中国森林生态效益补偿标准制度研究——基于10省地方立法文本的分析，本文主要内容关键词为：中国论文,文本论文,森林论文,补偿标准论文,生态效益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
林业分类经营和森林生态效益补偿制度实施后，生态公益林补偿就成为林农反映最为强烈和现实迫切需要解决的问题。归纳起来，主要表现在以下几个方面：一是补偿标准绝对量过低。一份来自基层的调研报告指出，在相同条件下，生态公益林补偿仅为商品林收益的1/9，甚至与种植粮食作物和退耕还林所获补贴相比，也有较大差距。2008年，国家进行集体林权制度改革，林地承包经营权、林木所有权等权属主体进一步明确，林农承包经营商品林的积极性再一次释放出来，进一步拉大了两者之间差距。尽管中央和地方通过各种措施手段提高补偿标准，但长期累积形成的补偿标准绝对量偏低的局面一时难以得到显著改观。收益差距过大造成了非守规型逐利活动(滥砍、滥伐和盗伐等)增加和森林(生态林)经营管理粗放两种现象并存，而这无疑会对国家森林生态补偿制度价值目标产生影响。二是公益林补偿标准单一。鉴于国家和地方财政经济状况、成本效益等综合因素考虑，现行森林生态补偿标准多采用单位面积平均数的“一刀切”式的单一做法。如果将这种单一标准具体落实到千万林农的山头地块，衡量结果就会变得极其复杂。绝对量偏低，再加上单一补偿标准，已在事实上抑制了森林生态补偿制度功能的有效发挥。三是过低、单一补偿标准所形成的有限补偿经费在利益主体之间再行分配也存在诸多弊端。现行中国《森林法》及《森林法实施条例》将森林生态补偿基金贯穿于公益林营造、抚育、保护和管理的整个过程，由于过程各个环节存在不同利益主体，故有限补偿经费须在利益主体之间按照标准进行再次分配。实践中，各地大都通常按照一定比例或标准，将补偿基金分解为损失补偿支出、管护支出和管理支出等，相应分至森林权属主体(所有者和经营者)、管护主体(护林人员)以及管理主体(基层林业行政机关或集体经济组织)手中。再次分配程序复杂繁琐、过程冗长拖沓，拖欠、截留和挪用补偿经费现象时有发生。这不仅侵犯了林农获得生态补偿的法律权利，也使人们对森林生态补偿制度的合理性和正当性产生质疑。
国家基于生态公共利益目的需要限制公益林经营行为，从民法原理上讲就是对林权权属主体公益林所有权使用、收益甚至处分权能的限制。一般说来，对所有权限制的正当性探讨主要集中在两个方面：一是目的的正当性；二是补偿的正当性。理论上人们可以模拟计算出生态公益林水源涵养、水土保持、防风固沙以及生物多样性维护等多重生态公共利益指标体系，但难以改变森林生态公共利益内涵外延高度模糊且随时空变化而不断变化的本质特性，故对生态林所有权(经营权)限制目的正当性研究的全部理论意义远远大于实践意义。如此一来，补偿正当性就成为国家或政府限制林权主体的最高依据，而补偿的核心内容就在于补偿标准的多少。它是计算生态林各类主体获得补偿费的直接依据，也是国家限制公益林所有权权能的正当性所在。故研究森林生态补偿标准具有理论和实践的双重意义。
现阶段我国森林生态补偿标准可分为国家法定标准(以下简称国定标准)和地方实际操作标准。中国《森林法》及《森林法实施条例》明确了国家建立森林生态效益补偿基金和森林(生态林)经营者有获得补偿的权利，但未对森林生态补偿制度内容包括补偿标准做出任何规定。中国财政部和国家林业局颁行的部门规章明确了国家级生态公益林补偿标准，但同时要求地方各级政府须按照森林法律制度规定和事权财权一致原则，建立各级森林补偿基金并制定实际操作标准。实际操作标准就是地方各级政府在具体执行国家森林生态补偿制度时，结合各地财力状况依法明确的具体补偿标准。囿于财力、支付意愿等各种因素，国定标准和地方实际操作标准存在一定程度差异。在更大意义上而言，地方立法文本及实践所确定的实际操作标准对我国森林生态补偿状况起着决定性作用。通过分析地方立法文本中森林生态补偿标准条款，了解我国森林生态补偿立法及实践现状，把握补偿标准的立法方向，进而提出补偿标准的规范化问题，为流域、湿地等领域生态补偿标准制定提供借鉴。
1 森林生态补偿标准的现实结构
本文研究的地方立法文本主要包括：地方法规和地方政府规章(含《立法法》规定的省会城市和其它较大的市制定的地方法规和地方规章)；上述地方政府部门制定的规范性法律文件等地方立法文本。选择依据基于以下几个方面的考虑：以集体林权制度改革推行较早且形成一定特色的福建、江西和浙江等省地方立法文本为重点研究对象，综合考虑立法文本所在省份所处的空间位置和经济发展状况(东部、西部和中部)、地理状况(山区、丘陵和平原)，把握立法文本位阶、时效以及立法文本对补偿标准的规定等因素。然后利用“国家法规数据库”搜索现行地方立法文本，并通过北大法律信息网、国务院法制办、国家林业局以及各省(自治区)林业厅(局)等官方网站进行比对、筛选和补差。为保证所选文本可信度，从2009年12月到2011年12月的3年时间内，课题组成员分赴福建、浙江、湖北等上述各地进行实地调研，搜集最新权威资料。在多次讨论基础上，最终选择10省(自治区)40部地方立法文本列入研究范围。以立法文本调整范围内容为标准，将上述立法文本分为森林资源综合立法(以下简称综合立法)、生态公益林单项立法(以下简称单项立法)和生态补偿专项立法(以下简称专项立法)三类。所谓综合立法就是调整森林资源(包括生态林和商品林)权属、经营、保护、管理以及法律责任等关系的综合性地方立法文本。单项立法就是依据林业分类经营规定，仅就生态公益林规划、建设、保护、管理以及补偿进行的单项立法，典型者如《江苏省生态公益林条例》等。专项立法就是为贯彻执行国家森林生态补偿制度，仅就补偿主体、补偿客体和补偿标准等专门事项进行的立法，如《福建省森林生态效益补偿基金管理办法》等(表1)。
