日本农村养老保险体系设计和建立时机对我国的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,养老保险论文,启示论文,时机论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在养老保险制度建设的宏观环境中，日本和中国虽然在国土面积、人口数量、产业结构组成及比例、人均GDP和城市化水平等指标方面缺乏可比性，但两国在进入老龄化社会时的人口年龄结构相差不大，老龄人口增速基本相近，而且在人口老龄化过程中都表现出高速、高龄和老年抚养比大等共性较强的特点，人口老龄化均呈现出发展阶段和城乡区域的非均衡性，这与日本当时建立农村养老保险制度的宏观背景颇为相似，尤其是在养老保险制度城乡一体化建设方面有着类似的诉求和境遇。像我国这样具有很强外生、后发型现代化且城乡养老保险制度严重分割的国家，可以学习和借鉴日本的“全民皆年金”政策设计和农村养老保险制度的成功经验。
一、日本农村养老保险制度的多层次体系设计
日本的养老保险制度也称为“年金制度”，其现行制度模式和实施原则主要是参照德国发展起来的。自1961年实施“全民皆年金”后，实现公共养老年金制度整合衔接是历次养老金改革的重要内容，在经历了年金制度的内部整合——双层关联的年金结构——公共年金的一元化过程后，日本的养老保险体系架构也逐步打破各类年金制度层次复杂、相互分立的结构性问题，使各种年金制度由体系分散逐步走向形式统一，同时也形成了公共养老年金、企业补充养老年金和个人养老储蓄年金的多层次、立体化养老金体系，其中，农村养老保险制度设计对解决农民养老问题、促进经济高速发展起到了至关重要的作用。
1.日本农村养老保险制度建立的动因
20世纪70年代前，日本的农业和农村问题较为突出，城乡二元化格局明显，农村的经济社会发展一直滞后于城市的现代化步伐。自20世纪50年代日本进入了经济高速增长的时代，工业化进程加快，农村青壮年劳动力流向城市，农村的人口老龄化水平显著升高，以家庭为核心单位的传统养老保障方式已经无法满足家庭成员的各方面需求，耕地减少和食品自给率下降等危机及农业生产和粮食安全等问题凸显。为了稳定农业生产主体，迫切需要建立农民养老保险制度来解除农民退休后的后顾之忧，并提高年轻一代从事农业的积极性。于是，从20世纪50年代中期，日本政府在城市公共养老年金发展相对完善的基础上，着手建立农民的养老保险制度，走了一条“先城市、后农村”的养老保险道路，遵循了城乡养老保险一体化的发展思路，形成了基础统一、多层次保障的农民养老金体系。
2.多层次农村养老保险制度体系的形成
“二战”后，日本快速的工业化使农村人口开始出现老龄化、城市化和兼业化，进入城市的劳动雇员和留在农村的耕地农民都迫切希望享受到政府提供的养老年金制度。1958年，日本政府建立了面向农、林、牧、渔业等部门的劳动者共济年金，1961年开始实施《国民养老金法》，把原先不被制度覆盖的农民、个体经营者等强制纳入到国民年金制度中，规定凡年满20周岁以上60周岁以下的农民必须参加，国民年金实行现收现付、固定缴费和平均给付，但其定位毕竟属于低水平的基础层次，农民仅靠单一的国民年金是无法有效保障其年老后的基本生活，而且待遇水平与企业雇员和公务员群体的附加年金制度相比差距较大，如农民每月定额缴费1.33万日元(2008年将缴费额提高至1.45万日元/月)，凡加入时间在25年以上且65岁以下的均可领取国民年金，加入40年的参保者在退休后人均最高领取养老金的限额为6.7万日元/月，而工薪阶层加入的各类年金制度月平均养老金水平总计为18.6万日元，是农民养老金的近3倍，城乡劳动者的养老保险费率负担和享受的保障程度及水平存在事实上的不公平。这种现象一直到1985年日本《国民年金法》修改后才有所改观，除了强制全体国民都加入之外，还调整了缴费和给付标准，使得国民年金制度成为城乡各类群体定额缴费、同额共享的一体化养老保险制度，在一定程度上缓解了农民与工薪阶层等其他社会群体之间原来事实上存在的负担不平等和待遇差距悬殊等问题，有效保障了农民享受基本国民养老金的权利，体现了不同特征群体参与制度的公平性。
