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一
政治发展的动因，是源于社会生产力的发展和生产关系的变革而引起政治的量变或质变。对于处于现代化进程的中国而言，面临经济和政治现代化的艰巨任务，如何建构并完善政治体系，使政治现代化与经济现代化取得同步发展，并且使政治在经济现代化中发挥核心作用，这是中国政治发展理论立论的基本前提。根据在经济改革和经济运行中介入的方式和程度以及中国的国情，中国政治应属于强型政府模式，拥有强大原政府权力。强型政府模式在推动改革和发展、促进经济现代化进程中，具有四个方面的积极作用：
一是政府凭借有效的体制动员能力，把民众组织动员起来，在较短的时间内形成改革和发展的共识和合力，减少障碍。从农村联产承包制到陆续对城市企业实行以承包为主的各种形式的经营责任制，再到现代企业制度的建立，都是在政府的悉心指导、着力推进下开展的。
二是政府运用行政力量把资源迅速配置起来，以投入来拉动经济发展，缩短经济起飞过程。区域经济发展不平衡、产业之间不平衡、劳动力素质不平衡，是当代中国经济发展的一大特征。政府成功地运用了非均衡发展战略，首先把优秀的生产要素组合并予优化，形成高于社会一般的先进生产力水平和发展速度，由此，一部分先进地区、优秀劳动者和企业先富起来，这些地区、企业、个人无疑对现代化的全面实现具有引导、示范效应。
三是地方政府不断地获得各种发展机会。中国政府是一种有限的行政分权组织形态。中国的每项改革措施和政策，都十分注意发展地方政府的积极性，让地方政府不断地获得各种发展机会。地方政府通过经济开发获得的增量财富可以按比例留成，其投资机会、发展机会大大增加。地方政府因财政分成而高度关注经济发展速度，着力提高经济总量。
四是政府成为体制的主要供给者和创造者。政府一方面从操作层次上为市场运行提供法定规则，通过制定和完善反不正当竞争法、投资法、企业法、商标法、经济合同法保护正当竞争，另一方面通过制宪和修宪活动，确认公有制为主体多种经济成份并存的所有制格局，明确界定产权。这样，通过各个经济主体经济权利的自由让渡和转移，形成自由买卖产品和自由价格制度，以自由契约的行为方式和财产权利的交换关系，构筑起市场运行的体制性框架。
强型政府模式除上述积极效应外，同时还伴生着副效应：
一是“寻租”现象比较普遍。寻租活动是利用政治行政权力或来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，从而攫取和维护既得利益的行为。寻租活动以合法和非法形式存在着。企业向政府争取优惠待遇，利用政府权力或政策维护其独家垄断地位，这是合法活动；更多的是以非法形式存在着，企业通过贿赂获得发展机会或超额利润。
尤其要指出的是，中国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨时期，公平竞争的市场条件并不充分，国家宏观调控意图在分配领域不能完全到位，分配不公成为较为普遍现象。社会成员要求政府采取有效措施和方法，来弥补和消除社会分配不公。这在客观上增加了政府管理过程更多的寻租机会，表现在结果上，或者以平均主义形式加剧分配不公，或者贫富之间的差距进一步扩大。体制转换必然要求和导致政府管理职能、管理模式、管理方式实行转变，权力和利益将重新调整和组合，官员的特权将日趋减少乃至消失。强烈的利益反差会使某些官员可能通过“抽租”或“设租”方式来获取个人或小团体利益，即通过官员掌握和拥有的公共权力或政治影响力，来增加企业的利润或发展机会，由此所形成的利益，企业或与官员共享，或以贿赂作为制定政策的交换条件。这就打通了权钱交换的阻隔，意味着政府腐败的通道开启。
寻租活动泛化，不仅不能使资源按照市场经济的要求，实现高效配置，客观上还导致了政治腐败，损害政府形象，对政府整合起误导作用。
