均衡发展：义务教育制度的底线公平，本文主要内容关键词为：义务教育论文,底线论文,公平论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育的目的究竟是什么？如今在理念层面上相关的思考的确不少，几乎所有的议题都缠绕着“公平”与“效率”这样抽象的话语。然而，在我看来，要回答这一问题，固然不能不过问隐含于义务教育制度之中的终极性理念和价值取向，但一个更不容忽视的方面是：不能抛开具体国家的教育发展历史过程和现实状态而虚言公平和效率。公平和效率都既是人类社会矢志不移去追求的一个终极目标，但同时它们也都是历史与现实的范畴。一种理想化的教育制度其目的无疑是平等与效率高度和谐统一，然而，事实上，这种理想的状态从未真正实现过，无论是在西方发达国家还是在所有发展中国家，现实的教育制度总是随时空转换和环境变迁在平等与效率的两极之间左右摆动。
义务教育制度全面兴起于19世纪末的西方世界，二战之后，它几乎被世界上所有的主权国家接纳。如果说早期世界各国义务教育制度确立的目的还在于迎合国家意识形态统合和社会民主化诉求的需要，那么到20世纪70年代后，由于教育个人功用性特征的日益凸现、纳税人对教育的热心关注，西方义务教育的目的越来越聚焦于教育效率的提高。特别是自20世纪90年代后，崇尚市场逻辑的新自由主义政策倾向在英美公共教育领域曾一度有占据上风的势头。借助本土市场理念风行，我国近几年也兴起了一个义务教育改革的浪潮，几乎所有的改革都顺合国际大势，把效率的提高视为核心目标。所谓教育的产业化和市场化等概念的浮出水面，便反映了这一时间教育改革的主导价值取向。然而，岂不知各国的教育都有着自己特殊的国情和历史背景，可以说自二战以来，西方在义务教育领域所始终如一追求的优先目标是教育机会的均等，到20世纪90年代，西方的公共教育资源已经达到相当充裕的程度，一些国家甚至把义务教育延伸到普通高中或高中后教育阶段。欧洲大陆的绝大多数国家可谓其中的典范，由于公共资源的相当充裕，间接地促进了一个相对标准化、均质化的公共教育系统形成。也正因为公共资源的相对充裕，教育机会均等的目标得以基本实现。尔后，由美国本土发起的以市场为导向、提高公共教育效率的改革浪潮，便是在机会均等的前提或背景之下而发动起来的，所以，从追求相对平等到偏向于效率主义，这与其说是西方国家教育发展过程中的一次转向，不如说是在实现相对平等的基础之上，西方正试图通过效率化的改革来对既有的公立教育系统加以进一步的完善。
然而，我国的教育发展轨迹与西方迥然不同。“文革”之后，针对社会现代化的发展对大量人才的迫切需求，我国在总体上采取了一个由国家主导、效率取向的教育发展与变革轨迹。鉴于教育资源的有限性，国家通过实施优先发展的战略，对部分基础教育阶段的学校予以重点投资和政策倾斜，从而为此后义务教育系统内部的非均衡格局形成奠定了基础。目前所谓的同一社区内名校、普通学校与薄弱学校呈等级分布的状态，很大程度上是这一特定历史时期政策的产物。与此同时，伴随20世纪80年代以来区域、城乡间经济发展的高度不平衡性，义务教育发展水平的城乡与区域之间分化也愈加突出，且不说在不同区域间存在享受义务教育的机会和条件极不均等的问题，就是在同一地区间，因为不同机构办学条件、办学水平和质量的分化，机会的均等也并不具有实际内涵。在义务教育阶段的公立学校系统内部，竟然存在如此之大的差异，这种现象在世界上应该说也是比较罕见的。
由于义务教育阶段公立教育系统内部的非均质性分化特征的存在，20世纪90年代后，教育市场语境的呼出，反而进一步加剧了教育机会不均等，甚至在一定程度上扭曲了义务教育公共性的本质。其表现为：第一，因为优质教育资源的有限性，我国开始涌现出大量的民办中小学教育机构；第二，一些名牌公立中小学通过开办民办性质的分校或者计划外招生的方式，开始堂而皇之地征收学费；第三，不同办学机构间的竞争更加激烈，原本处于弱势地位的薄弱学校更趋于边缘化，一些学校甚至面临生存危机。客观而言，市场运行逻辑的引入，的确对教育资源的重新组合和优化配置产生了一些积极的影响。然而，我们同样不能不关注到的一个客观事实是：原本就有失公平的义务教育在市场效率主义的导向下趋于更加不公平。
