浅析中国特色审计问责体系的构建，本文主要内容关键词为：中国论文,体系论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基于不同审计模式的问责体系的差异分析
委托代理关系是国家审计的理论基础。当被审计单位未履行或不恰当履行政府受托责任时，根据社会契约，国家审计可以启动问责程序。因此，审计问责是国家治理的一个方面，与国家的政治体制密切相关。目前，根据各国政治体制的实际情况，国家审计的领导体制可分为立法型、司法型、混合型和行政型四种模式。在不同的审计模式下，审计问责体系的构建略有差异。
1.立法型审计模式下的问责体系。美国属于立法型国家审计模式。基于三权分立的政体，美国的国会、政府和法院分别拥有立法权、行政权和司法权，并相互制约。美国总审计局是国会的下属机构，负责调查、监督联邦政府的规划和支出，只对国会负责，具有较强的独立性。根据美国总审计局的职责规定，相对于审计的批判性，美国的审计更重视建设性。在传统财务审计的基础上，总审计局以政府部门的绩效审计、项目评估和政策分析为主要工作内容，审计问责由国会负责，总审计局的工作就是为国会实施审计问责提供客观依据。因此，美国总审计局没有处理处罚权，审计问责的主体是国会，客体是联邦政府部门，审计问责的目标是评价政府管理工作，为解决工作中的顽疾提供建设性意见，促进政府部门更好地履行受托责任。
2.司法型审计模式下的问责体系。法国是司法型国家审计模式的开拓者。法国的最高国家审计机关是审计法院，其既不隶属于议会，也不隶属于内阁政府，而是一个独立于立法和行政部门之外的司法机构。法国审计法院的工作人员必须具备法官资格，对审计查出的问题可以通过司法程序直接问责，审计结论由司法判决和行政结论所构成，但涉及刑事判决的，审计法院则需提交司法部行使。随着审计职能的拓宽，法国审计法院由早期仅限于对行政部门的账目审查延伸到对国有企业、银行和保险业等单位的管理审计，审计问责的范围也随之扩大。因此，法国审计问责的主体是审计法院，客体是政府部门及国有企业、金融单位等，审计问责的目标是通过司法裁决，遏制和惩罚被审计单位在履行受托责任中的违规和失职行为。
3.混合型审计模式下的问责体系。日本是混合型审计模式的代表。日本的最高国家审计机关是日本会计检查院，其不隶属于国会、也不隶属于司法部门，又独立于政府内阁，是与内阁平行的一个机构，具有一定的政治特殊性。日本会计检查院拥有检查权、惩治权、立法权和建议权，且不受行政部门干扰，具有超然独立的地位。会计检查院负责对接受中央财政拨款的各级政府机关、事业单位、社会组织以及接受中央财政投资和援助资金的企业、工程项目等进行审计。在审计问责方面，会计检查院类似司法审计模式，可以独立行使处罚权。因此，日本审计问责的主体是会计检查院，客体是所有接受财政拨款的政府机关、企事业单位和社会组织等，审计问责的目标是惩治被审计单位的不法行径，兼具为国会提供服务，规范被审计单位有效履行受托责任。
4.行政型审计模式下的问责体系。行政型审计模式是指由国家行政机关领导审计机关的组织管理形式。我国采用的就是行政型审计模式。在传统的行政型审计模式中，国家审计机关归属行政序列，拥有实施经济处罚的行政权。审计机关实行双重领导，既对同级政府负责，又接受上级审计部门的指导，审计的独立性在实际操作中存在不可避免的局限，从而影响了审计问责的效果。随着我国经济政治的变革和发展，国家审计正处于转型期，力求探索出一条中国特色社会主义的审计之路。笔者认为，国家审计可以在行政型审计模式的前提下进行改良，兼收并蓄其他审计模式的优越性，增强审计问责的力度，使审计问责的主体更加多元，审计问责的客体更加全面，审计问责的目标更具前瞻性。
5.审计问责的国际规范体系。国家审计问责在执行中应当遵守一定的法律规范，因此，除了问责主体、客体和目标外，问责规范也是审计问责体系的重要组成部分，为问责流程的有序性和问责结果的可靠性提高了制度保证。在国际范围内，由最高审计机关国际组织发布的《利马宣言》是国家审计的纲领性文献。从审计问责的视角看，《利马宣言》对于“审计目的”的阐述如下：“审计本身并不是目的，而是控制体系不可缺少的组成部分。这种控制体系的目的是要及早揭露背离公认标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率、效果和经济原则的现象，以便在各种情况下尽可能及早采取改正措施，使当事人承担责任、赔偿经济损失或采取措施防止重犯，至少也要使之今后更难发生。”上述文字中的“改正措施”、“承担责任”、“经济赔偿”和“防止重犯”等描述，明确了国家审计的问责属性。参加国际组织的国家审计相应在各国法律中规定了审计问责的强制性要求。如《法国审计法院法》、《俄罗斯联邦审计院法》以及我国的《审计法》。此外，相关国际审计准则也为审计问责的执行提供了技术参考。如最高审计机关国际组织的《INTOSAI审计准则》和《财务审计指南》，以及美国政府审计准则等。