为了提高农民的养老保障水平，缩小城乡差距，日本政府在继续加大国民年金普及力度和质量提升的同时，开始面向收入水平较高的农业劳动者，设计满足其高水平、多层次养老需要的附加年金制度。1971年实施的《农业劳动者年金基金法》，就是专门针对农民建立的补充型养老金基金，旨在国民年金基础之上进一步提高农民的养老福利水平。另外，农民年金基金制度显著的特点是与农业政策相辅相成，并采取灵活、自愿的参保原则，鼓励农民在达到退休年龄后放弃土地权利，并同土地经营权一并转让给继承人，主要通过农业经营权转让以“置换”养老金的形式来进一步提高农民养老福利，但前提是要完全尊重农民个人意愿，自愿选择。但因为制度参保“门槛”设置较高，以及政府财政支持力度不足的原因，农业劳动者年金基金制度在运行5年后，开始出现加入人数锐减甚至是停顿萎缩局面。为了扩大制度覆盖面和提高农民加入的积极性，日本政府先后6次对该制度进行修正，尤其是2002年的大幅调整，出台了对农民加入有利的优惠政策，最主要是适当放宽了参保条件：(1)未满60周岁的国民养老年金加入者，即使没有土地名义权，只要年从事农业的天数达到60天以上的农民都可加入，没有土地的农民或其配偶以及继承者等也可加入，这样真正从事农业生产的妇女和没有土地继承权的农民也具备了参保资格；(2)加入者可申请退出，经批准后一次性支付退出款项即可；(3)当参保人已进入老年，若其转让经营权，则支付其经营权转让年金，若不转让，则支付其农民老年年金；(4)保险费由现收现付制改为缴费确定型，实行个人账户模式，由农民个人和政府共同承担缴费，政府缴费补助约占总额的1/3；(5)保费金额设定在2万日元到6万7千日元之间，缴费标准根据年龄、性别、预期利率的不同设立多个档次，允许农民根据自身情况自由选择，缴费年限没有限制，只要缴费，到期都可根据缴费金额领取一定待遇；(6)支付的保费可成为扣减全额社会保险费的对象，因此可减少所得税和居民税的纳税额；(7)农民养老金财政补助的比例依据参保的年龄和参保年限实行不同的补助标准等等。可见，在政府严格的法律保障和巨大财政支持下，尤其是政府各项奖励措施和税收优惠政策对农民参保起到了良好的激励和扶持作用。
3.多层次农村养老保险制度体系的完善
1991年，为了缓解农民群体与其他各类参保者之间的养老金差距，日本开始实行更高层次的国民养老金基金制度，作为国民年金制度的重要补充。该制度规定：凡20周岁以上60周岁以下的广大农民和个体工商户均可自愿参加，但加入者每月须另外缴纳“附加保险费”，年满65岁后，除了获得基础养老金外，还可获得附加养老金；一切被免除缴纳国民年金保险费和加入“农民年金基金”的参保人，不能再重复加入国民养老金基金制度；其年金支付是按照参保人缴纳附加保险费的年限而定的，加入的年龄越晚，每月缴纳的保险费就越多。不难看出，在政策设计上，国民养老金基金和农民年金基金涵盖了不同类型特点的个人经营者和农民及其配偶，都是国民年金的重要补充，均可获得免税优惠，具有很强的制度吸引力，但规定其在同一时期不能同时参保、重复享受待遇。
除此之外，日本政府还为残疾人、保险者遗属和高龄老人等特殊群体设立了相应的“老龄基础养老金”、“残疾人基础养老金”和“遗属基础养老金”，保证弱势群体能够获得最低养老金而不被社会所“抛弃”。同时，政府还充分鼓励和支持民间互助团体为农民提供一定的互助型养老金，如农业相互救济协会举办的非盈利性人身共济保险，另外还有各种市场化运作的商业人寿保险可供人们自由选择。这种多层次的养老保险计划可满足不同阶层、不同经济实力参保人的多样化养老需求。