1.1 颁行时间
时间是理解制度变迁的重要维度。1998年，《中华人民共和国森林法》首次以国家立法方式建立了国家森林生态补偿制度。2000年，国务院颁布《森林法实施条例》更是将获得补偿作为森林经营者的法律权利予以明确。为贯彻执行国家森林生态补偿制度，财政部和国家林业局2001年联合颁布《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》(以下简称2001规章)，2004年联合颁布《中央森林生态效益补偿基金管理办法》(以下简称2004规章)，2007年修改为《中央财政生态效益补偿基金管理办法》(以下简称2007规章)，2009年又对2007规章部分内容作了修改(以下简称2009规章)(表2)。以上述时间为关键节点，在中央层面，我国形成了相对完备的森林生态补偿法律体系，初步建立了森林生态补偿制度。但制度建立并不意味着它能够有效运行。这是因为制度本身并不能够运转起来，而是需要机制才具有有效性或生命力。制度是可以立即建立的，而机制则是需要较长时间逐渐成长的，每一种制度的功效都要靠机制去实现。
分析上述地方立法文本颁行时间，有两个值得观察的事项。
一是从制度建构时间来看，森林生态补偿制度的地方立法走在了中央立法的前面。1994年，广东省人大常委会率先颁布《广东省森林保护管理条例》(1997年修订)，首次以地方立法方式建立森林生态补偿制度①。随后广东陆续颁行《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》等地方立法文本，逐渐形成了相对完整、分工明确的广东森林生态补偿法规体系。地方立法走在中央立法前面的原因就在于，广东一直处于中国改革开放的前沿，能够深刻感受到森林资源对经济发展形成的内在约束。在环境利益和经济利益、社会整体利益和个人利益、长远利益和近期利益之间，需要打破固有的制度均衡，建构新制度以寻求不同利益的妥协与合作，森林生态补偿制度便应运而生。它通过在不同主体之间进行权利义务的重新配置以实现生存利益和发展利益、经济利益和环境利益及不同区域之间的利益合作。为促使森林生态补偿制度机制的顺利运行，广东不断进行制度机制创新：通过激励性财政转移支付机制促使地方各级政府有效合作，实现生态补偿基金的足额供应；通过不断调整提高补偿标准，保障林权主体利益的持续增进，不同主体、不同利益之间实现协同发展。也就是说，紧紧围绕不同主体不同利益诉求，并在利益诉求与生态补偿制度预设目标之间建立内在行为关联。这种基于利益追求而建立的内在行为关联才是森林生态补偿制度机制有效运行的根本原因。
二是2004年、2007年和2009年3个关键时间节点非常重要。在上述节点时间上，中央建立了中央财政森林生态补偿基金，同时要求地方各级政府也应依法建立地方财政森林生态效益补偿基金②。2004年规章要求地方必须“配套资金”，2007年和2009年规章强调中央财政森林补偿基金的性质、作用和地位，可以看出中央与地方关于森林生态补偿财权事权的双向博弈及互动情况。从中央视角看，涉及森林生态补偿基金的中央财政转移支付不能仅仅是一个消极的转移补贴和单项资金流动，更是一个积极的调动诱因，督促地方各级政府依法履行国家森林补偿基金出资职责。与地方政府相比，中央政府更为关注补偿基金带来的森林生态效益，这与森林生态补偿制度预设目标存在直接关联。地方则强调补偿基金这种转移支付“拉动”地方经济和社会发展的力度和范围，林农通过补偿基金获得增收也可视作地方政府的重要政绩。显然，地方与中央意图存在一定差距，但这种差距并不妨碍他们之间基于利益的积极互动和合作。
从表2可以看出，2004年、2007年和2009年地方立法文本呈现相对活跃状态。在制度强制性(法律规定)和经济诱致性(财政转移支付)双重作用下，地方政府对中央部门规章给与了及时积极的“回应”。应当说这种自上而下、强制和诱致复合的制度变迁模式虽有利于森林生态补偿制度机制建构和顺利运行，但使国家森林生态补偿制度一开始就打上行政森林生态补偿的烙印，不可避免带有补偿主体构成单一、补偿基金来源单一、补偿基金运行封闭和行政补偿权力恣意等痼疾。
1.2 法律渊源
法律渊源也称为法律形式，指那些来源不同(制定法与非制定法、立法机关制定与政府制定等)，因而具有法的不同效力和作用的法的外在表现形式。