二是制约着市场主体形成。我国改革战略将增强企业活力作为经济体制改革的中心环节，这本身并不错，问题在于要正确选择增强企业活力的着力点。尽管企业改革进步很大，但是还没有进入内源性发展阶段。迄今为止，政府始终未能停止对企业经营活动的直接干预，政企不分的管理体制依然如故：1.企业作为独立法人应具有的权利不能到位。企业的主管部门至今还截留或部分截留着《企业法》规定的企业应有的若干项重要权力，诸如用工权、投资权、分配权。2.企业尤其是国有企业承担着部分政府职能和义务。由于社会保障体系尚未建立，国有企业承担着在职职工和退休职工的各种生活福利、医疗保障等诸多费用，自我服务的第三产业成为企业不可缺少的部分和负担，企业还应付和承担着来自各方面的各种摊派。概而言之，企业承担着社会稳定、社会发展的直接成本。此外，国有企业还承担着经济改革的成本。总之，在企业没有真正成为市场主体之前，企业发展的主动力在于政府行政压力和行政官员的决心，而不在企业和市场本身。
由于政府作为投资、决策主体，加大投入、加快发展能给本辖区带来诸多经济实惠，因此政府往往重发展轻改革，制度创新滞后，行政权力被错位以致成为改革的障碍。这表现在：1.行政权力阻碍着全国统一市场的形成，地方政府运用行政力量保护本地市场，封关设卡，容忍本地的伪劣假冒商品；2.运用行政权力，对严重资不抵债的企业进行保护，消弱了市场优胜劣汰的能力；3.政府仍然是资源配置的主体，最稀缺的资源——资金的配置主要掌握在拥有政府权力的银行官员和政府官员手中。
二
强型政府模式的双重效应并不是完全由于权力强弱本身带来的，它和政治与经济关系结构、政治集权与行政集权关系结构有着密切的联系。因此，必须对其进行深入剖析，强化正效应，避免和减少副效应，强化政府整合，提高行政效率，推动市场经济的发展。从当代中国国情和市场经济发展的要求出发，政府整合取向的内容主要体现在两个方面。
1.政治民主化与行政集权化
民主的本意是“人民的权力”。从法理上讲，在社会主义社会，国家权力不是归少数人所私有，而是归全体人民所共有，社会成员享有各种广泛的平等权利。社会主义国家能够真正地实现主权在民，人民群众当家作主。就国家层次民主而言，主权在民通过人民代表大会制度体现出来，人民通过代议机构即人民选举产生的人民代表大会行使立法权力，制定国家的政策和法律，并且监督和制约行政和司法机关。目前，政治民主化的内容主要集中体现在两个方面：第一，决策民主化。巩固和完善人民代表大会作为国家权力机关的决策地位；决策过程进一步民主化，提倡和鼓励人民群众参与决策过程。决策民主化能够有效防止政治行政行为偏离正确的方向，让决策符合民众的利益。第二，加强和改善权力对权力、权利对权力的制约监督。以权力对权力的制约和监督，包括：执政党、司法机关、行政机关、立法机关之间的相互制约和监督。人民作为权力主体拥有对所有权力实行监督制约的权力，人民的权力是一切权力的根本和源泉，人民的权力与其它权力相比具有权威性和至高性。以权利对权力的监督和制约，这表现在人民所享有的政治权利及实现程度上。权利与权力相比具有广泛性、普遍性、具体性的特点。国家和社会管理、知政、参政、选举、民主监督、劳动就业、教育培训、健康卫生、休息娱乐……，都是受到法律保护的公民的权利。腐现现象不仅是对公共权力——人民权力的一种扭曲和异化，更是对公民权利的占有和侵犯。
行政集权与政治民主是既相互联系又不能等同的概念。在社会主义社会，行政集权只能在政治民主允许的范围内进行，政治民主保证和把握行政集权的方向和性质。行政集权有助于政治民主，保证市场经济更富有效率地进行，政治民主也只有与行政集权结合在一起才是现实可行的。尽管政治集权与行政集权是紧密联系的，但是不能替代或错位。行政集权仅仅意味着政府科层组织体系内部的集权，这与把立法、行政和司法权力集中于领袖个人或某一政治组织的政治集权是截然不同的。党的一元化领导、个人专权既不符合民主政治的原则，也不是科学意义上的行政集权，行政集权必须也只能是按照法定程序和行政管理的一般原则进行的。
