民国时期公务员（文官）考铨制度研究述评，本文主要内容关键词为：文官论文,述评论文,公务员论文,民国时期论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K258文献标识码：A文章编号：1005-605X（2007）04-0066-06
民国初年，北京政府在体制上大量引入西方政体的管理模式，在行政管理上确立了文官制度，对文官的考试、录用、待遇、奖惩等均有明确的规定。袁世凯时期曾举办了县知事的试验和文官的高等及普通考试，录取了一批人员进入行政管理体制，开创了近代文官考铨制度在中国的具体实践，这一制度当时也被称为文官制度。袁世凯死后，北京政府开始处于不断的政治动荡之中，各时代政权均在体制表面维持着文官制度，却无法真正实施这一体制。20世纪20年代后，世界各国逐渐将之通称为公务员制度。1927年4月国民党开始全国执政后，中国政治进入政党主政的新阶段。在政权性质上讲，国民党力求通过“党国”体制独占政治资源，但在具体的行政管理体制上，国民党政权继承了北京政府时期的文官制度并进行了某些重大变革，开始使用公务员制度这一概念，建立起大型考铨管理机构——考试院，考试种类及选拔人数大幅增加，公务员管理体制逐渐完善起来。总而言之，这一管理体制的建立，对于推动民国时期行政管理体制的现代化，具有重要的推动作用。
近年来，学术界对这一课题的研究日益关注，相关著述有数部，论文有几十篇。它们通过对孙中山有关文官制度的设计思想、北京政府时期文官制度建设、国民党统治时期公务员制度发展的初步考察，试图从一个侧面深入探讨公务员管理机制在中国初起、发展的基本过程，分析行政管理制度近代化在近代中国变异的根本动因。
史学研究的基础是史料的利用。在资料方面，价值最高的自然是档案资料。在位于南京的中国第二历史档案馆的全宗号1001档案目录下，北京政府内务部的档案中保留了一部分文官考铨的法规、县知事试验、保荐、考核及社会各界对于吏治问题的资料。在全宗号1002档案目录下，北京政府国务院的档案中也有一部分有关文官铨叙的资料。在全宗号37、373档案目录下，考试院（1928.10-1949）和考选委员会（考选部）（1930.1-1949.4）保留的有关资料，共计1011卷。在全宗号27的档案目录下，是铨叙部（1930-1949）保留的有关资料，共计8728卷。考试院保留下来的近万卷档案资料极其珍贵，不仅有考试院机构建制，考试制度建立的源起，各类考试的统计分析，各类试题，各种人员及格、分发、录用的具体数据统计，也有法规出台的前因后果，各种公务员管理法规，各地考铨制度的实践，考铨过程中出现的问题，公务员监察与惩戒状况，还有考试院、考选委员会、铨叙部编写的各类统计资料，会议记录与报告等，是研究民国时期考铨制度不可缺少的资料基础。此外，位于南京虎踞北路的南京图书馆古籍部也保存了大量与民国时期公务员高等、普通、特种考试、铨叙管理有关的丛书、年鉴、报告等，资料价值非常高。由蔡鸿源主编、汇集了中国第二历史档案馆相关档案的大型资料集《民国法规集成》①，其中包括了民国时期考试、铨叙制度的几乎所有法规全文，为这一课题的研究带来了极大的方便。杨学为、朱仇美、张海鹏主编的《中国考试制度史资料选编》② 和杨学为总主编的《中国考试史文献集成》（民国卷）③，编选了一些相关的民国时期考试制度、试题、铨叙规章等资料，也是必备的资料书。重庆档案馆出版的《档案史料与研究》杂志，曾刊出《民国时期有关公务员管理史料一组》④，选载了如《公务员任用法》等10项法规。此外，全国政协及各省政协文史委员会出版的文史资料，也有一些当事人对于当年各类考试及公务员铨叙管理的回忆，具有重要的参考价值。作为首届高等考试普通行政人员类“最优等”及格人员的朱雷章，在其所撰《忆1931年我国第一届高等文官考试》一文中⑤，以亲身经历回顾了公务员第一届高等考试的概况，对其内幕也多有谈及。胡庆启在《回忆旧中国的文官考试》一文中，也对亲历的高等考试进行了回顾，并对其进步性及变异进行了分析⑥。1936年高考及格人员汪振国在所撰《国民党时期的文官制度和文官考试》一文中⑦，回忆了国民政府时期考试院的运作体系及功能，公务员等级与级别、待遇与俸禄，公务员考试过程及试题内容，铨叙制度的基本概况，对内幕多有揭露，较有参考价值。原南开大学教授、曾任国民政府行政院经济部次长的何廉，在其所著《何廉回忆录》中⑧，谈到了他对国民党统治时期的公务员考试及铨叙制度的看法。