分析表3可初步得出以下信息：第一，从立法模式上看，地方人大及常委会倾向于制定森林资源综合性立法，地方政府希望进行生态公益林单项立法，地方政府部门则按照地方法规和地方规章规定，进行生态补偿专项立法。形式上看，地方立法文本遵循着中央立法的部门分工模式，分工似乎是合理的。但如果放在我国森林生态补偿制度的整体框架视野内，这种分工带来一定疑问。这是因为，在国家森林生态补偿制度(上位法)已经建立的前提下，地方立法(下位法)主要任务就是结合地方具体情况，通过机制措施来贯彻实施这个制度。下位法不是对上位法明确规定的制度明确具体执行措施，而是对上位法明确规定的制度再次进行重复规定，不仅造成稀缺立法资源的严重浪费，引发人们对地方立法独立价值的质疑，也在一定程度上削减着森林生态补偿制度的效力。第二，关于森林生态补偿的地方立法主体呈现分化趋势。在我国多层级的立法体制下，立法层级越高，实施的保障力就越强，立法层级低，受到各方面利益的牵制就越大，实施的保障力就相对弱一些。中国国家森林生态补偿制度，在层层授权之下，最终借助地方政府部门规章这种效力较低的地方立法文本得以实施。从权利视角来看，森林生态补偿制度得以明确的森林所有者、经营者获得补偿的法律权利，作为一种重要的财产权，甚至在一定意义上可以理解为宪法基本权利。故立法层次高低也在一定程度上反映了国家政府对待公民财产权利的基本立场和态度。也就是说，由人民代表组成的地方人大或常委会，相对于地方政府及其部门而言，理应成为森林生态补偿制度的主要制定主体。一些省份、一些省会城市和国务院批准的较大的城市已经认识到森林生态补偿对生态文明建设、公民财产权的重要意义，希望借助地方法规这种较高层次的法律形式，提高生态公益林单项立法和补偿专项立法的法律位阶，以保障森林生态补偿制度目标有效实现。
1.3 森林生态补偿标准条款的规定模式
国家森林生态补偿制度是关于补偿主体(受偿主体)、补偿范围、补偿标准和补偿基金等一系列规则和过程的综合，其中，补偿标准条款是补偿制度中重要组成部分。由于各地经济社会发展状况不同，各地地方立法文本中，对于补偿标准规定模式各不相同(表4)。
从地方立法文本关于森林生态补偿标准条款的规定模式来看，一是几乎所有的森林资源综合立法都回避了补偿标准，要么未作规定，要么参照有关规定执行，要么授权省级政府制定关于生态补偿具体标准。前已论及，补偿标准涉及千万林农的财产权利问题，位阶较高的综合立法回避补偿标准，无疑会影响到林农基本利益的有效实现，但同时也应当看到，补偿标准与地方财政状况、民众支付意愿和生态文明建设程度等因素息息相关，出于立法技术考虑，留待下位法予以明确也不失为一种次优选择。二是补偿标准条款呈现较为明显的不确定性。法律规定确定性，为人们实现自身利益提供了可能或更多选择，甚至包括未来稳定的预期。地方立法文本存在的主要价值在于，结合地方实际情况提出具体政策措施，也就是说，地方立法文本应该明确提出森林生态补偿标准的具体条款。但在40个立法文本中，只有7个法律文本(仅占17.5%)提出了具体的补偿标准，且主要集中在效力等级较低的地方政府规章之中。“参照有关规定执行”也占据了相当大的比例。联系上位法关于补偿标准的规定，这里的“参照有关规定执行”是指参照财政部和国家林业局部门规章。通过借助上位法补偿标准规定来明确下位法规定，显示地方立法文本回避地方法定职责，出现立法怠惰问题。三是授权规定所占比例较高，层层授权成为一种普遍现象，市县政府实际上成为森林生态补偿标准的制定主体。40个地方立法文本关于补偿标准的规定模式中，综合资源立法、单项立法和补偿专项立法授权立法率分别为100%、87%和56%。从市县政府，到市县政府部门，再到乡镇政府，甚至村(组)集体组织，都可能成为补偿标准的制定主体③。实践中，村委会、村民代表大会、村集体经济组织以及村民代表会议等都承担了补偿标准制定主体的职责。除了层层授权之外，地方规章授权省政府制定标准、地方部门规章授权地方部门等“自己授权自己”现象也比较突出④。一些地方立法文本即便规定了补偿标准，但都极大地保留了政府调整标准的自由裁量空间。总之，地方政府既是生态林区划界定主体，又是补偿基金出资主体和补偿标准制定主体。
2 森林生态补偿标准的内容及发展趋势
补偿标准是森林生态补偿制度的重要内容，它是补偿主体履行出资责任的依据，又事关受偿主体补偿权利(主要体现为获得补偿经费)的实现。理解地方立法文本关于森林补偿标准的内容及发展变化趋势，有助于中国制定更加科学和规范的森林生态补偿标准体系，促进森林生态补偿制度完善和机制运行。
2.1 单一补偿标准向分类补偿标准转变
在中国森林生态效益补偿制度建立初期，单一补偿标准是可以理解的。这是因为任何制度的贯彻执行都必须考虑成本收益问题。不同的制度规则，带来不同的制度成本。一般来说，人们总是自觉倾向于选择使用和遵守使成本最小化的法律制度和规则。单一的补偿标准规则恰恰满足了这个要求，因为它最大限度地降低了制度形成成本，尤其是降低了其中的信息成本。此外，单一补偿标准规则不会给制度实施初期的各利益主体带来额外负担，而是带来利益增进，故又减少了制度形成的摩擦成本。总之，单一补偿标准在制度实施初期有其一定的合理性。但随着制度机制的不断运行，单一补偿标准逐渐显示出其弊端。因为它忽视了不同区域、不同林分林种的特殊性，造成公益林“管与不管一个样、管好管坏一个样”，久之，就会失去生态补偿制度的激励和促进功能，不同利益主体之间就会难以有效合作，违规趋利活动增加，最终造成森林生态效益递减，制度价值和功能就会落空。
