社会主义市场经济条件下的国家林业保护体系研究——Protection system of national forestry——under socialist market economy，本文主要内容关键词为：条件下论文,社会主义市场经济论文,林业论文,体系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 我国林业目前仍作为初级资源产业而处于负保护阶段。借鉴世界各国政府对林业提供保护的普遍作法，国家有必要实施如下对林业的保护政策和措施：将生态林建设资金列入中央财政预算，建立保护和发展森林资源的多元化投资机制，对林业实行轻税制，征收森林生态效益补偿费，建立森林资源与环境综合核算体系。
一、建立林业保护体系的必要性和紧迫性
林业保护亦可称之为国家对林业的扶持。综观世界各国林业发展的历史，不难发现，在市场经济条件下，政府对林业的保护都不同程度地经历了工业化前期的负保护、工业化中期的一般性保护和工业化后期的正保护3个阶段。 这是由森林资源在国民经济体系中作为不可替代的初级资源及资本积累产业的地位和作用所决定了的。我国林业目前仍作为初级资源产业而处于负保护阶段。
林业是自然再生产和经济再生产相结合的公益型产业，生产周期长，所需资金投入多，比较效益低，因此在市场经济条件下，林业的市场竞争能力较弱且常常处于不利的地位。林业若长期处于负保护状态，林业的资源提供和生态环境保障功能都将受到不可逆转的削弱，并对国民经济发展及人民生活产生严重影响。政府对林业实行保护的重要性和紧迫性在于：
（一）良好的生态环境是农业稳产高产，增强发展后劲的有力保障。我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础。我国又是人口大国，农牧业能否稳产高产并实现粮食增长目标，关系到国家的长治久安。据有关研究资料，林业的负保护反映在农业生产上， 到2000 年将造成近100亿kg粮食的损失，其中农田防护林发展滞后将减产50亿kg； 水土流失危机将减产20亿kg；土地荒漠化危机将减产15亿kg；山区林业发展滞后将减产15亿kg。这将直接影响到我国粮食产量到本世纪末净增500 亿kg目标的实现。
（二）丰富的森林资源是涵养水源，保证水利设施发挥效能的重要前提。水利是农业的命脉。目前由于流域区森林植被的破坏，水库、湖泊、河道泥沙淤积十分严重，水利设施的危机已显著表现出来。建国以来我国湖泊减少了500多个，面积缩小了186万m[2]，占现有湖泊面积的40%；淤废的重点水库达22座，损失总库容4000亿立方米，占整个华北地区现有总供水量的60%；过去20多年里水库垮坝失事高达3000多起。如果不采取措施加大林业保护力度，扩大森林资源，以涵养水源并保证水利设施充分发挥效能，到2000年将出现全面的水资源危机。
（三）发达的林业是提供我国经济高速发展所需木材等林产品的可靠保证。目前构成我国国民经济基础的原材料中，农林产出（可再生资源）占75%，矿产资源（非再生资源）占25%。1952—1985年间，林业向国家提供木材13.3亿立方米，然而1981—1992年间，为了弥补国内木材在数量和结构上的供需缺口，共进口木材及木材制品220.55亿美元。如果不调整政策对林业实行有效的保护，必须造成大范围的木材供需危机并对经济的高速发展产生影响。
（四）森林对改善人类生存环境具有重要作用。森林是陆地生态系统的主体，林业发展滞后必然导致自然灾害加剧并造成生存环境危机。1993年大灾之后，1994年我国又因洪涝、旱灾、台风、冰雹、震灾、泥石流、霜冻、霜雾等灾害遭受巨大损失，直接经济损失超过1000亿元；全国主要工业城市的空气污染愈演愈烈；“三北”地区沙漠化危机依然严重，“沙进人退”的局面尚未彻底扭转；山区农业陷入“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环中。
二、我国林业保护的现状
尽管目前我国林业仍处于负保护时期，但国家在林业保护方面做了很大的努力，林业建设有了较大的发展。
“三北”防护林等六大生态工程建设进展顺利，成效显著；我国人工林保存面积累计已达3379万m[2]，居世界第一位。在当前世界森林资源总体呈下降趋势的情况下，我国已经做到了森林资源总生长量大于总消耗量，扭转了长期以来森林蓄积量持继下降的被动局面，开始进入森林面积和蓄积双增长的新阶段。