二、我国审计问责的现状与问题
尽管国家审计在我国经济社会运行的监督过程中具有举足轻重的地位，“审计风暴”的覆盖面和影响力不断扩大，但结合笔者几年来的审计工作实践，个人认为我国审计问责的进程有待加快，审计问责仍面临着不少困境。
1.审计问责的涉及范围过窄，问责效果欠佳。这是关于审计问责目标的问题。根据我国《审计法》规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反国家法律、行政法规规定，审计机关应当依法对被审计单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，我国审计问责的范围界定为违法违规行为，如对财政资金的贪污、挪用、挤占行为，收受贿赂和回扣行为，滥用职权等渎职行为以及违反财经纪律的重大过错行为。随着国家审计本质和审计功能的提升，目前，国家审计已不再局限于揭露违法违规和重大经济犯罪案件线索，国家审计已融入国家经济社会运行的宏观全局中，从维护国家经济安全的高度来开展审计工作。在审计中，通过实施政策评估、绩效审计、跟踪审计和信息系统审计等方式，分析问题产生的主要矛盾，预警经济社会运行中的潜在风险，关注行政职能履行和惠民政策的落实，更多地揭示和查处制度性障碍、体制性缺陷和重大管理漏洞等问题。因此，审计问责的目标不能仅仅停留在遏制违法违规行为的层面，而应立足于促进国家经济社会的健康运行，将因防御滞后而导致的风险系数加大、因政策执行不力造成的社会影响恶劣以及因决策失误、管理不善造成的损失浪费等行为纳入审计问责的范围，实现审计问责效果的最大化。
2.审计问责的手段措施不力，结果整改较难。这是关于审计问责主体的问题。从法律依据来看，我国审计问责的主体一方是审计机关，其通过出具审计决定直接提出处理处罚意见；另一方是纪检监察和司法机关，当审计查处的问题触犯纪律规定或构成犯罪时，审计机关将案件线索移交纪检监察和公安、检察机关，启动行政和司法程序。但是在实际操作中，要真正落实审计问责，实现审计结果的有效整改并不容易。一方面，由于我国审计机关实行双重领导，审计的独立性其实无法真正体现，审计结果的处理处罚仍会受到来自各方的压力，从而削弱了审计的制衡性。同时，目前审计机关在理念上还是以检查问题为主，对结果整改和处理处罚的责任意识不强，因此在实践中，出具审计决定的情况并不多。另一方面，我国审计在处分建议权和案件移送上的配合并不顺畅。其中，原因之一是处分、移送处理的协调机制不健全；原因之二是审计人员因自身法律素质的限制，对处分处理和案件移送的判断出现错误，造成行政、司法资源浪费的情况时有发生：原因之三是纪检监察和公安、检察部门自身的监督任务繁重，对处分建议和案件线索重视程度不够，也不愿承担问责风险。上述各种因素的交织，使审计问责的主体作用难以发挥，审计问责的手段措施不力，审计问责只能沦为“纸上谈兵”，最终导致审计结果被“轻描淡写”地处理，违法违规成本过低，屡审屡犯的现象比比皆是。
3.审计问责的责任归属不清，问责程度不深。这是关于审计问责客体的问题。根据我国《审计法》规定，国家审计的监督对象是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有的金融机构和企业事业组织以及其他依照规定应当接受审计的单位。同时，我国首创了经济责任审计。2010年，中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》颁布实施，要求对党政主要领导干部经济责任的履行情况进行审计。有审计监督就有审计问责。我国审计问责的客体可分为两类，一类针对政府机关、企事业单位等组织，另一类针对领导干部个人。另外，《审计法》、《审计法实施条例》等相关法律法规对组织和个人责任追究的原则也有所涉及。