国家和地方经济发展水平、生态位置、林分质量(类型)、权属关系等因素都对补偿标准产生影响。概括起来，影响森林生态补偿标准的因素主要包括生态因素、经济因素和社会因素。其中，生态因素又包括森林生态区位、林分质量和林分类型等，经济因素包括权属关系、机会成本、营林和管护成本等，社会因素包括经济发展水平、财政状况、民众的支付意愿和受偿意愿等。单一补偿标准显然回避了上述多种因素，既违背利益分配的公平理念，也对补偿基金的使用效率产生消极影响。为此，一些地方立法文本在补偿标准方面做出了一些创新的探索。立法文本分类补偿标准条款的制定过程就是在科学调研的基础上，统筹考虑上述各种因素权重比例，明确标准各项具体内容，并将其予以法定化的过程。选取广东和浙江两省立法文本做典型介绍，见表5。
从地方立法文本可以看出，分类补偿标准已经大量出现。一是绝大部分地方立法文本都把权属关系作为补偿标准多样化的突破点⑤。将生态公益林区分为国家所有、集体所有和个人所有，国家所有的公益林采用较低补偿标准，集体和个人则使用较高补偿标准。理论上讲，这似乎是合理的：因为国有公益林经营管理等是由国家财政支出的，国家对授权代理部门提供的生态系统服务应该免费或抚慰性质的补偿。集体或个人所有的生态公益林经营管理等是由集体或个人承担，对其提供的生态系统服务应当给予较高补偿，至少应高于国有公益林。但实际情况却不尽然，因为除了大家共知的中央与地方财权事权尚未完全厘清外，省级以下地方各级政府之间财权事权更是一塌糊涂。很多国有公益林的经营管理实际上是由地方财政在进行支出，立法文本对国有公益林实施较低补偿在一定意义上就是加重当地政府的负担。基于这个缘由，率先在全国建立森林生态补偿制度的广东从2010年不再依据权属关系进行分类补偿。二是依据生态区位进行分类补偿逐渐成为发展趋势。从表5可以看出，浙江方式依据生态区位和权属关系，将公益林区分为一、二、三类，实施不同补偿标准，一类实施较高补偿标准或租赁方式，建立最低补偿标准来保障三类公益林。广东方式依据生态区位，将公益林区分为重点区位和一般区位两类，重点区位单位面积每年的补偿标准应当比一般区位高10%至15%。可以认为，这是目前生态补偿标准多样化的实质性内容。两种方式虽然分类标准不同，但都把自然保护区纳入最高类补偿标准，其中浙江对划入一类区的自然保护区实施市场化补偿标准(租赁)，广东则明确了一定比例的标准数额。上述规定带来两个新问题：一是依据我国《自然保护区条例》规定，自然保护区可分为国家级、省级和地方级。无论是浙江或者广东，虽然将自然保护区列为最高补偿标准，但没有细分国家级、省级或地方级自然保护区的不同补偿标准，不同级别自然保护区采用统一标准是否合适？二是地方立法文本在法律地位上将公益林又分为国家级公益林、省级和地方级等。加上前面论及的权属关系、生态区位等，补偿标准是否会陷入无限扩大的繁琐分类之中？三是分类补偿标准保障措施方面，广东和浙江进行了制度创新。国家森林生态补偿制度规定，地方各级政府负有出资的法定职责。但省级以下地方政府财权事权不相匹配也是客观存在，除一部分地方政府不愿出资外，更多是囿于财力不足，属于客观上不能出资。地方政府不能出资的现实，当然会对分类补偿标准实施带来一定妨碍。为此，广东、浙江进行了制度创新⑥。两省以县级政府为基本单位，针对各地财力状况和在森林生态效益方面的贡献，进行不同比例的生态财政转移支付，支持地方(尤其是县级政府)履行法定出资职责，保障多样化分类补偿标准有充足财力支撑。
2.2 法定标准和协定标准相结合
所谓法定标准是地方立法文本明确规定的补偿标准，一般情况下不允许主体单方或双方随意进行调整(曹明德，2010)。协定标准则是补偿主体和受偿主体经过平等协商、讨价还价，就补偿金额和方式达成双方一致意见后而形成的补偿标准，具有民事合同的一般属性。40个地方立法文本以及地方实际操作标准中，单位面积每年的补偿标准(依据公益林面积确定补偿标准)占据了主导地位，我们可以将其称为标准补偿一般模式。在制度建立初期，采用这种模式有助于实现对利益的未来稳定预期，降低制度执行成本和减少纠纷产生。久之则会产生标准补偿僵化和滞后等弊端。地方立法文本进行了两个方面的完善：一是从静态标准向动态标准转化。单位面积每年多少元的模式是以年度为单位，在既定年限内呈现静态特点。显然，这远不能反映社会经济发展状况。为此，一些地方立法文本在明确法定补偿标准同时，也在随后的条款中提出上述补偿标准应“根据情况进行调整”、“每两年调整一次”、“逐步提高”、“具体调整情况另行通知”等模糊性条款规定。地方立法文本的补偿标准条款虽呈现不确定性和模糊性，但开始朝动态的法定补偿标准转化的迹象和趋势。江西、福建等林改林区调研实践来看，一些地方在法定补偿标准的调整等实际操作上，大都按照立法文本规定，进行补偿标准的提高，使其朝动态方向发展。二是建立了最低补偿标准制度。按照现行法律规定，建立各级森林生态补偿基金是各级政府的法定职责。截止到2011年年底，所调查的10省省级政府均建立了省级森林生态效益补偿金⑦。换而言之，也就是绝大多数省级以下地方政府均未建立森林生态补偿基金。可见，受制于财权事权难以匹配和财力限制等因素，地方政府缺少建立森林生态补偿基金的主观意愿或客观不能。不仅如此，一些地方政府更对中央和省级补偿基金挤占挪用，造成一些地方实际操作补偿标准远远低于国家法定补偿标准。针对这个情况，一些地方立法文本开始进行了制度创新，建立了最低补偿标准制度⑧。最低补偿标准制度通过法律的方式，要求地方政府结合财力、经济发展水平、消费物价指数和护林人员及平均赡养人口的最低生活费，确立最低补偿标准，保障森林经营者有获得补偿权利的实现。