由于这一课题的研究起步较晚，具有标志性水平的研究成果尚未出现。目前，大陆学者尚未真正提出较有份量的成果，欧美和日本学者对之研究也较少。台湾学者在这一课题的研究中处于领先地位。
国民党执政期间的基本政治体制源出于孙中山的“五权宪法”理论，1949年后，国民党政权迁台，政治体制仍然是在大陆统治时期的延续。其中，公务员考试与铨叙体制，在台湾后蒋经国时代实施的宪政体制中发挥着越来越重要的作用，这方面的研究成果较多，内容较完整充实，分析也较为平实。目前，笔者所见有沈兼士编著《中国考试制度史》⑨、“考试院”考铨丛书指导委员会主编的《中华民国铨叙制度》上下两册⑩，其中第一章绪论的第一节为“我国铨叙制度沿革”，介绍了民国各个时期的铨叙制度。李华民著《中国考铨制度》一书（11），此书主要研究、介绍现行的台湾考铨制度，适当追溯此种制度有关概念、职官的起源。分绪言（考铨制度的渊源、概念、范围、功能）、考铨制度与公务员、考铨制度行政机构、公务职位分类、考试、任用、俸给、考绩、保险、保险与褒奖、进修与训练、服务（公务员之义务、权利、责任、请假、交待）、惩戒、退休、抚恤共15章进行介绍，各章时有对南京政府时期考铨制度的回顾，但缺少有见地的评价。傅肃良著《考铨制度》（12）。徐有守著《中外考试制度之比较》（13） 的第三章，阐述了民国以来的考选制度；第五章，综述了各国考试制度，包括“美国考试制度”、“英国考试制度”、“日本考试制度”、“德国考试制度”诸节；第六章，则对中西考试制度进行了简要的比较。
这些著作的最大特点是，均对1928-1949年间中国公务员考试、铨叙制度进行了较为详细、条理清楚的论述，但均未展开，特别是对考铨制度规章与实践间的差距及问题分析得更少，由此可见20世纪80年代中期台湾刚刚步出蒋介石统治时代、学者心有余悸的历史痕迹。不少台湾学者的有关著作，只是对考铨制度的历史做简要回顾，主要论述当代台湾的公务员管理制度。
戴季陶是国民党统治时期国民政府考试院体制的创立者，曾担任考试院院长长达16年之久。因此，就戴季陶有关考铨体制的思想与活动所进行的研究，对于本课题而言，无疑是十分重要的。在大陆民国史学界，多是在涉及戴季陶主义、批判蒋介石树立个人独裁时，才会提及戴季陶。而对其在考铨体制建设中的作用极少提及。作为当年的高考及格人员，金绍先在《戴季陶与南京国民政府的高等文官考试制度》一文中（14），对戴季陶在南京政府时期的考试制度建设中所做的贡献，给予了较为实事求是的评价。但笔者未看到大陆学界发表过一篇有关戴季陶与考铨体制关系的客观的研究论文。在台湾，陈天锡曾编辑出版了《戴季陶先生文存》（共4册）（15）、《戴季陶先生文存（续编）》（16） 和《戴季陶先生文存（三续编）》（17） 等著作，不仅收集了戴季陶有关考铨制度建设的论述，而且有不少回忆戴季陶有关活动的文章，极有参考价值。陈天锡还主编了《戴季陶先生的生平》一书（18），其中较为详细地论述了戴季陶在考试院期间的思想与活动，其中考证由戴季陶主持制定的有关官制、考选和铨叙法规多达几十件。“考试院”考铨丛书指导委员会所编的《戴季陶先生与考铨制度》一书（19），集中了在台湾的一些戴季陶的知交、故友及部下的回忆文章，对戴季陶主政考试院16年中的作用进行了追述，不少资料极有价值。
台湾学者的著作，多是由政治学者撰写，体制色彩浓厚，史学论述不佳，特别是留在大陆的考试院档案资料，没有得到运用，致使这批著作的史学价值稍打折扣。