行政分权的走向是纵向的，民主政治所要求的分权是横向的。如果行政分权过度，政府整合缺失，容易形成地方部门割据，这与政治民主化不仅没有内在的联系，而且不利于政治现代化的实现。统一的市场、统一的法律、统一的政府、统一的税率、统一的决策，是市场经济正常发展不可缺少的条件。十六年改革的得失表明，行政权力过于分散，会使中央权威流失，出现政府危机，以放权让利为导向的改革，从调动地方积极性、搞活经济意义上固然应该充分肯定，问题在于，转变政府职能并没有真正到位和实现，不仅中央下放给企业的权力被地方政府截留，企业没有也不可能真正成为独立的市场主体，并且中央政府缺乏中央政策在地方和社会贯彻实施的行政力量。上有政策下有对策就是中央政策权威流失，地方政府利益刚化的表现。不难看出，政府整合滞后，缺乏行政集权会导致分散主义、地方主义、无政府主义。这显然不利于中国现代化的发展。
2.政治与经济二元化
市场经济要求市场在资源配置中起基础性作用。按照市场经济要求重塑政府模式，政治与经济应该相对分离，政府不能直接而具体地介入微观经济活动。政治权力具有集中性和权威性的特点。因此，政治权力应主动地促成其与经济的分离，以实现政府职能的转变。值得指出的是，中国的改革要走出把分权作为政治权力与经济权力分离、政府职能转变的标志性尺度的认识误区。要按照社会主义市场经济的要求实现政治与经济的分离，实现政府整合。一方面，借助政治行政力量，加快建立健全全国统一的大市场、统一的法律法规；另一方面，保证地方、企业、生产者享有统一的、由法律、政策规定所应当享有的自主权。近几年来，中央政府的宏观调控之所以能比较接近预期的目标，不是政治经济一体化的结果，行政集权、政治民主、政治与经济的相对分离恰恰是重要的前提条件。这次中央宏观调控，一是没有把企业的权力收归政府，二是没有把政府权力收归于党，三是没有把地方应享有的权力回收于中央，而是始终以实现经济总量平衡和整体结构优化，促进经济健康、可持续发展作为目标，更加科学地制定指导性计划，调节和控制货币、财政收支、外汇收支总量，加强市场管理和监督，维护市场秩序。尽管微观经济存在一些不尽如人意的地方，但是，宏观经济形势呈现良好态势。
模式转换时期，畸形的政治经济一元化较之计划经济体制下的政治经济一元化要更加危险。因为，在两种体制都不能完整发挥作用的情况下，政治行政权力以不规范的方式介入经济活动不仅容易形成政府腐败，而且会阻碍市场机制的形成和发育。目前，政府把生产经营权力归还给企业，实行政企分开，这已成为改革的共识，这个层次上的政治与经济二元化态势已比较明显，而深层次的政治与经济二元化，即公共行政权与国有产权分离还有相当难度。在传统体制中，国有产权完全包含在公共行政权中。虽然国有产权正日见清晰，但总体上仍然处于不确定之中，政府与企业共享产权。尽管改革为国有产权与公共行政权的分离提供了一定条件，但仍不足以成为实现政治与经济二元化的充分条件。现有的国有资产管理机构属于政府序列，拥有行政特权，有悖于产权的平等有偿本性。解决这一问题的途径在于，从根本上实现政治与经济的二元化。
三
政府整合既是政治行政改革的内容，也是中国的政治优势。中国的政治改革与政治发展，必须扬长避短，发挥优势。现阶段，政府整合中必须正确处理好以下几个方面的关系。
1.中央集权与地方分权的关系 集权有利于保持体制内的平衡，分权有利于体制与环境之间的动态平衡。尽管中央集权存在着诸多弊端，但是中外现代化的经验表明，一个强大的、统一的、权威的中央政府在整个现代化进程中起着关键性的作用。从一定意义上说，集权是国家的本质和国家的生命基础。
现阶段中国政府系统面临的一个基本问题，就是要加强中央政府和地方政府之间的政策调适，实现政府整合。中央和地方的政策调适，要通过政治行政改革的途径来实现，要适度加强中央调控能力，重塑中央和地方的关系。对于中央政府而言，应致力于保证与维护国家独立与安全；保证和保障国民的权力与权利；促进国家政治、经济、社会的整体协调发展；维护宏观经济稳定和发展；消除经济发展的障碍，建立合理、公正的收入分配机制。作为地方政府，在政府整合的基础上，适当调适公共权力和公共政策，以支持经济的健康发展，地方政府的自我调适的能力越强，中央政府的负重会相对减少。只有这样，才能实现中央政府和地方政府在政治发展中政府整合的统一性，形成良性循环。