如上所述，虽然中国近年来的改革是顺合世界教育领域市场化潮流而发动起来的，但是，由于历史发展的轨迹和基础不同，即西方是由平等走向效率，我国是由国家主导的效率走向市场的效率，故而，改革的效应和在社会中的反响也势必不同。前者是在相对公平的基础上追求效率，因而体现了制度的底线公平；而后者则是在缺乏底线公平的基础上追求效率，势必导致更严重的不公平。然而，就义务教育性质而言，我认为，在效率与公平之间，底线公平永远是基础，因为它是奠定社会公正的基石，也是长远效率保证的前提。
为此，在缺乏底线公平的前提下，我认为，目前我国义务教育发展的重点目标首先是向每位学生提供均等的教育机会，而不是效率。实现这一目标的责任就必须由国家来承担，而不是市场。其实，就是在西方国家，就目前以及可见的未来情形而言，公立学校作为实现教育平等乃至推动整个社会公平的公共性事业机构，其性质还不会有多大的变化。西方国家如此，中国亦然。美国目前义务教育阶段部分公立学校的私营化和英国的凭单制，虽然引入了市场竞争机制，但并没有根本改变学校为学生提供无偿教育的公共机构性质。至于荷兰以及英国公学系统以外存在的大量私立学校，由于它们全部接受政府的资助，其“私立”性质明显淡化，从而更具备公立学校的特征。我国目前大量民办学校热心介入义务教育的现象，应该说既正常又不正常，“正常”是因为公共教育资源特别是优质资源明显不足，供给不足必然会吸引私人寻利性的资本介入，这是市场铁律。而“不正常”是因为它扭曲了义务教育的性质，引发义务教育阶段非良性竞争。
在义务教育阶段公共教育资源尚不能满足全部民众需要的特定时期，过于强调市场化、产业化和效率主义是不恰当的，也缺乏道德关怀的意蕴。因为无论在何种制度的国家，义务教育都是一项面向全体国民的最基本福利。我国当前义务教育的核心目标是教育机会的均等，不能提供机会均等的教育甚至漠视了部分群体应该享受的教育机会，不仅会带来严重社会不公的问题，而且，也无益于学校内部良好教育环境和正常教学秩序的形成，其最终会影响效率的提高、素质教育以及中小学课程改革目标的实现。由于机会的不均等，义务教育系统内部竞争必将更加惨烈，学校、教师和家长都为此而承负着巨大的压力，这些或者是来自经济上的（家长）、效率上（学校）的或者业绩考核上（教师）的种种压力，实际上最终都被转嫁于学生身上，它不仅扭曲了学生的精神和灵魂，也扼杀了学生自然生长的天性和创造的活力。如今，在为现实生活中所频发的大量与教育相关的悲剧性事件嗟叹之余，我们不仅要想到改革现行的高考制度、增加接受高等教育的机会、启动新一轮中小学课程教材体系的全面改革，更要从制度公平的角度，全面反省当前义务教育效率主义的主导取向。其实，相对于高等院校入学考试的竞争，义务教育阶段的惨烈竞争所遗留下的隐患更令人担忧。时下，我国教育领域中的竞争已经出现了越来越突出的前移趋势，由高等学校入学考试移向普通高中入学考试、初等中学入学考试，甚至累及到小学招生环节。这种局面不能不令人痛心，因为它扭曲了教育的根本宗旨，而且，尤为令人不安的是，原本作为每位公民最为基本、平等的教育权利，义务教育领域也出现了权力寻租、金钱交易等不正常现象。
无论是在现实还是终极意义上，我国义务教育系统的不平等格局和不公现象存在，决非是正常的，即使它实际上是由作为公意代表的政府所主导的，因为它不符合现代教育公平，以及社会公正的政治理念。政府在今后所应努力去完善的一个基本方面，就是反省效率主义的主导倾向，改弦易辙，去强力推动义务教育系统内部的基本平等，这也是我们保证义务教育正常、有序发展的底线公平。当然，这里的平等不等于平均主义，把水平高的拉下来，而是推动现有不同层次学校间的人员交流，提供更充实的公共教育资源，改善和提高所有普通学校和薄弱学校的办学条件和办学水平。当前，如果说在非义务教育阶段，政府在大多领域应扮演无为的角色，放开管制让学校自我发展，那么在义务教育阶段恰恰需要它的“应为”、“能为”和“有为”。