（一）政府倡导并组织开展了“全民义务植树运动”。建国以来，我国开展了世界上最大规模的人工造林活动，1950—1994年间，人工林保存面积3379万m[2]，森林覆被率由解放初期的8.7%提高到13.92 %。1981年，五届全国人大四次会议作出了《关于全民义务植树运动的决议》，把植树造林、绿化祖国、改善生态环境列为一项基本国策。1981—1993年间累计植树已达180亿株。
（二）政府规划、投资并直接领导了大型林业建设工程。进入80年代，政府基于对林业在改善生态环境中的核心地位和林业在国民经济中重要作用的进一步认识，相继实施了667万m[2]（1亿亩）速生丰产用材林基地建设工程，“三北”防护林建设工程、长江中上游防护林建设工程、沿海防护林建设工程、平原绿化工程、太行山绿化工程和治沙工程。由于这些工程规模大、地域广、投资多、建设期长，政府从规划、设计、资金投入、组织实施等方面进行了直接领导，使得工程进展顺利，成效显著。
667万hm[2]速生丰产用材林基地建设工程1988—1994年间， 已完成造林333.33万hm[2]；“三北”防护林体系建设工程1978—1994年间累计造林1500万hm[2]，森林覆被率由5.0%提高到了8.6%；长江中上游防护林体系建设工程1989—1994年共造林547万hm[2]，森林覆被率由19.9 %提高到了25%左右；沿海防护林体系建设工程1988—1994年间已完成造林193.3万hm[2]，已建成基干林带1.5万km，1995年4月国务院决定对沿海防护林带实行特别保护；平原绿化工程自70年代中期以来，全国累计已有742 个县绿化达标，建成林网化农田3419万hm[2]，粮食增产15%—20%；太行山绿化工程到1994年底，已造林116.7万hm[2]；治沙工程1992年全面启动，已治理开发沙区面积224.4万hm[2]。
（三）国家支持生物多样性保护特别是野生动植物保护。国家实行保护性限额采伐政策，每年平均减少1000万立方米的森林资源消耗，已有25个省区做到了生长量大于消耗量。1956—1994年末，全国已建自然保护区700多个， 其中有关森林生态系统和野生动植物类型的自然保护区520处，面积5059万hm[2]，占国土面积的5.27%；已建20 个濒危动物救护基地，3400多处平分秋色植物异地保护中心或种质资源库，100 多处植物园或树木园。
（四）国家制定保护和发展林业的扶持政策。国家对林业的经济扶持主要表现在财政、税收和信贷政策3个方面。财政政策方面， 目前全国年征收育林基金35亿元左右；煤炭、造纸等部门按其产量定额征收育林费用于营造坑木林和纸浆林；每年全国由各级政府支付乡村集体和农民个人造林补助费约9亿元。税收政策方面，对国有林场、 苗圃的主业收入和综合利用产品收入免征所得税；对四川、东北、内蒙古国有林区的重点森工企业生产的原木予以定期减免税照顾；对国有森工企业森林资源综合利用产品实行增值税即征即退政策。信贷政策方面，从1985年开始，政府先后发放了林业项目贴息贷款，森工多种经营项目贴息贷款和治沙贴息贷款，目前这3项贴息贷款每年为18.5亿元，期限1—15年，由中央和地方财政定额补贴利息。
（五）政府重视林业法制建设。依法治林是国家对林业实行保护的重要政策之一。1980年以来，国家先后发布了《中华人民共和国森林法》、《野生动物保护法》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》、《森林采伐更新管理办法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律、法规，对森林保护与林业发展起到了积极作用。
三、我国林业保护面临的问题
由于过去长期实行重采轻造、重取轻予的林业政策，导致林业面临着森林资源危机和林业经济危困的局面。如上所述，国家为保护森林发展林业，近年来陆续采取了一些保护性政策，但并没有从根本上改变林业在国民经济发展中的滞后地位，与国民经济特别是工业长期高速增长相比，林业发展滞后及引发的生态环境恶化、林产品供给不足、林业经济危困等问题越来越突出。我国的森林状况与世界其它国家相比，差距十分惊人。我国土地总面积约占世界土地总面积的7%。 而森林面积仅占世界森林面积的3.4%。按人均计算， 全国人均森林面积和人均蓄积量分别只相当于世界人均水平的12%和13 %左右。 森林覆盖率我国为13.92%，世界平均为26%。从林分的质量来看， 全世界森林每hm[2]蓄积量为80立方米，我国仅33.31立方米，不到世界平均水平的一半。
