在肯定家庭承包责任制的历史性功绩时，也不得不指出这种制度安排的正效应已经释放殆尽了。
问题的产生主要由现时农业土地所有者主体制度缺位而起。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”是指那一级，界定不清。如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有；在《民法通则》中界定为乡（镇）、村两级；而在《农业法》和《土地管理法》中则界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。农业部固定观察点1997年调查表明：土地所有权归行政村占有的占调查数的39.6％，归村民小组占有的占44.9％，行政村和村民小组共有的占14.7％，其他所有的占0.8％。大量的问询调查也表明，多数农民对土地所有权的归属模糊不清，相当多农民甚至认为农村土地属于国家所有。多元化的所有权主体使得农村土地关系极为混乱，农民对土地使用权存在很强的不稳定感。其消极影响有四点：（1）不利于保护和提高农民的生产积极性，削弱了农业发展的内部动力。（2）不利于保护农民的合法利益，缺乏产权制度和相关的法律保障。（3）助长了以农民对土地的掠夺性经营为代表的许多短期行为。（4）不利于土地等农业生产要素的合理转移，影响了农业规模化经营的实现。我认为，农村土地制度的供给起码应该解决好三个问题：（1）农村土地归农民集体所有，集体的代表为谁？（2）土地归村民小组所有，但村民小组没有独立的法律地位，土地归村民委员会所有，又改变了土地的所有权主体，怎么办？（3）土地所有者的权利如何分享？在现实的城市建设征用农用地具体操作中，不少地方征地收入的分配比例居然是这样的：农民得5～10％，集体得25～30％，政府及其机构得60～70％，农民所得极少，甚至失去了最基本的土地生存保障。农民的核心问题是土地问题，深化农村经济体制改革，连土地制度都如此多弊，怎么行呢？
三 不对称的农产品价格与成本
1996年以来，我国农产品的市场价格逐年下探，而单位农产品的生产成本却不断攀升，生产货币收入竟出现负化困惑。
以南方某地种粮的农民为例，按年一季稻收成计：每亩收粮食800斤，平均每100斤收入45元，亩收入360元。生产成本主要支出：化肥40元、农药30元、种子20元、水电费30元、生产设备租用及雇工费150元、农业税和事业费（当地农民对一些杂费的统称）40元，共计成本320元。若人均有田1亩，每亩需留下自己的口粮约500斤合225元，农民从每亩田中获得的货币收入肯定就是负数。这还不包括自然灾害可能造成的损失。海南的龙眼跌到了0.1元一斤，岳阳的西瓜跌到了0.08元一斤。农民抱怨，种什么亏什么，种得越多亏得越多。据有关资料统计，在1995～2000年期间，全国每公斤稻谷出售价从1995年的1.61元下降到2000年的1.03元，下降了77％；小麦成本从0.95元上升到1.06元，但价格却从1.15元降到1.10元，每公斤小麦的纯收入从0.56元降到1999年的0.07元，2000年则为-0.05元；玉米的成本从0.67元上升到0.76元，价格则从1.34元下降到0.86元，纯收入从0.67元降到0.10元，下降了85％；大豆的价格从2.58元降到2.06元，纯收入由1.36元下降到0.73元，下降了46％；油菜籽由于成本上升和价格下降，从1998年起，每公斤纯收入都是负值；棉花从1995年的14.73元降到2000年的10.35元，纯收入下降了50％；1公斤苹果1995年为1.07元，到2000年只有0.23元，下降了76％；1公斤猪肉从7.65元下降到5.93元，下降了23％；1公斤鸡肉从8.16元下降到6.41元。从作物生产的每亩净产值来看也是明显下降。1995年每亩稻谷的净产值505元，2000年下降到279元，下降了45％；小麦1995年亩净产值259元，2000年则为115元，下降了56％；玉米1995年亩净产值375元，2000年186元，下降了50％；大豆1995年的亩净产值240元，2000年为184元，下降了23％；油菜籽1995年的亩净产值207元，2000年减少到133元，下降了36％；棉花1995年的亩净产值779元，2000年则为613元，下降了20％。