日本农村养老保险制度经过半个多世纪的发展完善，在政府的强制立法和财政支持下，目前，已经形成了覆盖广、无遗漏、多层次、多类别、针对性强的养老保险制度体系(如图1所示)，全方位、立体化地保障了农民的养老权益和生活水平，为经济社会顺利转型和现代化建设起到了“保驾护航”作用。
图1 日本多层次的农民养老保险制度结构图
二、日本农村养老保险制度建立的时机选择
从历史角度考察日本农村养老保险制度的建立时机，可看出：无论是1961年实施的国民年金制度，还是1971年专门为农民设计的政策性农民年金基金制度，以及1991年建立的补充性国民养老金基金，都是在经济高速增长期和家庭结构变化的背景下所建立，并在不同历史时期随着社会经济发展水平、产业结构变动、城市化水平、农村老龄化程度以及农业和农村问题的严重性而适时调整、逐步完善的。
日本在1950-1980年经历了“二战”后的两轮经济高速增长期，30年间的GNP年增长率达到10%以上，经济总量增长4.4倍，人均实际收入增长4.2倍，日本经济的快速增长极大地增强了国家的经济实力，为养老保险制度的重建和扩展提供了充裕的物质基础，尤其在1951-1959年，经济增长率年均达到12.2%(见表1)，但工人雇员和各类公务员的养老保险率还处在较低水平，甚至部分劳动者还没有任何养老保险，“高增长、低保障”的局面导致了工人的福利状况未见好转，甚至在工业发展和产业结构变化的同时扩大了群体间的收入差距和社会的不平等程度。为了保证经济的快速增长和社会稳定，日本政府连年增加财政支出以尽快恢复在“二战”期间被破坏和废止的厚生年金制度，而且还大力促使各部门建立共济年金，其中，也包括农林渔等部门的农民雇员共济年金。但此期间正是日本城市化和工业化加速发展的初期阶段，属于农村农业支持城市工业的资本积累时期，因此，养老保险制度建设的重点主要放在了城市而并非农村。
表1 日本农村养老保险制度变迁阶段的各项经济社会指标值单位：%
注：表中数据如未标出具体年限，一般指整个时间段内的平均值。
数据来源：刘子操：《城市化进程中的社会保障问题》，人民出版社，2006年，第1～14页；穆怀中：《国际社会保障制度教程》，中国人民大学出版社，2009年，第154页。
1960-1969年，日本在占领国美国的支援下，迅速进入了工业化中期阶段，经济增长率年均高达16.8%，此时的城市化也伴随着工业发展的“黄金期”进入了加速推进阶段，1950年城市化率仅为37%，1960年的城市化率已达到63.3%，到1970年更是高达72.1%(见表1)。尤其是农村大量青壮年劳动力迅速向城市的二、三产业转移，产业结构和就业结构发生了巨大变化。据统计，日本三大产业结构比例从20世纪60年代的14%、38%和48%分别降到70年代的7.5%、38%和54.5%。可见，1960年的日本农业产值在GDP中的份额就已经在15%以下，1970年时更不足8%。与此同时，也出现了大量的农村人口向城市非农产业转移就业的现象，如1950年，日本第一产业的就业人数为50.7%，到1960年下降为30.2%，第二产业和第三产业的就业人数分别从1950年的22.2%、26.6%急剧上升到1960年的28.0%和41.8%，而大部分农民因职业转化参加了城市企业雇员的养老金制度，在一定程度上减轻了农村养老保险制度的建设压力，这也为1960年把农民纳入国民年金的覆盖范围创造了一定的条件。