在大陆，谢青、汤德用主编《中国考试制度史》一书（20），在追叙中国历代考试制度的同时，主要依据南京政府时期的考试法规、章程，对其公务员考试制度进行了简要的叙述与分析，在批判国民党“党国”体制对考试制度的阻碍作用后，既没有阐述考试制度在这一时期行政管理体制上所发挥的作用，也没有对其意义进行评述。由林代昭主编的《中国近现代人事制度》（21），将民国时期的人事制度分为南京临时政府时期、北洋政府时期、十年内战时期、抗日战争时期和“行宪”时期4个阶段进行阐述，称南京政府时期为“近代公务员制度的建立”时期，认为当时的公务员回避制度等有关规定，具有近代化的色彩，然而，此著相关部分基本沿用规章解说的体系编排，没有脱离制度史极易出现的“纸上谈兵”的弊端，几乎没有对国民政府各个时期公务员管理的具体实践加以论述，且多用国民党体制的“大地主、大资产阶级性质”解释公务员管理体制中的经验与教训，不少观点值得再商榷。此外，该书在对一些资料的引用及个别法规的运用上，还存在着明显的错误。
上述成果，多是从考试或铨叙制度的角度入手，以规章、制度的分析为基本线索，对笔者梳理民国时期公务员制度的基本思路具有启发作用。然而，笔者认为，在对人事制度与公务员制度的理论与意义理解上，不少成果存在着诸多问题，对公务员制度与民国时期行政体制现代化间的关系论述不够。
20世纪90年代后，一批青年学者基于大陆政治体制改革及公务员制度改革的现实刺激，开始涉足民国时期公务员管理体制研究领域，以求为现实找寻历史的经验与教训。所取得的学术成果集中在一批论文上。
有关孙中山文官制度思想与南京临时政府时期文官制度的试行，是探讨中的一个热点。陈胜利在《孙中山与中国近现代文官制度》一文中，先简述了孙中山的文官制度思想，继之描述了孙中山在南京临时政府时期及广州大元帅府时期对文官制度建设的初步探索，主要是介绍这两个时期通过的一些文官考试条例，认为孙中山的文官制度建设思想，不是简单抄袭西方，其将考试权从行政权中分离，本身就是一个创造；认为孙中山的主张与实践，“确立了中国资本主义文官制度的基本模式与原则”。（22） 经盛鸿在《孙中山与中国文官制度的近代化》一文中，对孙中山就中国传统官吏制度的腐败及黑暗所作的无情批判给予高度评价，认为孙中山提出的“人民公仆”、“考选权”、“监察权独立”和对官员群体进行思想教育与组织建设等思想具有近代化意义，孙中山在南京临时政府时期主持制定的一系列文官考选法案，成为后来北京政府时期建立文官制度的基础，也影响了国民党执政时期公务员考铨制度基本结构的形成（23）。何增光的《孙中山关于文官队伍思想建设的基本思路》一文，对孙中山倡导公务员要为人民公仆、要做大事不可做大官、为民服务、为主义鞠躬尽瘁等思想进行了阐述，全文仅引用《孙中山全集》为资料，缺乏有力的事实资料为证（24）。在《孙中山的行政法律思想》一文中（25），孙季萍对孙中山注重官吏选拔与思想道德建设、加强对官吏的行政法律监督进行了简要的说明，认为孙中山是“中国近代行政法文化建设的第一人”。姬丽萍以《孙中山与中国现代文官制度的起源》一文，对孙中山倡导的文官要有“为人民公仆”的意识、选官制度必须独立的思想进行了简洁的论述，认为孙中山的行政管理思想是南京临时政府时期出台的文官管理法令的纲领性原则，这一思想后来对北京政府、南京政府时期文官（公务员）制度产生了不容低估的影响（26）。房列曙所撰《孙中山的文官考试思想》一文，把考试权独立、为国举才、德才兼备视为孙中山文官考试思想的核心理念，认为孙中山的文官考试思想完成了从科举考试到文官考试的对接，奠定了文官制度的基础，为提高行政效率和奠定民主政治基础作出了贡献（27）。
20世纪90年代中期前，学界对北京政府时期的文官制度建设认识不够，与史学界对北京政府整体评价极低、多讲军阀混战且政局动荡有很大关系。一些论著在述及中国近代公务员制度建设时，多先讲孙中山的文官制度思想及南京临时政府时期的条例，越过北京政府时期就直接进入了南京政府时期的论述。事实上，北京政府时期特别是袁世凯统治阶段，在文官制度建设与实践上，不仅继承了孙中山的有关思想，而且在实践上有很大的推进。最近几年，有关北京政府时期文官制度建设的探索与评价，有明显增多的趋势。如武乾所撰《论北洋政府的文官制度》一文，概述了北洋政府时期的文官考试制度。