目前我国林业保护面临的突出问题是：
（一）森林资源总量不足，结构不合理，分布不均。我国现有森林面积1.34亿hm[2]。活立木蓄积量117亿立方米，森林覆被率13.92%。森林资源总量不足和结构不合理的问题十分突出，并由此造成许多地方生态环境的持续恶化。长江流域水土流失面积已由50年代的36万平方千米增至80年代的50万平方千米；土地沙化面积每年仍以17.3万hm[2]的速度递增，仅在“三北”地区就有13330万农田受风沙危害，有1亿hm[2]草场由于风沙造成牧草严重退化。用材林成过熟林蓄积持续下降，两次清查期间减少了约2 亿立方米，而且大都分布在边远山区。
（二）森林质量持续下降。全国现有6000万hm[2]中幼林亟待抚育，森林单位面积蓄积量低，总生长量低的情况十分突出。全国林分平均郁闭度为0.6，人工林平均每hm[2]蓄积量只有31.3立方米， 全国森林生长率平均只有4.42%。以上森林质量指标都远远低于世界林业发达国家平均水平。
（三）木材供需缺口大，后备资源断档。我国林产品供需矛盾加剧，木材供需矛盾尤为突出。根据全国森林资源消耗量及消耗结构调查结果，1991年全国生产木材1.1亿立方米，消耗森林资源1.8亿立方米，与社会木材需求量相比供需缺口为4500多万立方米。同时，我国现有森林资源的龄组结构不合理，中幼林面积比重大（占73.26%）， 大径材蓄积比例减少；人工林树种单一，结构不合理，稳定性差；次生林面积大，单位面积产量低等。
（四）林业基础设施薄弱，发展后劲不足。国家对林业基础设施建设投入欠帐太多，林业基础脆弱，导致森林环境建设与发展后劲不足。防治森林火灾和病虫危害的综合能力差，火情了望台覆盖率仅为44.9%，盲区高达55.1%，一旦出现火情后果不堪设想。我国每年平均发生森林火灾1.5万多次，受害面积100多万hm[2]，损失巨大。森林病虫害每年发生面积660万hm[2]，损失林木生长量1500万立方米，年经济损失20多亿元。
（五）林业科技研究、推广与信息发展滞后。由于林业科技投入严重不足造成林业科技进步滞后，科技贡献份额仅20%左右，与其他行业相比，差距较大。特别是林业科技推广工作受制于经费短缺，使得科研成果转化为生产力渠道不畅，措施乏力。包括科技信息、资源信息、灾害防治信息和决策管理信息在内的信息服务手段落后，不成体系。
（六）国家对林业投入的总量不足。建国以来，国家累计对林业的基本建设投资总额为229.7亿元， 占同期全国预算内总投资额的2.23%。1994年国家安排林业预算内投资为4.69亿元，仅占全国预算内投资的1.56%。从投入总量看，虽有所增加，但占国家总投入的比重却呈下降趋势。近10年来虽然林业三项贴息贷款有一定幅度增加，但在国家整个信贷和农贷增量的安排中，林业占有的份额明显偏少，比重也呈下降趋势。国家对六大林业生态建设工程预算内基建投资缺口每年达 2.9亿元，财政专项补助资金缺口达1.7亿元。 国家对农村造林的补助只占实际需要的1/3，缺口达18亿元。 目前9000万hm[2]生态公益林没有资金来源，资金缺口达9亿元。森林保护及林业基础设施建设十分落后， 每年林业基础设施投资缺口2.43亿元，森林防火和森林病虫害防治经费缺口 1.4亿元。
（七）财政、税收、信贷政策倾斜力度不够。随着木材产量的调减，育林基金提取和征收数额越来越少，且这种单靠从木材收入中解决造林育林资金的办法不利于林业的发展。森林环境建设具有很强的公益性，应该主要靠国家拿钱来搞，但缺乏有效稳定的森林生态效益补偿机制。目前的财税改革中林业税收负担加重，林业生产者要负担税率为17.6%原木、原竹农业物产税，在基础产业的初级产品中实属罕见，也不符合国家对林业的产业政策。林业、森工、治沙三项贴息贷款占全国政策性贷款和农业专项贷款的比重很小，1991年为5.74%， 1994年降至5.0%。
四、发达国家的林业保护措施和手段