既然农产品价格连年下跌，并且出现如此不对称的成本倒挂现象，农民为何还要从事种养呢？解释可能只有一个，恰亚诺夫曾经指出：农民从事的是生计农业，他们生产的主要目的是满足生计需要。农民为了养家糊口，即使在价格极不相称甚至亏损的情况下还是要养猪种粮。特别是对于那些缺乏一技之长的中老龄农民和偏远地区的农民，他们很难在农业外获得其他收入，只好以此勉强维持生活。
四 不对称的农民收入与负担
我国农业问题说到底是农民利益问题。只有保证农民的基本利益，才会有农业生产的稳定发展。任何离开农民利益来考虑和解决农业问题的思想都是不可取的。然而，从1985年开始，我国农业增长与农民增收之间就出现很不对称的奇怪现象。1985～1988年，农村社会总产值每年平均递增25.4％，同期农村居民人均纯收入扣除物价上涨因素以后，平均每年只增长4％。1989年农业丰收，粮食总产量比1988年增长3.4％，但农民人均纯收入在扣除物价上涨因素之后，实际下降1.6％，出现了负增长。1990年农业又获得空前丰收，农民向社会出售的粮、棉、油分别比上年增长15.3％、23.7％和23.5％。但是，农民人均实际纯收入仅比上年增长1.8％。1991年从总体上来说也是一个丰收年，农村社会总值比上年增长11％，而农民实际收入仅增长2％。1989～1991年3年间，农村社会总产值平均每年增长14.7％，而农民的实际收入每年平均仅增长0.7％。这时期农民的比较利益和利益原则有了严重的问题。1996～1999年，我国农业增加值增长率也出现持续下降，农民人均收入更是连年下跌。到2000年，我国GDP增长达到8.2％，经济增长的“拐点”似已出现。但是，农业和农村经济的情况仍未见好转，农民收入增速跌势仍未得到遏止，当年全国农村人均纯收入仅增加48元，比上一年的91元再减少43元，一些地区特别是贫困地区和粮食主产区的农民收入甚至出现负增长。2000年的农民总体购买力占全社会购买力的38％，比80年代中期的53％下降了15％，这意味着目前我国占人口总数70％的农民的消费水平抵不上总人口30％的城市居民的消费水平。有人遑论：1999年农村贫困人口已减少到3400万人，贫困发生率降到3.7％，这是一个伟大的成绩。殊不知，那还是1985年制定的200元以下的贫困标准。现阶段，世界银行提出的国际贫困标准是人均每日消费1美元。实际上，若参照1985年到1999年的物价上涨指数调整，我国现时贫困标准定为人均1500元都是恰当的。根据中国统计年鉴数据：1999年农民人均纯收入2210元，其中5000元以上占6.35％，3000～5000元的占17.03％，2000～3000元的占25.51％，1200～2000元的占31.08％，1200元以下的占20.3％。由此可见，中国农民有一半以上的家庭收入达不到平均水平，仍处在生存温饱阶段。处于贫困阶段的至少应有25％。而近年来，库兹涅茨比率还在逐渐扩大，农民的收入如同步步下跌的“熊市”。
问题的另一面，农民身上的负担却未减反增，反显得十分“牛气”。农民负担，是指农民除承担生产和生活成本之外，必须承担向政府机构或基层社会组织交纳的税费、资费、产品及劳务的总称。农民负担主要包括三个部分：（1）由国家征收的农业税以及向国家交售农产品所承受的差价损失（价格剪刀差）；（2）由乡镇政府和村委会征收的费用，即“三提五统”费和要求农民承担的义务工；（3）由其他政府部门或社会组织要求农民交纳的相关设施或事业的使用费、附加费、集资以及罚款等。第一部分主要是农业税，此税沿袭的是1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》。1988年开征农业特产税，1994年分税制改革后将农业税、农业特产税划分为地方税。80年代后期，农业税逐步由实物形式改为货币形式。第二部分的依据是1991年国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》，此《条例》所规定的内容构成了村提留三大项：公积金、公益金和管理费及乡（镇）统筹费五大项：乡村办学、计划生育、军属优抚、民兵训练和乡村道路建设。这就是通常说的“三提五统”。“三提五统”的征收主体由乡镇政府和村委会基层组织联合构成，征收形式主要以货币和劳务为主，征收的依据是在册人口或户口。据农业部统计，1994年收农业税231.3亿元，“三提五统”521亿元，行政事业费、集资、基金、罚款等84.98亿元，义务工和劳动积累工折391.05亿元，每个农民平均负担税费130余元。随后农民负担不断加重，仅“三提五统”一项，1993～1998年由380亿元增至729.7亿元，年均增长13.9％，人均由44.6元增到84元。