他认为北京政府时期实行的以品位分类制与职位分类制相结合的文官分类法及四级文官等级品位制，都是对传统中国官吏制度的改造与创新；他还简要介绍了这一时期的文官任用、保障、惩戒制度。然而，该文对文官制度的分类不清楚，如认为“文官考试法是北洋政府文官任用法中最具进步性的法律”，显然混淆了文官考试与任用的基本概念，因此导致该文将文官考试概况置于文官任用制度之下；此外，作为文官制度不可缺少的抚恤与退休制度，根本未提及，也是一大硬伤（28）。邓亦武的《论袁世凯政府的文官制度》一文（29），对袁世凯执政时期文官的考试、任用、惩戒制度的建设进行了概述。她认为，袁世凯时期“初步形成了一套文官管理制度，使得文官管理向制度化、近代化迈进了一大步”，认为文官考试机制的建立，有利于人才公平竞争环境的形成和官员素质的提高，有利于打破传统的裙带关系和出身背景的文官选拔体系，文官惩戒制度有利于监督官吏的腐败行为，“体现了其行政管理的现代化走向”。秦昊扬则在《北洋政府时期的文官高等考试》一文中（30），对以往较少关注的北京政府时期文官高等考试的法规、程序、录取情况、分发等进行了专门考察后认为，“北洋政府时期的中国并不具备统一实施近代文官制度的政治条件”，“北洋政府制定考试制度的目的只是为了举一块共和的招牌，标榜民国新气，以蒙骗国人”而已，但又称“从客观上讲，北洋政府却推动了中国文官制度的发展。近代文官考试制度本身是社会现代化的因子和产物”，自相矛盾，令人费解。关学增在《近代中国官员选任制度及其得失》一文中（31），将清末科举制度及新政官制的改革，与南京临时政府及北京政府时期的文官考试及任用制度连贯起来进行了宏观性考察，认为这一时期的官员选任制度具有建立较完善的法定程序、考试录用官员、改进官员选任考试内容与方式等特点，同时也认为近代中国官员选任制度存在着内容与形式的背离、理论与实践的相左、教育制度与人事制度的错位和考试制度与任用制度的脱节等严重问题，严重阻碍了近代化公务员制度在中国的实践。姬丽萍撰写的《北京政府时期文官考试与任用制度评析》一文指出，北京政府时期的文官考试及任用制度，脱胎于孙中山的文官管理思想，成型于袁世凯统治时期，开创了中国近代文官（公务员）制度建设，对其后南京政府时期的公务员管理体系产生了重要的影响。她从文官体制的组织与体系、考试与甄别、分发与任用三个方面切入，通过北京政府时期文官制度的基本内涵、功能与作用的探讨，考察了中国近代公务员制度初成时期的基本特征。她指出：文官考铨制度，是对传统皇权下任人唯亲、任人唯上的文官制度的否定，是走向公开、公平、公正选拔行政管理人才的必由之路，应该予以积极的、客观的评价。但此时文官考铨制度与实践间存在不少差距，政治动荡是文官制度现代化的障碍（32）。
南京政府时期的公务员制度建设与实践，是近代中国公务员制度史上的一个高峰，因而备受学者重视。卢海鸣在《国民政府考试院》一文中，主要介绍了考试院的内部建筑及机构所在（33）。经盛鸿、徐俊文在《南京国民政府高等考试制度述论》中，对南京政府时期高等考试制度作了宏观性描述（34）。陈晋文所撰《南京国民政府首届公务员高等考试述论》中，对第一届公务员高等考试的筹备与概况进行了综述，认为其具有准备充分、严肃公正、覆盖面广、素质较高、各部门积极配合、顺利进行等特点。但此文未利用档案资料，论述缺乏扎实的史料基础（35）。肖如平也以《论南京国民政府的高等文官考试制度（1927-1937）》为题，通过阅读中国第二历史档案馆的档案、《考试院公报》和《考试院月报》等资料，更加具体地论述了南京政府时期公务员高等考试的境况（36）。蒋贤平在《南京国民政府文官考试制度论略》一文中认为，南京政府时期文官考试机制既有其追求政治近代化、提高公务员素质、规范官吏任用体系的优点，但也因内部因素如孙中山“五权分立”思想的缺陷和“党国”体制、地方实力派的阻碍、频繁战乱等外部因素的制约，而成为一个既有现代民主政治某些特色、开创了现代文官制度的先河，又和现实社会与政治环境具有根本性矛盾与冲突的政治体制改革的标本（37）。