随着森林生态效益补偿和森林生态系统服务理论研究的深入，法定补偿标准也受到越来越多的挑战。一是按单位面积平均数的法定补偿标准(即便逐年提高)不能必然带来森林生态效益的提高。因为在补偿标准既定情况下，公益林面积增加意味着获得补偿利益的增多。经济理性的林农自然就会把注意力投向公益林面积的多少或大小，这样，涉及森林生态效益的最本质因素诸如公益林类型、林分、树种和生态区位等都只能退至次要位置。也就是说，依据公益林面积进行补偿的法定补偿模式显然不能带来公益林质量的提高，不利于中国林业的可持续发展和森林生态效益的持续足额供应。二是法定补偿标准的单方面、强制性和行政自由裁量权过大等特征，也与森林生态系统服务市场化理念不符。现代理论认为，特定人经营管理公益林就是在为不特定人提供森林生态系统服务，它与其它一般商品和服务主要的区别在于，消费者(受益者)是公众，最终的埋单者应明确为主要代表公众的中央和地方各级政府，生产者是公益林各种各类权属主体(包括管护主体)。生产者实现利益选择途径主要有两种方式：(1)通过直接利用从一般商品市场上获得收入；(2)与政府或其它需求方交易获得森林生态效益补偿。对公益林权属主体而言，他们提供生态效益服务，虽不能直接利用从一般商品市场上获得收入，但并不妨碍与一般商品市场服务收入进行比较，在此基础上，结合成本支出和预期收益，申请提出出售生态系统服务价格(补偿标准)，相当于要约。对政府(包括地方和中央)而言，基于财力和经济发展的环境约束，在科学评估基础上，决定购买哪些申请者的森林生态系统服务，购买多少、出价多少，补偿标准取决于双方讨价还价形成的最终交易价格，这就是承诺。要约和承诺中关于补偿标准的条款就是协定标准。可见，协定标准是平等主体之间进行的博弈，充分考虑消费者(购买者)的支出意愿和生产者的接受意愿，最终取决于双方不同利益需求基础上的合意。
于法定标准之外，协定标准开始散见于地方立法文本中⑨。虽然租赁时间、价格规定不甚清晰，但代表了立法和实践的最新动向，即平等意义上的协定标准开始正式出现在地方立法文本和实践中。
2.3 补偿标准内部分配更加细化和具有可操作性
依据国家现行森林生态补偿制度规定，森林生态补偿基金主要用于生态林的营造、抚育、保护和管理。当上述行为主体不一时，依据补偿标准确定的补偿经费需在林权主体、管护主体和管理主体之间以及各自内部再行分配(表6)。
从表6可知，地方立法文本在对补偿标准进行再次分配时，基于各地实际情况，对不同主体利益所获利益进行了倾斜性配置，出现了两种明显的分配趋势：一是补偿标准分配向权属主体倾斜，包括向林权所有者和经营者倾斜，这里以浙江方式最为显著。浙江方式在分配标准规范设计方面，突破了中央立法⑩上位规定，将森林补偿基金支出分为补偿支出和管护支出。其中，森林补偿基金支出明确其指向对象仅为公益林所有者和经营者的收益损失；管护支出则细分为护林员管护费、公共管护费和管理费。森林补偿基金支出没有明确具体补偿标准，但管护支出却明确了补偿标准(60元/
)。此举意味着一旦提高森林生态补偿标准(前已论及的静态向动态转化)，在管护支出标准一定情况下，不断提高的补偿标准形成的补偿经费会逐渐向补偿支出倾斜，亦即向权属主体(公益林所有者和经营者)倾斜配置。同样的趋势还体现在再次分配的第二阶段中，当公益林所有权主体为集体经济组织时，集体经济组织不得以任何方式截留补偿支出，需要把补偿经费总额的80%分至集体组织的林农。严格意义上讲，补偿标准向权属主体进行倾斜配置才是真正回归森林生态补偿制度本质的具体体现，因为权属主体(林农)才是真正生态利益的提供主体，因此也必须是补偿受益主体。二是补偿标准分配向公益林管护主体倾斜，以福建方式比较典型。福建森林补偿基金在分配过程中，流向了更多利益主体，包括公益林所有者、管护者、监管者等。在补偿标准既定情况下，利益相关主体越多，森林补偿基金的真正受益者(公益林所有者和经营者)所获得的补偿利益就会减少，即便不断提高补偿标准，分至最终也是所剩无几。虽然福建模式用“不低于”、“不超过”等不确定术语来进行再次分配标准的确定，却把分配标准的最终裁量权留给了基层政府和村级经济组织。既定的补偿标准，加上基层政府或自治组织过大的分配自由裁量权，最终分至林权主体手中的收益就会相应降低。以2011年为例，福建实际操作标准为180元/(高于国定标准)，扣除管护管理费等各种费用外，最终分至林农手中约为112.05～114.9元/(尚需扣除1.5元/森林保险费)。与经营商品林及种粮补贴相比，其单位面积收益分别为公益林补偿的11.3倍和9.2倍。可见，经营生态公益林所获补偿收益是最低的。调研中，我们发现一些村组在具体执行这些标准时，又做出另外规定：当所有者补偿费人均年分配不足10元的，应将经费留在村集体，一并作为村集体监管费，此时所有者仍须承担1.5元/的森林保险费用。原本为森林所有者和经营者利益而设计的森林生态补偿制度，因补偿标准分配对象过多、自由裁量权过大，导致森林所有者和经营者难以真正获得利益。如何在逐步提高森林生态效益补偿标准，使经营商品林和经营公益林横向差距不致过大，同时厘定利益相关主体的权责和分配标准，保证他们之间有效合作也是补偿标准难以回避的问题。
3 完善森林生态补偿标准的几点思考
3.1 尽快出台森林生态补偿条例