但直到20世纪70年代，日本第一产业从业人员的比重仍明显高于当时的发达国家，说明，日本农村养老金制度是在“发展中国家”水平形态基础上建立的，即经历了“不发达国家性”。同时，农村各方面发展与城市的差距是越拉越大，尤其是农村劳动力资源的空洞化和农村老龄化水平的持续升高，致使日本农村的老龄化进程比城市快了10年，再加上家庭规模小型化和简单化的转型影响，以及农村家庭结构类型的变化和代际关系的减少，家庭赡养职能受到限制，家庭养老意识逐步淡化，农村老年人的贫困率升高，迫切需要建立养老保险制度来提升农村老年人的生活水平，这为建立包括农民在内的国民年金制度奠定了社会基础。另外，日本深受美国“人权”、“民主”和“国家责任”理念的影响，在建设“全民皆年金”制度时遵循了国民权利、最低生活保障维持和无差别平等待遇理念的原则，成为战后日本农民养老保险制度发展的理论指导，而且日本公共养老金制度的快速重建与扩展，也离不开日本战后官僚权威和议会民主相结合的政治体制的主导推动。可见，此时期日本农村养老保险制度的建立具备了相应的经济条件、社会基础、政治条件以及理念和法律基础，建立的时机选择十分成熟。
三、日本农村养老保险制度建设的经验启示
尽管日本养老保险制度在当前也同样遭遇了基金收不抵支和保值增值困难等难题，但“全民皆年金”的制度模式和健全配套的养老服务确实很好地满足了老年人的养老需求，尤其是日本建立农村养老保险制度的时机选择和多层次的制度体系设计，对当前我国农村养老保险制度建设和城乡社会养老保险制度统筹发展具有重要的借鉴意义和经验启示。
1. 立法先行，养老保险法律法规体系完备
综观日本养老保险制度的发展历程，从其一开始建立就走上了法制化道路，有完备的法律政策支撑，并能在不同的经济发展时期根据社会情况变化，适时调整养老保险立法重心，形成多层次、全方位、一体化的养老保险法律法规体系，迅速建立、普及和完善了覆盖全民的养老保险制度。虽然日本也曾存在城乡二元分化现象，但在养老保险制度设计上却遵循了城乡一体化思路。首先，从法律上强制全体国民参加基础性国民年金，不论参保人的职业收入和身份，采用统一的缴费标准和给付水平，并且对低收入者和无能力缴纳保费者，给予免费享受国民养老金的扶助政策，从立法的角度确保了每位民众公平享有国家提供最基本养老金的权利。其次，在解决农民养老问题时不仅把农民纳入了全民普享的国民年金制度，而且还根据农民的客观经济条件和养老需求水平的不同，设计了多层次的农民养老金制度，并与政府在各个时期的农业政策相结合，从参保农民的年龄、务农时间进行资格限制，从资金来源、资金管理等方面进行严格要求，通过免税政策来鼓励农民转让其土地经营权，各个时期出台的农民养老金政策都是在法律的规范下进行。对于我国来说，现阶段的养老保险政策并未完善，农村养老保险的相关法律法规尚未健全，配套服务也相对滞后，而且早期的养老保险政策实践是先于法律法规的，践行的是“边实践、边总结、边立法”的发展模式。更为严重的是，一些养老保险法律法规更新速度较慢，其当时的立法背景已经发生了深刻变化，多年实践中出现了许多新的现象和问题，旧法已很难适应形势，这都迫切要求我国在推进社会养老保险城乡统筹过程中，一定要从全局和长远的视角出发，做到立法先行和法律的不断整合完备。
2. 政府在制度立法、财政投入等方面起到了决定性的主导作用
日本“全民皆年金”养老保险制度的建成和有效运行，离不开政府在立法规范、制度设计、财政支持、基金监管等方面决定性作用。首先，日本多层次的养老金制度结构设计，都是在政府的主导下根据各个时期经济社会发展的需要，不断出台法律法规，完善体系设计，扩大覆盖范围，提高统筹层次。经过多年的发展，日本在老年人养老、就医和护理服务等方面出台了大量周密、配套的法律性文本，形成了大而全的老年人养老保险法。其次，多层次养老金制度的健康运行，离不开政府的财力支持，日本政府除了负担国民年金制度运行的行政管理费用外，还负担保险缴费总额的1/3，并在经济发展日渐低迷的情况下，把负担额从2009年提高到1/2，同时还要承担包括厚生年金和共济年金在内的制度运营监管费用。