论学生管理中的正义程序，本文主要内容关键词为：正义论文,程序论文,学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、正义程序的含义
程序是行政机关在行政活动中“应当遵循的步骤、方式、时限和顺序的总和”。[1]其中，步骤是指活动过程的若干必经阶段；方式是指活动过程的方法和形式；时限是指活动或行为必须在限定的时间内履行完毕；顺序是指活动步骤的先后次序。
正义作为一种价值判断包含三方面的含义：一是平等分配原则，即对社会成员和群体成员之间的权利、权力、义务和责任的配置应当平等，“对相同情形一视同仁”；二是矫正原则，既对权力以合理制约，同时“要求对过失作出赔偿或剥夺一方当事人的不当得利”；[2]三是正义的“差别原则”，也叫“适合于最少受惠者的最大利益原则”，即应当对弱势给予特殊照顾。[3]
据此，可把学生管理中的正义程序视为学校行政机关在进行学生管理过程中应当遵循的符合正义要求的步骤、方式、时限和顺序的总和。具体包括以下四个方面。
第一，学生管理中的程序在步骤上要有相对人的参与，要能体现学校行政机关与学生的平等性和协议性，这体现正义的平等分配原则。如在制定学生管理章程时，应当有学生的参与，应当与学生一起商定，而不应仅是学校单方面的意思表示；又如，在处理学生间的纠纷时，要有当事人双方及相关证人的对证、质证，而不能偏信任何一方。
第二，因为学生在学校行政这一特别权力关系中始终处于弱势的地位，所以，学生管理中的程序在方式上应当体现对学生合法权益的照顾，这体现正义的差别原则。如对学生进行处分时，应当向对方说明处分的理由及对方所享有的申辩和要求听证的权利；又如，在评优、评奖学金、申请参与某项事务或活动的管理之前，应当在合理期限内向所有学生公告，使每一位学生都有均等的机会。
第三，学生管理程序中的顺序应当体现学校行政机关权力的合理有效的制约，这体现正义的矫正原则。如在对学生权益做出剥夺前，应当先调查取证，听取相对人的陈述和申辩；又如，在第三人对事件的处理提出异议时，学校行政机关应当对异议做出处理，而不能充耳不闻；再如，在对涉及学生实体权益争议进行处理时，与学生有利害关系并足以影响事件公正处理时，学校行政机关应当在处理前主动回避，相关人也可以申请其回避。
第四，学生管理中的程序在时限上应当体现对相对人合法权益的正当照顾和学校行政机关权力的适当限制，这体现正义的差别原则和矫正原则。如在学生需要陈述或申辩时，应当给学生必要的准备时间；在公布条件事项和资格事项时，应当有一个合理期限；学生要求听证时，学校行政机关应当在合理时间内举行；学校行政机关在接受学生的争议裁定申请后，应当在合理时间予以解决等。
二、学生管理过程中正义程序的破坏——瑕疵程序的六大表现
现代法治国家一个重要特点就是强调对重要行政程序加以规范化，对直接影响行政相对方重大权益的行政行为实行严密的程序控制，以法定的形式设置若干程序规则和制度来控制、监督行政权力的运行，规范行政行为的实施过程，从而反映现代行政的民主、法治精神，体现公正、公开和公平的原则。在《国务院关于全面推进依法行政的决定》中，国务院再三强调各级行政部门要严格“按照法定权限、遵循法定程序”办事，从而从政治高度确立了程序在行政中的地位和作用。《教育部关于加强法制建设的意见》提出的“积极推进依法治校”的目标也要求各级各类学校提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，实施教育教学活动，规范校内各种管理制度，切实保护学校、教职工和学生的合法权益，并积极协助有关部门对侵权行为进行查处。这里的依法治校，实质上包含了两层含义，一是严格按照实体规范治校，二是严格按照程序规范治校。但是，长期以来，由于受传统文化的影响，尤其是受传统政治文化的影响，我国的学校行政行为往往只重实体而不尊重程序，轻视程序在行政中的作用和价值。这反映在学生管理过程中，便是学校行政机关常常不按既定程序或是遵循一种有瑕疵的程序进行学生管理。这主要表现在以下六个方面。
1.不履行或怠于履行公告义务
学校行政机关对涉及学生权利义务，同时不属于法律、法规规定应予保密的资料有向所有学生公开的义务。这是对学生知情权的尊重，也是现代行政信息公开制度的必然要求。公开的内容包括与学生管理有关的行政法规、规章、行政政策、行政决定以及据此做出决定的有关事实材料和学校行政机关的有关工作制度，办事规则、手续等等。公开的意义在于保障学生更好地行使和实现自己的权利，履行自己的义务；同时还有利于防止“暗箱操作”，减少不公。