目前，国家在制度公平方面急需着手解决的问题包括三个方面：
第一，持续增加国家义务教育经费的投入，迅速缓解城乡、区域和不同层次学校间日渐突出的分化格局。义务教育阶段的非均衡发展策略不仅在道德价值判断上经不起推敲，而且在效率上也未必是理性的，大量的经济学研究成果表明：对社会而言，在基础教育层次的投资回报要远远高于高等教育层次。国家无法保证人人都能享受高等教育，但应该保障人人都能享受到良好的基础教育。
第二，对于民办学校介入义务教育，政府也无需设置壁垒。实际上，在公共教育制度相当完善、教育系统内部分化不明显的一些欧洲大陆国家，政府也同样认可私立学校的合法性地位，但大多国家的私立学校却很难发展起来，显然，出现这种局面的根本性原因不仅是由于它们都有着相对充裕的公共教育资源，而且公立学校系统内部办学水平的相对均衡性也多少遏制了私立教育发展的动力。即使在美国，虽然也存在少量私立名校，但由于整体上公立学校水平差异不大，90%以上的学生依旧选择公立学校。
在一个实行计划经济、强调高度集中管理的社会制度架构下，政府所偏重的恰恰就是效率，因为既然政府包办一切，社会的发展、综合国力的提高只能依赖于一个高效率的、全面干预社会各个领域的无所不能的政府（当然，这仅仅是一个假定的理想状态）；而在市场经济制度下，社会的整体发展更取决于来自民间的自主和自求发展的活力，被解除了管制的民间力量在得到极大程度的释放之后，也势必带来发展的不均衡问题、社会阶层结构分化的问题等等，而要消除和缓解这些负面问题有可能为发展带来威胁，这恰恰需要政府转换角色，在某些方面适可而止的明智介入，以维护社会的健康发展。在此，政府的角色就是保证社会的基本公平。一个比较可行的策略是：一是通过整体提高公立学校水平，增加民办介入的风险；二是政府以提高津贴的方式，逐渐将民办学校纳入真正意义上的义务教育实施机构。
第三，目前许多公立名校办民校或招收计划外收费生的做法，同义务教育理念是背道而驰的。无论这些学校办学究竟出自什么样的动机，或者是光明正大的，或者是冠冕堂皇的。中国公立名牌学校长期以来是政府效率主义非公平政策倾斜的产物，它所拥有的无论是有形资产还是无形资产包括其增值部分，其所有权都不归属学校本身，而是国家所有，也为纳税人所有。因此，如果它要有所作为，一个合理的途径应是借助名校的资源，去提高和改善薄弱学校的水平，而不是借助名校的品牌效应去圈钱，即使圈钱的目的是为学校自身的发展。否则，公立学校系统内部的分化会更趋严重。当然，也许会有人认为，如此也有失公平且并不符合资源的优化配置原则。我的观点是局部资源的优化配置并不等于整体资源的优化，一个整体公正的教育环境的形成，其总体效益远远大于不公正环境中各局部效益之总和。
当然，也许有人会认为这种做法等于为名校的自身发展上了紧箍咒。首先需要说明，义务教育阶段公立名校存在的合理性本身就值得质疑，国外一般只有极少数私立性质的学校，且这些学校的存在始终是备受人们争议的焦点；其次，即使我们认同其合理性的存在，我们不妨把视野延伸到国际上，也许不难得到某些启示：至少就目前情形而言，世界上大多国家私立名校极少拥有庞大的规模，也极少单独或通过合作的方式设立分校，至于以营利为动机的办学行为则更为罕见。原因很简单，正如人们通常认为的，名校是不可复制的。一所学校的品牌形成不仅是长期不断的有形资源投入的结果，更重要的是它反映了一所学校的历史与文化积淀，或者说是一种无以言说，而只可为其内部成员所意会的精神。那种只看到眼前利益，滥用自己品牌的短视行为，最终的结果只会毁掉自己的牌子。一个有声誉的商品如果把生产权力出售给更多的厂家，商品的信誉尚且会出现下降的情况，更何况一所学校。优秀和卓越从来都是与学校的规模成反比关系，也许这也就是为何英国的公学、美国的极少数精英学校始终规模有限而声名无减的原因所在。