李涛在所撰《一次悲剧性的制度移植——南京国民政府文官考试制度述论》一文中，对南京政府时期的文官考试体制给予了较高评价，认为其作为一个完善的考试机制，“对中国政治人事制度及教育近代化都产生了深远的影响”，“有利于各种人才的选拔与政治民主化”，开创了“专家治国”的先声。但此文没有十分清楚地区别文官考试机制与高等考试的关系，在行文中出现了以高等考试代替文官考试的现象，实际上也主要是探讨公务员考试类型中的高等考试，对于公职候选人考试、任命考试中的普通考试、特种考试以及专门技术职业人员考试、检定考试只字未提。此外，该文没有具体地分析即将文官制度在中国的失败，归因于国民党的“党权政治”和南京政府的所谓“弹性政体”上，并称“国民政府文官考试制度的失败决定了国民政府本身的失败”，这一结论未免有点牵强（38）。常洪波于《南京国民政府文官考试制度评析》一文中，概述孙中山的考铨思想，对南京政府时期的公务员考试制度给予了正反两面的评价，认为其“体现了近代民主政治公开竞争的某些特色，对中国政治与人事制度的改革有一定贡献”，但笔者认为该文过于强调了“党义教育”在及格人员录用上所起的作用，称战时公职候选人考试“不是考试，而是一种权益之计”是不正确的（39）。李里峰在所撰《民国时期考试制度的运作效用分析》一文中，选取南京政府时期的高等考试为分析对象，通过对考试及格人员的分发、任用状况的考察，着重探讨了南京政府时期公务员考试制度“理论与事实的脱节，制度与运作的分途”的特点（40）。张皓以《从两次高考观察国民政府的考试院制度》为题，实际上是对南京政府时期公务员考试制度的推广及其问题进行分析，认为组织严密的考试院实际上“是一个政治上无能为力的机构”，考试制度必须要其他政府机关共同协调才能更好地推广。此外，考试制度深受国民党派系政治的左右，“考试院在竭力推行考试制度时，却又不得不向派系政治低头”。此文基本上是在阐述南京政府时期公务员考试制度与任用制度间的关系，却以考试院制度为题，有些文不对题（41）。秦昊扬在《国民政府的公职候选人考试》一文中（42），对南京政府时期公职候选人考试的经过及实效进行了简略的分析，认为南京政府时期对公职候选人的考试选拔，是源于孙中山的《建国大纲》，在南京政府“行宪”之前一直在推行，但一些国大代表以国外考试制度并不考试议员为由而于1948年予以否决，并直接导致了戴季陶的辞职。于语和、李夏珩在《鉴往知来——谈中国近代司法考试对今天的影响》一文中（43），对清末至南京政府时期司法考试的利与弊进行了回顾，认为其成功之处在于建立了相应的法规、坚持应试者的法律教育背景、设立专门的司法考试管理机构等，同时也存在着考试制度设计与现实间脱节、临时考试过多冲击规范考试、国民党对司法管理的干扰等缺陷。文庠则在《论南京国民政府时期的中医师考试制度与办法》一文中（44），探讨了较少人关注的属于特种考试之中的中医师考试制度与方法，但主要是解读有关的法规与条例，对考试的实态及分发、任用状况几乎没有涉及。这一部分的研究成果，多集中于对南京政府时期公务员考试制度的研究中，有些论文在行文中，甚至有以高等考试代替整个考试制度之嫌，而对于其他各类考试的情况则介绍、研究极少。其实，高等考试只是公务员考试制度中最高级别的考试，而其他各类考试同样是公务员考试制度中的重要内容，其及格人员在基层发挥着相当重要的作用。对这些类别的考试制度及实践不加以研究，是不可能一窥南京政府时期公务员考试制度的全貌的。
在常洪波发表的另一篇论文《南京国民政府文官任用制度评析》中，对南京政府时期通过考铨体制的建立统一文官任用权，力避体制上的人治因素给予了较高的评价，认为是一种现代文官制度的特征。同时也正确地看到了文官制度在实际运作过程中极其薄弱的缺陷。她提出这一时期的文官制度具有浓厚的“党治色彩”，过于强调国民党在文官任用过程中的意识形态影响，并称国民党籍文官具有更高的待遇（45），与笔者的认识有很大不同。此后她发表的《南京国民政府时期文官任用制度的历史反思》一文（46），内容及观点与上文相同。