学校行政机关违背公告义务的主要表现有两种：一是事前不公告或怠于公告，如不公告某项事务的参与机会、参与条件和资格；二是事后不公告，如不公告事情的处理过程与结果。事前不公告将严重影响学生的竞争机会，侵犯学生的平等权和知情权，事后不公告同样会影响学生的知情权，而且在行政行为非正当时还会导致救济迟延甚至无法救济。
2.不履行告知义务
告知义务与公告义务相似，它们的主要区别在于：(1)针对的对象不同，前者主要针对特定的对象，而后者主要针对不特定人群。(2)公开的内容不同，公告的内容主要是一些政策性文件和事实，而告知的内容除了公告的内容外还包括特定行为的时间、地点、主要过程，做出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等等。(3)二者的意义不同，公告主要是让学生知道他是否有权或有资格参与某事，而告知则主要是给学生准备抗辩的权利和机会。同时，告知还有利于学生理解相应行政管理行为，从而减少行政机关执行中的困难或阻力，以提高行政效率。
学校行政机关不履行告知义务主要有两种表现：一是不告知处理的事实、理由和依据；二是不告知当事人应当享有的相关权利，从而使相对人丧失辩护和救济的机会。
3.不听学生陈述或申辩
学生对任何行政处罚都有申辩的权利，行政机关在做出行政处罚的同时应当告知学生陈述和申辩的权利，并给予必要的时间，学生要求听证的，只要符合听证的条件，学校行政机关还应当举行听证会，给对方予充分的申辩机会。当事人的陈述与申辩尤其是听证对防止偏私和权利滥用，保证行政的公正性和反映相对人利益有着特别重要的作用。
学校行政机关不听当事人陈述或申辩的主要表现是：(1)积极不听取，如不给当事人辩解的机会，不依法举行听证会等；(2)消极不听取，如表面听取，实质上并不理会，或是因为辩解而加重对方的处罚等。
4.遗漏法定程序
遗漏法定程序主要是指学校行政机关故意跳过足以影响学生实体权益的程序，给学生造成损害的行为。如受理后不调查取证而直接做出处理决定，对案外人的异议不审查等等。遗漏法定程序往往和其他违反程序的行为结合在一起，对相对人造成共同损害。
5.违反时效制度 时效制度的基本内容是，“行政主体实施行政行为，特别是涉及相对人权益的行为，法律、法规要对之确定明确的时间限制。”[4]如对行政主体实施行政许可行为，法律法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限等；对行政主体实施行政处罚或行政处分行为，法律法规要为其规定调查相对人违法行为的时限，审查违法违纪事实、证据或听证的时限，做出处罚、处分决定的时限等等。时效制度的主要价值在于保障行政行为及时做出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害；同时，可以防止和避免官僚主义，提高行政效率；此外，它还有利于督促行政主体及时做出行政行为，防止因时间拖延而导致有关证据散失、毁灭，或环境、条件变化，影响行政行为做出的准确性。
学生行政机关违背时效制度的表现主要有两种：一是延长事件的处理期限，久拖不决；二是缩短学生的答辩期限或是公告期限等，从而给学生的权益造成损害。如贫困生申请贷款，如果负责人不及时上交材料，错过申请时间，将会给学生的合法期待利益构成现实威胁。又如，行政人员缩短学生的答辩期限，也会给学生实体权益造成损害。
6.违反回避制度
回避制度分为两类，一是职务回避，二是公务回避。职务回避又称“任职回避”，其内容包括亲属回避和地区回避。[5]行政程序中的回避主要是公务回避，它是指公务员在执行公务时，如相应事项与本人有利害关系或者有其他关系可能影响公正处理的，不得参与该事项的处理。在学生管理过程中，不管是赋予学生某种权利或资格，还是剥夺学生某种权利或资格，与该学生有利害关系的人都应主动申请回避，如果不回避，任何人可要求其回避。回避制度的主要意义在于防止偏私，保障公正——既保障实体的结果公正，又保障程序的形式公正。学生管理中的回避制度要求与相关学生有亲属关系或其他足以造成不公处理的学校行政机关人员不得参与该事件的处理。