如前所述，《森林法》及《森林法实施条例》、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》对中国森林生态效益补偿制度做了相对完整规定。形式上看，我国已经形成了包括补偿标准在内的一套完整的森林生态补偿制度体系。实际上，由于缺乏相对完善的利益合作制度机制，森林生态补偿制度能够真正运转起来，需要正视许多问题。在补偿主体建构方面，由于缺少“谁受益，谁补偿”“谁利用，谁补偿”的具体操作规定，市场主体和社会主体难以切实有效地参与到制度体系中，森林生态补偿变成行政主体的独角戏，国家森林生态补偿制度简单异化为行政森林生态补偿。由于未能明确中央与地方、地方各级政府之间的财权事权，造成国家森林生态补偿制度在事实上又沦为中央行政森林生态补偿和省级行政森林生态补偿。缺少了补偿主体的多元化，补偿标准的多样化自然无从谈起(11)。在补偿方式方面，单纯强调补偿基金自上而下地单向流动，忽视了林农或其它主体参与补偿方式的意愿，不能实现自上而下和自下而上的有机统一，致使补偿标准难以回应利益主体的诉求。在责任机制方面，缺乏森林生态补偿主要是由公共财政负担的理论认知，忽视或回避地方政府的出资法律责任规定，致使森林补偿制度缺乏法律刚性。在能否借助制度合力方面，强调森林生态补偿制度的单兵突进，忽视它与公益林界定、规划建设、种苗营林补贴制度的整体联动，致使生态补偿基金肩负多重使命而不堪重负，补偿标准分配“僧多粥少”，最终出现到手经费可有可无情形。森林生态补偿制度机制运行中出现的各种问题，除了一定特殊性外，更多体现了生态补偿制度的共性问题。因此，建议完善和修订《森林法》(包括实施细则)，补充和完善森林生态补偿基本内容外，更为关键的是，尽快出台《生态补偿条例》，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿标准、补偿办法，厘定利益相关主体的权利义务和法律责任，并以此为依据，进一步细化包括森林、流域、草原、湿地、矿产资源等各领域的实施细则。
3.2 明确森林生态补偿原则
补偿原则是确定补偿标准的基本准则，体现了国家建设生态文明的基本立场。中国《森林法》及《森林法实施条例》没有明确补偿原则，理论和实务常常提到的“利用者补偿”、“保护者受偿”等生态补偿原则只是确定补偿主体的原则，并无补偿标准的确定原则。国家层面立法回避补偿原则并不意味着地方立法可以放弃结合情况进行探索的责任和担当，但实际上，40个地方立法文本均回避了补偿原则(12)。缺少了补偿原则的指导，补偿标准的不确定、不完全性和随意性不可避免。“自己授权自己”制定标准就会成为经常现象。对于集体林权制度改革后形成的千万林权主体而言，法律赋予他们获得森林生态补偿权利就会沦为抚慰性质、可有可无的补贴或补助。故完善森林生态补偿标准应首先明确森林生态补偿的基本原则。
基于对公民财产权限制从而进行补偿，世界各国有充分补偿、适当补偿和公平补偿三种原则模式。充分补偿也叫完全补偿，日本学说认为，“补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿。”德国学说认为，“私人财产供公共使用时，应全额补偿财产权人因此所受财产上损失全额。”适当补偿也称合理补偿，与完全补偿的立场不同，它认为“鉴于征用财产权之公共目的，正当补偿只需为妥当或合理补偿即可，未必补偿全额”，当然，财产权人必须承担适度的牺牲。公平补偿出于社会本位的价值考量，对完全补偿进行了否定，但绝对的适当补偿往往造成有违社会公正的结果。故公平补偿实际上是对充分补偿和合理补偿的调和。总之，充分补偿侧重于权利人的保护，适当补偿则侧重了公共利益的维护，而公平补偿是在权利主体私益和公共利益之间进行衡量后做出的判断。
我们认为，确定中国森林生态补偿原则应考虑因素包括：一是与其它领域生态补偿协调问题。中国《生态补偿条例》已进入了起草程序，除森林外，草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区均要建立生态补偿，因此森林生态补偿原则应首先考虑与其它领域的补偿原则进行协调。二是补偿标准偏低局面一时难以改观。尽管很多立法文本都强调要不断提高补偿标准，但补偿标准的提高无疑需要一个很长的过程。三是补偿标准提高有赖于政府财力和支付意愿，有赖于民众环境意识的不断提高和配套措施的完善。第一个因素决定我国森林生态补偿原则在其它领域生态补偿尚未构建情况下不可能单兵突进，即不可能采用充分补偿模式，因为充分补偿要求补偿范围极为广泛，致使补偿费用极为庞大，造成公共财政极大负担，最终有碍生态补偿制度的顺利建构。后两个特点要求我们不能简单奢望合理补偿模式，因为合理补偿模式固然有助于环境保护公共利益的实现，但它需赋予地方政府较大自由裁量权，在目前地方财权事权难以匹配和责任政府难以建立情形下，补偿最终就会成为具有抚慰性质、可有可无的补助或者补贴，难以论证其存在公平和效率价值，甚至会带来对公民财产权利的二次损害。相比而言，以商品林市场价值为衡量标准的公平补偿原则应是确定公益林补偿标准的最佳选择。因为商品林价值在客观上是可以确定的，不像森林生态效益服务价值的完全补偿和各种成本的合理补偿那般模糊和不具有可操作性。而且市场价值具有形式上的中立性，可以兼顾林农和地方政府的选择自由和利益需求。
可以简单概括为，我国森林生态补偿的基本原则发展的思路应是适当补偿与公平补偿相结合，在适当补偿的基础上逐渐实现公平补偿。