高钟所撰《南京国民政府文官制度建设浅议》一文，以1930-1937年间南京国民政府考铨体制为对象，对其考试、铨叙制度的建立、发展及其意义做了较为正面的评价，认为国民党“较为完整地建立了一个新的、既有中国传统、又有现代特点的文官制度体系，这个体系对于国民政府取得十年经济发展，以及支持国民政府的八年抗战都起到了重大作用”（47）。胡翔所撰《民国时期公务员制度》一文，对民国时期公务员制度的基本构成、考试、分发、任用、待遇等问题，作了简要的论述（48）。在题为《现代性及限度：民国文官考试制度平议》的论文中，李里峰从文官考试法制化、文官考试的平等性与开放性、考试权的独立性、考试内容的进步与保守、考试与任用的脱节等几个方面，较为客观地分析了民国时期文官考试制度的基本特性。他还简要分析了党治、军治体系、人际关系、地方势力等因素对文官考试的影响，颇有新意（49）。窦泽秀、王义在《1929-1937年国民党政府推行公务员制度的特点及其历史反思》一文中（50），对这一时期公务员考铨制度的推行进行了宏观性的评述，认为南京政府时期公务员制度的推行所以困难重重，关键在于“国民党政权的专制政治与现代公务员制度的本质要求相排斥，在于当时中国社会的具体环境不能适应现代公务员制度的顺利推行与成长的需要”。姚琦也在《论国民政府时期的公务员制度》一文中（51），总结了南京国民政府时期公务员制度具有建立了比较严密的组织管理机构、制定和颁布了比较完整的法律法规、对公务员资格有明确规定、具有较强的党派性与政治性等基本特征。田湘波发表的《训政前期南京国民政府公务员党化问题之研究》一文指出：与西方公务员制度相比，在中国国民党一党专制之下的公务员没有“政治中立”性，它具有浓厚的党化色彩。这种党化色彩表现在：政务官须由国民党党员充任；事务官虽然不要求是党员，但把他们当作国民党党员待，并通过宣誓、党义训练或党义测验等措施保证党员和非党员的公务员纳入国民党所要求的人格轨道。党化措施是维护一党执政的又一保障（52）。笔者并不认同这一评述，关键在于制度与现实间存在着相当的差异，国民党内部的派系斗争致使党权弱化现象十分严重。在特定历史背景下，不应高估国民党党权在此时行政管理体制中的作用。李玫姬则在《30年代广西公务员制度述评》一文中，对以李宗仁等为首的新桂系集团在广西省推行的公务员制度，进行了较为细致的分析，在肯定了广西省效法国民政府考试院的规定努力推行公务员制度的同时，也指出其管理、监督机制不完善、考核方法不科学、缺乏解雇退休机制等缺点。为我们提供了一个南京政府时期推行公务员制度的地方性个案（53）。
南京政府时期公务员的监察制度，是研究比较弱的一个领域。王海燕在《国民政府严令公务员不得兼营商业》一文中（54），对1945年抗战结束后几年中，国民政府公开限制公务员兼营商业的规定及其废弛做了简述。常洪波在《南京国民政府文官监察制度评析》一文中（55），并未对公务员监察制度进行具体分析，而着重于评价。她认为，虽然南京政府时期建立了较完备的公务员监察制度，但存在着五院制仅是分工而不是互相制衡关系，因而受党治体制影响较大，弹劾权与监察权分离使监察权失去权威性和有效性、弹劾对象下移和弹劾权弱化等。
南京政府时期公务员的待遇与福利，也是公务员制度的关键所在，但却少有人涉及。慈鸿飞所撰《二三十年代教师、公务员工资及生活状况考》一文中（56），首次就南京政府初期公务员的待遇与具体生活状况进行了分析，所选资料虽不系统，但却从一个较少涉及的侧面考察了20世纪二三十年代公务员群体的生活实态，使人们对当时公务员生活待遇有了一个更加直观的认识。杨兵杰在《南京国民政府时期公务员工资制度思想评析》一文中，对南京政府时期有关公务员概念的争论、对日本考铨制度的考察与吸收、围绕《文官官等官俸表》所体现的经济思想及其争论、公务员职位分类思想的兴起、公务员工资等级制度的确定、退休养老保险思想的酝酿等问题进行了讨论，认为这一时期公务员工资制度思想上存在着中西两种政治理念的冲突，也开始体现同工同酬的公平意识，退休保险思想也是从无到有的一个创新（57）。
综上所述，近年来有关民国时期公务员（文官）制度的研究，开始摆脱旧有研究体系，出现了一些令人耳目一新的成果，研究的视野日益扩展，一些学者也开始注意到民国时期不同政权统治下公务员（文官）制度的连续性，对公务员（文官）制度对于行政管理现代化的意义日益关注，这些成果的取得，显示出这一领域的学术研究正在向纵深发展。