三、学生管理中瑕疵程序的补救
瑕疵程序是对正义程序的挑战与破坏，必须通过补救使其回到正义状态。学生管理中瑕疵程序的补救主要是指学校行政人员或学生本人对已发生效力但存在程序瑕疵且已影响到实体权益时的行政决定进行事后的补正和救济。根据补救发动者的不同，可将补救行为分为三类，一是学校行政人员的主动补正，二是上级主管部门或监察部门要求补正，三是学生的自我救济行为。
1.学校行政人员的主动补正和行政行为实施者的上级主管部门或监察部门要求补正
具体行政行为做出后，如果行政行为实施者发现所做决定有错误，可以主动予以补正。学校行政人员的主管部门或相应监察部门对已经发生效力的行政决定也有权进行行政审查，如果发现行政过程中有不合法或者不合理的地方，并且影响到学生的实际权益时，审查者应当及时告知行政行为的实施者，要求其补正，也可以自己直接予以补正，补正的措施根据程序瑕疵的不同而有所不同。
一般而言，因学校行政管理人员不履行公告义务而使学生丧失申请或参与机会的，审查部门可以要求行政决定人重新开始程序，如果该事项已经过时效（如贫困生申请贷款），并给学生权益造成重大影响时，可以要求行政决定人尽量采取其他有效措施予以补救，如无法补救，可以给有过错的行政行为人以行政处罚。
因行政决定人不履行告知义务，使学生丧失辩论和救济机会的，学生可以自知道或应当知道有该项权利时重新计算时效，从而相应延长答辩的期限。
因行政决定人不听取学生辩解、或遗漏既定程序的，审查部门可以要求行政决定人重新做出行政决定。
因行政决定人违反回避制度，应当回避而没有回避且造成处理结果明显不公的，审查部门可以要求其他与本事项无关的行政人员重新做出行政处理。
2.学生的自我救济
学生的自我救济的途径主要有两种：一是申诉，二是提出诉讼。
(1)申诉。申诉是指对已经发生效力但存在合法或合理性问题的行政决定向相关教育行政部门提起申请，要求对其审查或是重新处理的自救行为。申诉是学生的一项法定权利，除了行政法等一般法外，一些教育行政法规中间也对之进行了规定，如《教育法》第四十二条、《高等学校校园秩序管理若干意见》第十七条、《普通高等学校学校行政行为规定》第六十四条、《研究生学籍管理规定》第二十八条等。申诉机关对学生的申诉必须受理，并限期做出处理，对于行政处理中存在程序瑕疵的行政决定，申诉机关应当视情况做出相应的处理（与行政机关主动补正的措施一致）。
(2)提起诉讼。当审查者发现行政者有不法行为且严重影响到学生的实体权益，而行政者又拒绝主动补正时，或是学生提起申诉而申诉机关拒绝受理并严重影响到学生实体权益时，学生可以通过诉讼寻求司法救济。这是保障学生的最后一道安全屏障。
我国目前的诉讼法没有明确规定可以对学校行政机关违反行政程序而造成学生实体权益损害的行为进行诉讼，甚至在一定程度上还以内部行政行为不可诉排斥了诉讼的可能。但在国外，情况却相反。以美国为例，美国是一个教育法制程度相当高的国家，其立法、执法和司法都比较健全，其中教育司法不仅影响了美国的教育制度和教育管理模式，而且对教师和学生的行为、课程和教学的开展、教师和学生的关系等方面都产生了重要影响。如美国法院通过判决推翻了许多学校董事会的政策和规章，认为学生可以各种理由拒绝向国旗敬礼；只要不产生混乱，学生可以决定自己头发的长短；学生未经事先批准，可以在校刊上发表文章；已婚学生可以参加课外活动；学生可以象征性的表达方式发表政治申明等等，从而有效地保障了学生的合法权益。[6]
近年来，我国在依法治国的方针指引下，法治进程大大加快，在教育领域，也出现了一些影响很大的判例。如田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼一案，该案因北京科技大学给予田永取消学籍的行政处分未履行公告义务、说明理由义务和当事人未能得到申辩而被判取消学籍的行政处罚无效，并最终败诉。[7]这表明，我国司法界已经逐步介入教育领域，这给我国教育行政程序法制化将是一个很大的促进。
总之，学生管理必须严格按照法定的程序进行，这对学生实体权益的保障有着至关重要的作用，任何违反程序并损害学生实体权益的行为都应得到有效的补正和救济。为此，笔者建议教育部门可以先行以规章或决定的形式将学校行政行为的基本程序、违反程序的处罚措施以及相关人的救济措施先行确定下来，待时机成熟，还可以通过立法给予保障。