地方政府要克服和消除从自身利益出发，截留企业经营决策权，任意“放大”或“缩小”中央政策的现象。地方政府在保证中央政府的公共政策在本行政区域内实施的前提下，注意提供为地方性公共产品服务的公共政策；在服从国家宏观调控的前提下，通过地方性产业政策和地方性法规来促进和调控地方经济发展，从而实现社会协调和良性发展，为经济可持续发展奠定更宽广、厚实的基础。
2.内源性动力和外源性动力的关系 政治整合作为政治发展的重要方向，必须注重其本身的内源性，而逐步减少其被动依附性，正确处理的两者关系。为此，必须明确下列观点：
第一，政府整合要主动适应和满足市场经济发展的要求而不能被动依附。政府整合是以维持、巩固和发展统一政治共同体为前提的，它作为国家政治的重要组成部分，具有相对独立性。这种独立性是政府整合的条件，否则不能主动适应和满足市场经济发展的要求。市场失败广泛存在于竞争性经济之中，主要包括：1.公共产品的提供；2.市场经济中的垄断性；3.市场经济的外部性；4.市场经济的波动性和自发性；5.市场经济所导致的收入不平等。要消除或减少市场失败，保证市场经济持续、健康发展，政府必须是高效、统一、权威的。显然，主动而独立的政府整合是不可缺少的。
第二，政府整合必须遵守行政管理内在规律的要求。充分就业、经济增长、经济稳定、公平的收入分配是政府的经济目标。为了实现这些目标，政府必须扮演好下列角色：市场经济的基本结构的培育者；公共产品的供应者和组织者；收入分配调节者；经济活动的协调者和仲裁者；宏观经济变量的调控者。这就必须培育和完善市场的基本结构，包括市场体系、组织体系、规则体系、支持系统；提供公共产品，制定并实施协调经济活动的法规与制度，介入并实施二次分配，进行科学决策和重大政策的调控，保证国民经济健康、协调地发展。
现代化过程中，还必须遵循政府行政管理的一般规律，实行政企分开、政事分开、企事分开，在政府整合中，增强内源性动力并与外源性动力结合起来，提高政府生产力，杜绝政府腐败。缺乏内源性动力的政府整合，会吸纳或放大市场经济的副效应。
3.政治与经济的双向关系 要达到上述政府整合的要求，必须明确政治与经济的双向关系。这有助于在政治经济二元化的基础上，强化政府的整合作用和效果。
第一，发挥好政治的经济功能。一是政府的经济功能。这主要指政府组织实施经济发展、经济改革和宏观调控的职能。政府经济功能的充分发挥，有赖于强有力的政府整合。二是政党的经济功能。这主要指政党在经济战略或思路上的决策功能。政党作为阶级中最积极的部分，承担着特定意义上组织经济的功能。三是政治文化的经济功能。这主要体现为政治文化能够提供经济改革和经济发展思想资源，它构成政治行动的基础，并使政治行动富有意义。政府整合离不开政治文化价值所提供的政治共识和政治价值取向，这是政府整合的重要思想资源。
第二，经济的政治功能。经济对于社会政治生活有重大影响力，这种影响力就是经济的政治功能和作用。一是经济的政治决定功能。社会发展的历史表明，社会的任何重大政治变革，归根到底还是由经济力量所推动、所决定的。仅以政府整合的力度来保持社会经济发展的动力是短暂和脆弱的，政府整合的力度和方式应取决于经济发展的内在要求。二是经济的政治补偿和完善功能。经济的政治补偿和完善功能是经济的政治决定功能的延伸和拓展。补偿功能是政治本身功能缺损时，经济予以替代和补偿；完善功能是政治机制本身难以调节，而社会发展又需要调节，经济来弥补和完善政治机制的不足。模式转换时期，政府整合不充分时，经济发展和经济改革能弥补和完善政府整合，延伸和拓展政府功能。三是经济对政治发展的推动作用。政治发展的含义是指政治本身的日益完善过程，在内容上包括政治结构更加合理，政治功能更加健全，政治决策更加科学，政治体制更加完善，经济现代化对政治发展的要求和内容，大致体现在：1.权威的中央政府，2.合理的权力结构，3.高效的政治行政能力，4.政治民主化。这些既是政治发展的内容，也是政府整合的目标取向和内容。
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