3.3完善森林生态效益补偿标准体系
遵循在适当补偿基础上逐步实现公平补偿的基本补偿原则指导下，我国所建立的生态补偿应该是一个动态的、开放的和多样化的补偿体系。所谓动态的，就是要结合经济社会发展状况不断对既定标准进行调整。所谓开放的，就是不能设想建立一个相当完善、封闭的标准体系，在法定标准外，基于市场机制的协定标准也应逐步探索，即便在法定标准内部，除了单位面积平均数之外，也应有其它标准方式。多样化的补偿标准需要解决两个问题：一是如何设计多样化补偿标准？多样化并不意味着补偿标准需要穷尽考虑各种因素，但一定要有主导因素或者主要因素的有机组合。换而言之，多样化的补偿标准是有一定界限的。二是多样化要有一定依据，要有一定法律理念、基本原则和制度的支持，否则简单强调多样化并无任何法律或实际操作的意义。
具体来讲，在法定标准内部，多样化补偿标准应当是由分级和分类相结合的标准体系。所谓分级就是在现行的国家级、省级和地方级公益林基础上，以生态区位因素为主导将国家级公益林分为一、二、三类，省级公益林分为一、二类(地方级公益林目前不宜分类)。一是依法建立最低补偿标准制度，在科学测算机会成本和管护成本基础上，确定最低补偿标准，用于最低级别最低类别的公益林补偿。结合财政年度，由省级政府或授权部门公布最低补偿标准为宜。二是不同级别实施不同补偿标准，同一级别内部不同类别实施不同补偿标准。适当拉开不同级别和不同类别差距，实现优质优价，促进一定程度的竞争。三是要考虑在分级分类基础上，仍需建立不同级别和不同类别公益林调入调出机制以及补偿标准正常增长机制等配套措施，这是补偿标准动态化和反映现实变化的客观要求。四是与多样化补偿标准相适应，建立多样化的管护制度。目前各地实施的单一化管护制度是与单一的补偿标准相适应的。分级和分类相结合的多样化补偿标准意味着，在面积一定情况下，不同级别、不同类别公益林获得不同的补偿费用和补偿利益。按照权利和义务相一致原则，建立与多样化补偿标准相适应的多样化公益林分级分类管护制度，不同级别和不同类别公益林采用不同管护标准和要求。
在法定标准之外，多样化的补偿标准就是依据市场化的公平补偿要求，推行租赁、购买、赎买(包括国家行政征收)等协定方式，建立市场化的补偿标准方式。近期，国家(主要是各级政府)作为社会公共利益的主要提供者和承担者，应当按照公平补偿原则、基本要求探索借助或参考商品林市场价值，确定公益林最高级别(类别)补偿标准。长远来看，应建构多元化生态补偿主体，国家、社会以及市场主体作为森林生态系统服务的消费者或社会公共利益的承担者，根据林权主体提供森林生态服务的数量和质量，结合自身实际状况和需求，购买不同类别和功能的森林生态系统服务，双方协商最终达成的交易数额就是符合公平补偿原则的协定标准。
中国森林生态补偿标准体系应是在最低补偿标准制度基础上，分级和分类相结合的法定补偿标准体系，结合多元补偿主体建构不断探索实施协定补偿标准，实现法定补偿标准和协定补偿标准的有效对接。在目前森林生态补偿普遍不足背景下，建立最低补偿标准制度无疑为可行选择。
3.4 继续推进补偿标准利益分配改革
补偿标准的二次分配也是森林生态补偿标准的一个重要问题。从《森林法》第八条第二款规定可以看出，森林生态效益补偿基金用于森林(生态公益林)的营造、抚育、保护和管理。上述各个环节所涉资金数额庞大，仅靠有限的森林生态补偿基金难以为继。也就是说，生态补偿基金涵盖的范围太宽、事关主体过多和承担的使命太重，已经远远偏离森林生态补偿基本内涵。所谓森林生态补偿就是国家、各级政府及其它生态受益者给予森林经营者(所有者和管护者)。因其保护森林生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。可以看出，基于生态补偿制度而建立的森林生态补偿基金受益者仅指向单一主体：森林经营者。按照我国集体林权等制度规定，森林生态经营者就是林权承包经营权主体(当其和管护者分离情形下，应包括管护者)。补偿基金支出范围包括两类：投入成本和机会成本。补偿标准的内部分配改革应紧紧围绕单一的受益主体和两类补偿范围进行改革。
财政部和国家林业局2009规章已对中央财政森林生态补偿基金支出和内部分配进行了局部调整，由“公益林的营造、抚育、保护和管理”转向公益林的“保护、管理”，去掉了原本由补偿基金支出的“营造、抚育”环节和范围，换而言之，公益林“营造、抚育”不再由森林生态补偿基金支出，可能通过其他资金机制予以解决。从国家正在进行的森林营造补助、种苗补贴和抚育补贴试点工作(13)可以看出，国家层面正在着手逐渐剥离补偿基金诸多职能，回归森林生态补偿制度的实质。森林补偿基金专门用于公益林“保护、管理”能够对权属主体因其保护生态的投入和失去发展机会成本进行补偿。在目前中央立法已有明确趋势情况下，地方立法应大胆创新，将目前基于森林生态补偿制度建立的森林生态补偿基金细化为公益林建设基金、公共管护基金和生态补偿基金三类。按照分级负责原则，公益林建设基金列入各级政府公共支出项目，按照《公益林建设规划设计通则》要求，用于公益林的营造抚育支出；公共管护基金分为两项，一项主要用于防火、防治生物病虫害等生态公益林公共事项，另外一项就是支付管护人员的劳务报酬或劳动工资，前者采用省级统筹，管护主体通过项目申报方式进行，后者结合公益林法律属性，由各级政府根据管护标准要求，直补管护主体。最后一类是生态补偿基金，应采用公法上的财团法人模式建立，以实施生态补偿中货币补助方式的直接补偿，用于所有者(经营者)机会成本的损失。采用政府财政拨款为主导、社会和市场多主体参与的方式建立公益性的森林生态基金，设立基金运作机关、监督机关、审核机关和收支审议机关，并明确各自基本职能。如前所述，此类基金应该通过《生态补偿条例》予以明确。分类构建和分别实施，真正回归森林生态补偿制度本质。