由政府对林业提供保护，是世界各国比较普遍的做法。所不同的，只是各国林业保护的程度，保护的重点以及具体保护措施的选择上存在差异。以德国、日本、美国、新西兰、瑞典、澳大利亚、奥地利、芬兰等国为例，这些国家经历了工业化不同时期的林业负保护、一般保护和重点保护实践，其经验教训是值得我们学习借鉴的。
（一）林业财政管理体制。国外国有林的财政管理体制大体有以下几种情况。（1）林业部门自育自采，木材收入全部上缴国家财政， 支出由财政预算拨款。如德国的国有林实行预算制，由联邦政府和州政府分别给予40%及60%的投资，国有林所需一切经费由议会审议后，由财政拨款，林业收入全部上缴财政。奥地利的国有林经营盈余也是联邦收入，而经营赤字与投资则由联邦预算支出。（2）自育他采， 卖活立木，林业收入上缴国家，林业支出由国家预算解决。如美国国有林部门主要是出售活立木，收入缴国家财政。国有林支出由国家林业部林务局和州林业部门作预算计划，报联邦和州议会批准执行。（3）自采自育， 木材收入不上缴财政，林业部门统一核算，不足部分由国家补贴或贷款解决。如日本在二次大战后采取了一套既不同于农业又区别于工业的财政政策。1947年日本颁布了《国有林特别会计法》，明确规定了国有林的全部收入留给林业部门作育林经费，由林野厅统一管理和核算。如出现赤字，则由国家预算予以补贴；若收入有结余，则可转入下一年度继续使用。必要时，经国会批准，农林水产省还可通过发行公债的办法，获得林业发展资金。除《国有林特别会计法》外，还实行《一般会计法》的财政制度，治山、造林、林道建设等费用，由国家预算专项拨款。
（二）造林补贴政策。林业比较发达的国家大多对造林实行补贴制度。日本的造林补助金制度是在40年代后期建立的，对造林者发放造林费用总额50%的造林补助金，其中由国家拿40%，地方（县）拿10%。美国由联邦、州两级政府提供造林补助金。1980年美国制定并通过了鼓励更新造林的长期法案。该法案设立了更新造林信托基金作为国会对国有林更新与林分改良拨款补充，以确保更新工作和林分改良工作及时完成。信托基金是从木材产品的进口税中提取的，每年约提3000万美元。瑞典造林补助金制度共有5个方面的内容： ①对撂荒地造林的补助率为50%； ②对瑞典西北区和北部区新造林的补助率分别为50%及30%；③省林业局（林委）无偿为造林者制订森林经营计划；④省林业局以低廉价格向造林者提供所需苗木；⑤免费对森林所有者及经营者进行林业技术培训。
（三）发放低息贷款。日本于1953年建立了农林渔业金融公库。在林业方面，设有造林、林道建设、林业经营等8种贷款资金， 造林贷款年利率一般为3.5%，偿还期为35年。1976 年日本还设立了林业改善资金，主要是为解决国有林面临的各种问题，如间伐、劳保与卫生以及技术人员培训等，提供5—7年的无息贷款。1979年又设立了国产材产业振兴资金，主要旨在活跃国内林业生产，保证稳定供应国产材，促进木材合理流通。澳大利亚联邦政府和各州政府对发展人工林均给予无偿资助或长期低息贷款等经济扶持，对人工林的迅速发展起了重要作用。其发放的贷款有以下特点：（1）贷款周期长、利率低。 政府发放的林业贷款，限期30—50年，年利率为5%—10%。（2）贷款当年确定的贷款利率在整个贷款期内保持不变，利率提高不增加林业部门原贷款余额的利息负担。（3）照顾林业目前无还款能力的困难， 实行特殊的还贷办法。瑞典为扶持国有林生产，也发放长期低息贷款，利率只有3%左右。
（四）减免税收制度。在减免税收制度方面，各国都实行不同的优惠政策，因为税收政策是国家林业政策的重要组成部分。德国对国有林免征所得税、财产税和遗产税，只收增值税、地皮税。增值税税率一般行业为14%，农业为8%，林业为5%。若因基本建设占用国有林，则必须造林进行实物补偿，征占用林地的全部补偿收入用于林业生产建设。美国在税收上，凡属林业生产都相对地低于非林业生产。如联邦政府规定，固定财产税一般按固定财产的5%上缴。 美国国有林的林木和地产估计为400—500亿美元，但由于林业生产周期长、资金周转慢，政府免掉了国有林的固定财产税，即等于在国有林的建设中每年多投入20多亿美元。日本对用材林，从山林所得概算总额的60%中减去造林费用总额的25%（作为造林损失费），其差额作为所得税课税对象， 税率为5%左右。对保安林免税，而森林财产继承税则减轻到4.8%。 新西兰为发展造林事业，公司、企业的造林费用，均可在税前由成本列支，等于减少了造林单位的纳税额。