很显然，政府在关系国计民生的社会保障领域具有不可推卸的责任，这是社会养老保险制度的根本所在，也是政府合法性的重要体现。针对我国社会养老保险制度城乡统筹，更离不开政府在制度立法、财政支持、制度设计和运行监管等方面责任的履行，不仅要完善现有的城乡各类养老保险制度立法，更要根据形势变化和城乡统筹的要求，加快新法立法和修正现有相关法律，以做好新旧法律的过渡衔接；在制度设计方面可适当借鉴日本“全民皆年金”的做法，构建全国统筹的基础养老金，不分城乡、地域和职业身份等区别，把所有民众都纳入基础层次的养老金制度，尽量扩大制度覆盖范围，减少制度碎片，提升统筹层次；在财政投入方面，要向农村地区和欠发达地区的养老保险制度给予更多的财力支持，加大对普惠型基础养老金的财政投入力度等等。总之，政府的强力推动和主导建设作用关系到我国社会养老保险制度城乡统筹的成败。
3. 构建基础制度统一和多层次的养老保险体系
日本养老保险制度尽管在初建时也是针对不同身份的社会群体分别建立了互不相通、标准各异的养老金制度，但经过多年的发展，尤其是设定了全民共享的国民年金制度以及积极推进厚生年金和共济年金的一体化改革后，基本上实现了公共养老金制度的统一，同时为了更好地满足不同经济条件老年人的各种养老需求，尽量缩小不同群体间养老金水平的差距，日本政府在基础层次的国民年金“保底”外，又建立了多层次、立体化的农民养老保险体系，并通过国家财政补贴和免税政策，使缴费能力较低的农民及其配偶也得到了基础性养老金，调动了农民的参保积极性，实现了全社会养老资源的整合，提高了养老服务的质量和效率。我国应借鉴日本的经验，重视“三支柱”或“五支柱”养老保险体系的建立和健全，在建立覆盖全体社会成员统一的基本养老保障制度基础上，再根据职业属性，分步骤、有重点地建立不同水平的多层次养老保障制度体系，在农村还要继续发挥家庭保障的补充作用，应该在基础养老保险制度的统一构建之上，实行多元、灵活的补充养老保险制度，以提高养老保险的待遇水平。
4. 制度建设的渐进性
日本养老保险制度的建设和扩展基本上也是遵循着“先城市、后农村”、“先正规就业者、后非正规就业者”和“先分立、后统一”的发展路径。从20世纪50年代开始，日本政府先后出台并多次修正了以企业雇员和各类公务员为对象的养老保险法律法规，定型了国民年金、厚生年金和共济年金为主体的双层结构公共年金制度，然后再逐渐把个体经营者和农民及其配偶纳入其中，这完全符合社会保险制度发展的一般规律，即只有先在具有稳定劳动关系和劳动收入的雇员中建立全面的养老保险制度，才有可能进一步发展覆盖全体社会成员的养老保险。另外，农民养老保险制度设计与政府在各个时期的农业政策相结合，并为了不断缩小与其他群体养老金差距，逐步建立和充实了农民自愿参加的补充性养老金制度和商业型养老保险。可见，社会养老保险制度从城市延伸到农村是经济发展到一定阶段，具备一定社会经济政治条件后的产物。目前，我国农村人口比重较高，各地经济发展水平差异明显，农民收入相对偏低，社会养老保险制度在城乡间、地域间和群体间的发展差距较大，在制度统筹过程中决不能“一步到位”式地实现城乡养老保险一体化，任何搞标准统一、待遇水平统一的“一刀切”做法都是不现实的。日本养老保险制度梯度性和渐进性的建设经验告诉我们，一定要立足实际，充分考虑到各方面的承受能力和制度发展的制约条件，统筹兼顾，在实现制度、致策统一的前提下，短期内允许地方有一定的灵活性，设定适合因地制宜、因时制宜的养老保险制度，待经济社会条件成熟后，再实现更大范围内的城乡统筹。
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