然而，从基本的学术规范来看，已有的一些论著未能引用具体的档案资料，还处于表述考铨体制基本构成的阶段；在行文中有关文官或公务员制度的基本概念也时有混乱；有关国民党统治时期公务员考铨制度的研究尚处于起步阶段；一些学者还难以从行政学的角度学术地考察这一研究对象，政治的因素或一些先入为主的观念，还不时影响着对国民党统治时期考铨制度的建立与发展的价值判断，特别是对“党国”体制下公务员制度的性质、运作特点缺乏较为系统而合理的解释。此外，研究者尚未能敏感地意识到，公务员考铨体制的建立，是一个国家行政管理现代化与否的标志之一，是提升行政管理效率、规范公务员群体结构、保证政治体制民主化的有效途径，也是当今政治体制改革的关键点所在。显然，加强对近代中国公务员考铨制度初成阶段的研究，从中找寻不可或缺的宝贵经验与教训，其重要的学术及现实意义是不言自明的。
注释：
①②黄山书社1999年版。
③高等教育出版社2003年版。
④《档案史料与研究》2000年第3期。
⑤⑦（14）杨学为总主编、刘昕主编：《中国考试史文献集成》（民国卷），高等教育出版社2003年版。
⑥《团结报》1988年3月19日第2版。
⑧中国文史出版社1988年版。
⑨⑩台北正中书局1983年版。
（11）台北五南图书出版股份有限公司1983年版。
（12）台北三民书局1983年版。
（13）（15）台北“中央文物供应社”1984年版、1967年版。
（16）（17）中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1967年版。
（18）台北商务印书馆1968年初版。
（19）台北正中书局1984年版。
（20）黄山书社1995年版。
（21）劳动人事出版社1989年版。
（22）《广东行政学院学报》1994年第4期。
（23）《南京师范大学学报》1998年第2期。
（24）《福建社会主义学院学报》2003年第1期。
（25）《法学论坛》2000年第3期。
（26）天津师范大学、天津中共党史学会编：《纪念孙中山诞辰140周年文集》，天津古籍出版社2006年版。
（27）《安徽史学》2006年第6期。
（28）《法商研究》1999年第2期。
（29）《济南大学学报》2002年第1期。
（30）《天中学刊》2003年第4期。
（31）（32）（35）《史学月刊》1997年第5期、2005年第12期、1998年第5期。
（33）《民国春秋》1999年第6期。
（34）《南京师范大学学报》1994年第2期。
（36）《历史教学》2004年第12期。
（37）www.china1840-1949.com/modern/.
（38）《中共浙江省委党校学报》2000年第6期。
（39）《北方论丛》2001年第6期。
（40）《世纪周刊》2002年第2季度号。
（41）《学术研究》1999年第9期。
（42）《浙江档案》2003年第4期。
（43）《中国律师》2003年第2期。
（44）《南京中医药大学学报》第2卷第2期（2001年6月）。
（45）《昭乌达盟蒙族师专学报》第21卷第6期（2000年）。
（46）《社会科学战线》2006年第4期。
（47）《邯郸师专学报》2001年第3期。
（48）《淮阴师范学院学报》1995年第1期。
（49）《安徽史学》2004年第5期。
（50）《历史档案》1996年第4期。
（51）《贵州大学学报》第19卷第3期（2001年3月）。
（52）《云南行政学院学报》2005年第6期。
（53）《广西大学学报》第20卷第1期（1998年2月）。
（54）《中国档案》1994年第9期。
（55）《北方论丛》2000年第5期。
（56）《近代史研究》1994年第3期。
（57）《江苏社会科学》2003年第2期。
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