3.5 构建合理的补偿权力制约机制
应当清醒地看到，即便修订了《森林法》及实施条例，制定了《生态补偿条例》，完善了森林生态效益补偿制度，明确了森林生态补偿基本原则和标准，政府及其部门制定补偿标准的具体实施细则仍然是不可避免的。因此要使地方政府正当行使生态补偿自由裁量权，除了完备的法律外，尤为重要的是构建合理的补偿权力制约机制。分析地方立法文本关于森林生态补偿标准的规定，可以看出，在我国的森林生态补偿权力分配框架中，与中央政府相比，地方政府处于主导地位；与立法机关相比，行政机关处于主导地位。在森林生态补偿权力监督方面，司法权一直被排斥在外面。缺少了司法权的介入，补偿权力的恣意和权力滥用就不可避免，森林经营者获得生态补偿权利救济就失去了最后一道屏障，导致生态补偿制度机制运转失灵。
地方立法机关应发挥立法权对行政权的制约作用，限定森林生态补偿标准制定主体层级，限制或禁止授权立法行为，条件允许情况下，尽可能以地方立法方式明确最低补偿标准。同时建立司法审查制度，赋予地方法院对地方政府制定补偿标准的抽象行政行为和执行标准的具体行政行为进行审查，压缩行政补偿权力滥用的空间。同时，保障林农获得生态补偿权利的实现。
注释：
①《广东省森林保护管理条例》第七条第二款规定：“同时实行生态公益林效益补偿制度，具体办法由省人民政府制定。”
②分析2001、2004、2007和2009规章内容，发现一个共同的表述就是希望进一步明确地方各级政府责任，不断要求地方各级政府建立森林生态补偿基金。2004规章甚至要求地方政府必须“配套资金”，2007和2009规章为突出地方政府责任，要求“地方各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金”，并将“中央森林生态效益补偿基金”更名为“中央财政森林生态效益补偿基金”。上述规定无非都是为了明确并强化地方各级政府的补偿责任。
③《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》(2009)规定，“补偿性支出经村民代表大会通过后，可以分为所有者补偿费、村集体组织监管费和直接管护(劳务)费，其中所有者补偿不低于65%，村集体监管费不高于15%，直接管护费不高于25%。”
④《江西省生态公益林补偿资金管理办法》(2009年颁行)第六条第一款规定，“以后年度平均补偿标准如有变动，由省财政厅、省林业厅在生态公益林补偿资金拨付文件中予以明确。”
⑤除浙江外，福建、江西、贵州、湖北、云南、安徽等均以权属关系作为分类补偿的主要标准。国有公益林采用一个补偿标准，集体所有和个人所有采用一个补偿标准。
⑥为确保分类补偿能够贯彻，浙江建立了分档补助措施：以公益林所在县(市、区)经济发展水平为要素，将省补助标准划分为重点补助地区、次重点补助地区和一般补助地区，分别按最低补偿标准的90%、60%和40%进行补助(且两年调整一次)，分档补助为分类补偿标准实施提供了财力支撑。广东则结合主体功能区规划要求，对生态优化区域县(市)进行生态激励性转移支付和“四税”返还奖励措施，以充足财力鼓励地方进行多样化补偿标准的尝试。
⑦此外，仅有广东、浙江和江苏部分市县政府也依法建立了地方森林生态补偿基金。
⑧《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》第七条规定，公益林的最低补偿标准由省政府公布。
⑨《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》第六条和第七条规定了国家租赁方式，对省级以上自然保护区中林地所有权为集体所有的补偿采用国家租赁方式，租赁指导价由省里确定。
⑩财政部、国家林业局的部门规章和绝大多数地方立法文件都规定补偿基金支出分为两个部分(补偿支出和管护支出)，其中，补偿支出对象包括林权主体、管护主体，支出对象广泛。而管护支出指向各级管理者，支出对象单一。浙江地方立法文本更改了这个做法，将补偿支出对象限定为林权主体，从而走向单一。相反，管护主体支出对象包括护林员管护支出、公共管护支出等，呈现广泛性。
(11)自2007年，福建省开始由河流下游地区生态效益的受益者对上游地区生态效益的提供者进行补偿，由下游地区筹集补偿金，通过下游地区各林业主管部门发放给上游地区各林业主管部门。
(12)一些立法文本用到“一定”、“相应”等不确定法律概念，但在汉语上均为不完全之义，若结合实际操作补偿标准和数额来看，可以推知这些立法文本中多采用的是适当补偿原则。
(13)参见财政部国家林业局《关于开展2009年森林抚育补贴试点工作的意见》、《关于开展2010年森林抚育补贴试点工作的意见》等。
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