1978～1991年，剪刀差累计高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22％，1987～1991年，每年剪刀差绝对额高达1000～1900亿元，成倍高于改革前的数额。90年代，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。这就是说，本来很贫困的农民每年要向城市和市民支付1000亿元以上的真金白银。“天下可忧在民穷，天下可畏在民怨”。这些合法的与不合法的、合理的与不合理的负担，都是从农民口袋里取钱，且基本是现金，负担大大超过了部分还处在生存和温饱阶段农民的承受能力，农民能不嗟怨吗？今年，国家决定在安徽试点的基础上，在全国进一步扩大农村税费改革的试点范围。税费改革在一定程度上能减轻农民负担，但要拔除其总病根，均衡收入与承负的不对称性，还得从更高层次上，更宽广的视野上，更有力的改革上入手才行。
五 解决不对称的中国农民问题，决定因素有赖于对“反相位运动”的均衡和新规制的构建
“反相位运动”，是表述工业在高峰时期，农业往往在均线下低位；农业在高峰时期，工业往往又处在均线下低位。工农产业总是在两个高低对立位置上互动。一般来说，在计划体制国家工业化初期，随着经济的增长，“反相位运动”就会开始。这时期城市非农产业劳动生产率比农业劳动生产率增长快，国家为了快速实现工业化目标，将大量资金和高素质劳动力投向城市非农业，农业也要为工业提供必要的积累，结果城市非农产业劳动生产率快速提高，由此决定城市居民收入也会大大提高。而农业受生产技术制约和投资不足限制，其劳动生产率只得缓慢增长，农村农民收入就会持续低走。当“反相位运动”偏离均线过大时，国家往往来一次经济大调整，如此不断往复。我国50年来的经历是“反相位运动”的经典：从搞大跃进开始，工业出现高潮，随之而来的就是农业致命的三年自然灾害；中央不得不在1962年对农业进行持续三年调整后农业便起死回生，一度的农村繁荣曾吸引不少城市人口返农。此时工业却步入低迷；1971年工业出现小高潮，农业即收缩退让，为了城市的减负，农村还接受了成千上万知识青年的大迁移；1978年后工业再次出现高峰，农业再“走麦城”。接下来便是建国以来最长的两次“反相位运动”。1979年党的十一届三中全会后，家庭联产承包责任制作为农村改革的重大措施，逐步在全国广大农村推广、实施。以家庭承包为核心，以农民多种经营为补充的农村改革，迅速促进了农村社会经济的发展，并且在短短的几年时间里，使广大农村面貌发生了巨大的变化，农民生产的积极性空前高涨。而此时城市非农产业，却仍在原旧体制下徘徊。1986～1996年间，城市经济体制改革推动工业和其他非农产业迅速发展，城市比较劳动生产率提高，国有企业像一个“吸水泵”，不断从国民经济中竭力汲取金融资源。而农业由于体制供给、政策供给、金融供给方面对农民有利的诸种因素的蜕变或实际执行落实不力，农村由推行家庭承包制这一轮改革所产生的动能释放过程已渐呈衰减之势，农村社会经济发展速度逐渐放慢。政策同农民利益的关系，在实质上表现为利益收敛。虽然，1997年国家提出了农村改革与发展的一系列战略方针，但在有关农村、农业和发展的一系列政策问题上，似乎陷入了“中央政策地方执行不了，地方政策农民接受不了”的两难困境之中。收入与负担也有如一面双刃剑，农民的问题又成了最大的社会问题。
为了不再继续“重复昨天的故事”，国家应该下决心均衡这种“反相位运动”。实际上，现在中国已处于工业化中期，中国经济发展已经从整体上完成了农业支持工业发展，即以农补工阶段。综合国力的进一步增强，使我们从底子上已具备持续反哺农业的经济基础，不需要再沿用捉襟见肘式的调控手段。2000年国内生产总值89404亿元，财政收入达13380亿元，2000年完成税收12661亿元，“九五”期间每年增收约1000亿元。如果国家再进一步完善现行税制，清理和规范税收优惠政策，内外资企业贯彻税收国民待遇，完善个人所得税制，征收遗产与赠与税，打击偷税骗税、非法减免税等，国家税收还可以大幅度增长。马克思说：“物质的力量需要用物质的力量来摧毁”。由此，建议国家乘我国正式成为WTO成员国之际，尽快调整挖农补工政策，取消剪刀差，并适应WTO的需要，依照国际惯例和国外对农业实行普遍扶持和保护的做法，实行稳健的“以工哺农”政策。如果这样，自然还会启动农村消费市场，进一步扩大内需，拉动经济增长，这对国家财政还真不失之为一个“退一步进两步”的好方略。