另外，还实行减免林业经营的税收，以用于发展林业。芬兰林业税收有两种：一种是所得税，另一种为资产税。所得税由中央政府和地方政府征收，资产税只由中央政府征收。所得税按单位面积出材量划分5个级。此外，根据各地气候和生产条件的差异， 将全国划分为12个林业税区，又规定下列情况可以免税： （1）退农还林者免税25年，最北部拉普兰地区为35年；（2 ）采伐后立即更新并且幼林生长良好，保证成林者，可以免税10—25年，荒地造林或低产林地重新更新者也适用此规定；（3）沼泽地排水后重新造林，可以免税15 —25年，造林投资由林主和国家共同负担；（4 ）森林遭到非人为原因（风灾、林火、病虫害等）破坏时可以享受15年以内的免税待遇。
综上所述，国外一些发达国家的林业财税信贷保护行为，大体上可概括如下几个特点：（1）这些国家的财政一般为消费性财政， 很少或完全不参与生产性投资，但对林业却例外，都把林业列入了财政预算；（2）当经济和科学技术有了飞速发展， 林业在国民生产总值中占的份额逐渐下降的情况下，这些国家都相继增加了对林业的投入，提高各种补助标准、发放贷款、实行税收优惠政策等；（3 ）它们对林业的扶持制定出一整套财政、立法及配套的政策措施，用以调动林业经营者的积极性。
五、对我国林业保护的措施与手段的建议
如前所述，由政府向林业提供保护，是世界上较发达国家，特别是发达国家比较普遍的做法。所不同的只是各国在林业保护的程度、重点以及具体措施的选择上存在差异。林业保护的普遍性，是由林业的长周期性和林业生态环境公益性的特点对国家经济、社会、环境协调持续发展的重要性所决定的。林业在我国既是一项产业，又是一项社会公益事业，随着社会经济的发展，其公益性地位和作用将愈加突出，因此，国家有必要实施一系列对林业的保护政策和措施。
（一）建立国家生态林补偿机制。林业效益多向性的特点决定了森林环境建设必须有相应的扶持体系。林业既作为一项产业，又是一项社会公益事业，本身存在周期长，社会效益与生态效益显著，市场竞争力弱的特点，对以发挥生态效益为目的的生态林营造、管护、防护、更新，属于国家保护生态环境的事业，按照事权划分的原则，建议国家将生态林建设的资金列入中央财政预算，做为专门用于发展、保护生态林的固定资金来源，以保护生态林业的顺利发展。
（二）建立保护森林资源、改善生态环境的多元化投资机制。制定以政府为导向，全社会为基础，银行信贷为补充的投资政策，逐步建立和完善多元化的投资机制；实现国家投资份额的较大增长，从目前林业投入占国民生产总值的0.1%，提高到2010年的0.3%—0.5%； 建立和完善适应市场经济发展要求、保障林业投入的经济政策和法规体系。
（三）调整林业政策，保障林业经济持续增长。（1 ）改变单靠从木材收入解决造林育林资金的政策，借鉴国外的成功经验，建立完善国家造林补助制度，同时将目前林业承担的政策性和社会性支出逐步转由国家和地方财政支出。（2）在税收政策方面， 国家对林业实行轻税制、低税率。取消原木、原竹生产者代扣代缴8%农业特产税， 对生产性事业单位的国有林场、苗圃免征所得税，以保证营林事业的发展。对林业生产单位为节约利用森林资源而利用“三剩物”和次小薪材为原料生产的综合利用产品免征增值税和所得税的扶持政策。对国有森工企业在国家财政体制没有理顺的情况下，建议免征所得税。根据国有森工企业的现状和我国林业发展的目标，从森林保护的现实出发，即使在理顺财政体制的情况下，也应对国有林实行轻税制、低生产率。总之，对林业的税收扶持政策，应从我国未来发展的战略角度，以立法的形式确定下来，保证扶持政策的长期性和稳定性。
（四）建立森林生态效益补偿制度，面向全社会（农村、农民除外）征收森林生态效益补偿费，将征收的资金用于生态林业建设。征收的森林生态效益补偿费25%上缴中央，75%留地方，根据“先收后支、列收列支、收支平衡”的原则拨给同级林业主管部门使用。
（五）建立森林资源与环境综合核算体系。建议充分应用现有研究成果，建立完整的可供操作的森林资源与环境综合核算体系，形成国家级、地区级和企业级的森林资源与环境核算方案，以补充和完善新的国民经济核算体系。
来稿日期 1995年9月
标签：林业论文; 森林面积论文; 农业论文; 市场经济论文; 农业发展论文; 三农论文; 建设投资论文; 财政制度论文; 木材论文;