在新规制的构建上，重点探讨三个方面的问题。
（一）撤除城乡樊篱，取消“一国两策”。我国当前正在实行的小城镇户籍制度改革，只是整个户籍制度改革的前奏，在我国实现城乡劳动力市场整合的条件已经具备的情况下，应尽快将户籍制度的改革从小城镇扩大到大中城市。变堵为疏，纠正“城市保护主义”的错误做法，从平等竞争的市场规则出发，改变某些城市政府实行的企业招用工人必须“先城市后农村，先省内后省外”的规定。在教育制度上，城乡中小学教育经费由国家统一投入，取消农民出钱的教育集资。在社会保障上，建立全体公民社会保障制度，让农民也能享受国家提供的社会保障。其实，从城市结构学上看，城市规模是保持城市活力和繁荣的重要前提。大量的农村劳动力稳定而持续不断地进入城市将有利于抑制城市初级劳动力市场上工资成本的上升，推迟城市老龄化时代的到来，保持我国工业、轻工业产品在世界市场的竞争力。
（二）构建新的农村土地制度和法规框架。可否把土地承包经营权视为不可侵犯的财产权，是构建新型法规制度的关键点。现行的集体土地所有制从制度安排上漫说难以避免农民个人“财产神圣不可侵犯”，就是社会公众和国家利益也不保全。因为农村土地“集体所有”的实际处置权掌握在乡村干部手中，一些乡村干部可以借口代表农民的利益，向国家讨价抬高地价。当有私利可图时，他们又会不顾国家和集体利益，私自出卖或出租依照法律和规划理应保护的农业用地。如果在法律观念上把土地承包经营权承认为农民不可以侵犯的财产权利，就会受到法律的保护。这将稳定农民对土地效益的预期，促使农民增加对土地的长期投入，有利于土地承包经营权的市场化，也有利于农民的社会归属感。另外，在条件成熟时，是否考虑搞些试点，试行在社会公众利益的约束下，让农业生产者较完整地拥有土地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权。建立土地和生产者之间的血缘关系，使其在对自身利益的追求中更有成效地促进社会的发展。
（三）农村税制改革需三个步骤。西斯蒙第曾提出选择税源的三大原则：（1）本钱不可侵犯原则；（2）最低扩大再生产资金不可侵犯原则；（3）最低生活费不可侵犯原则。应该说最重要的是永远不能使赋税触及生活所需，如果社会组织剥夺了纳税人的一部分生活所需，使他挨饿，那就说不过去了。2000年，我国城市居民人均可支配收入6280元（不包括隐性收入），按工薪者纳税起点收入800元、年收入9600元计算，无需缴纳任何税费，而2000年农民人均收入2253元（其中还包括不少实物折算），低收入农民仅三、四百元，且还要安排生产投入，却要照章缴纳税费，这个问题的确值得探讨。2000年3月开始，全国的税费改革试点，是建国50年来我国农村继土地改革、实行家庭联产承包责任之后的又一次重大改革。其实质是调整和规范国家、集体与农民的利益分配关系，将农村的分配制度纳入法治轨道，用制度来规范分配行为，理顺农村分配关系，扼制农村“三乱”和各种摊派，切实减轻农民负担。我们认为，这次改革是农税改革中的一次重要的过渡性改革，为改革的第一步。从长计议来看，农税体制改革到位还需走两步。其目标将是改目前个人税收的二元体制为全国城乡统一的现代税收体制。第二步可在农民收入低于全国平均水平的县和地区实施。国家对那些实际收入仅够维持生计的农民以及遭受自然灾害的农民，实行税征蠲免。义务教育、政府职能、公共设施建设投入及其运动成本由政府承担。但自治活动所需费用自行负担。第三步建立全国城乡统一的个人税收制度。我们知道，2000年农村人口占全国人口的63.8％，而农业增加值仅占全国GDP的15.9％。这15.9％承载着63.8％，按人均算农业已进入微利或无利时期。且国家财政收入中来自农业份额仅占3.7％。全国农村每年收取和使用的每种农业税费合计约1200～1400亿元。如果实施这三个步骤，国家在理顺关系、精兵简政等配套改革到位的情况下，估计国家财政每年大约少收600亿元。而1995年我国外资企业财政优惠就减收约600亿人民币。统一内外资企业所得税后，仅此项就能补个平手。况且，近两次公务员增加工资其总额就在1000亿元以上，这些钱最终转为储蓄不在少数。如果从增加消费，拉动内需看，为农民增收比为公务员增加工资会更有效果。长期以来，中国的农民以艰苦奋斗的精神支撑起了国家的工业现代化。现在，国有资产反哺农税体制改革之需，为其作出贡献的确也是应该的。
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