然而，面对审计发现的问题，哪些应该向单位问责，哪些应该向个人问责；哪些应该问责领导干部，哪些应该问责经办人员；哪些应该问责主管领导，哪些应该问责分管领导；领导干部应当承担的是直接责任，还是主管责任，抑或是领导责任，在现阶段的审计问责体系中均未对责任归属进行明晰规定。因此，目前的审计问责，往往集中于对单位组织的问责，对个人责任的追究较少，审计问责的程度大打折扣。据审计署《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》统计，截至2011年10月底，相关部门、单位和地区上缴、追回、归还和补拨资金143.94亿元，挽回和避免损失60.66亿元，规范账务处理997.09亿元；根据审计意见和建议，制定和完善规章制度1581项；审计发现的139起违法犯罪案件线索及其他违法违规问题移送纪检监察、司法机关和有关部门查处后，已有699人受到党纪政纪处分，81人被依法逮捕、起诉或判刑。可见，同补偿经济损失和加强建章立制相比，审计问责对个人责任追究的比例依然不高。
4.审计问责的法律标准缺失，问责弹性过大。这是关于审计问责规范的问题。近年来，我国各级政府对审计问责法律制度的创建进行了有益探索，陆续出台了一些问责的规章制度。例如《行政机关公务员处分条例》对行政过错行为的问责提出了要求；广东、重庆等地方将《审计法》、《预算法》、《行政许可法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律法规涉及问责的内容进行梳理汇总，作为审计问责的主要内容写入了地方性的审计问责办法中。但是我国尚无一部专门的、全国性的统一的审计问责法律。目前审计问责的立法层次较低，规范分布凌乱、操作标准不一，制度刚性不足，使审计问责陷入了制度性困境，问责的弹性很大，审计的权威性受到挑战。
三、中国特色审计问责体系的构建
针对上述审计问责落实的现状，构建符合国情、科学有效的审计问责体系是国家审计亟待解决的难题。笔者认为，国家审计应立足实际，着眼未来，借鉴国际经验，在审计问责目标、问责主体、问责客体和问责规范等方面加快转型进程，构建起中国特色的审计问责体系，促使“审计风暴”演变为“问责风暴”，进一步提升审计成果。
1.审计问责目标——行为问责向后果问责的转型。构建中国特色的审计问责体系，明确审计问责目标是基础和关键。现阶段，审计问责目标的定位应当从遏制和惩罚被审计单位在履行受托责任中的违法渎职行为扩展为行为惩治和追究影响经济运行、社会效果和风险控制的责任后果并重的“双轨制”，实现审计问责由行为问责向后果问责的转型。在实施审计项目中，审计人员应积极挖掘问题背后的深层次原因，以点带面、由表及里，从单纯的查处行为不当转变为追寻后果要害的宏观思考中，避免一叶障目，以偏概全。如果审计仅停留在对问题表面行为的责任追究上，则可能达不到审计问责的目的。因此，审计人员应当具备一定的政策水平和综合分析能力，加强对政策执行偏差、决策事项失误以及管理不规范、监控不到位等行为后果的问责，将发展战略的制定、重大事项的决策、管理监督的效果同正确处理长远与当前、部门与群众的利益关系，实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益，以及运用正确的政绩观和科学的发展观来开展工作等评价标准结合起来，纳入审计问责的范围。行为问责与后果问责两者之间存在着递进关系。行为问责是前提，是快速追究责任的反应方式，而后果问责是重点，为给予行政追究和法律追究提供支持、扫清障碍，提升了审计问责的效率和效果。
2.审计问责主体——同体问责向异体问责的转型。根据问责主体的不同，审计问责可以分为同体问责和异体问责。同体问责是指同一组织系统内的问责，例如行政部门对其工作人员的行政问责；异体问责是指本系统之外的组织系统的问责。延伸到审计问责领域，同体问责主要是审计机关对被审计单位的经济问责；异体问责则包括人大、纪检监察以及公安、检察机关的行政问责和法律问责。现行的审计问责，基本上属于依照法律法规规定，对违反财政财务收支规定的行为进行处理处罚的经济问责。实现审计问责由同体问责向异体问责的转型，从根本上解决审计治标不治本的问题，应当增强问责的严厉性，推进审计问责主体的多元化。
（1）逐步推进人大及其常委会的问责职能。由人大代表或者人大常委借助审计结果报告行使对相关部门和责任人员的询问、质询权，加强人大介入审计问责的主动性，提高审计结果的利用效率。
（2）理顺审计处分建议和案件移送的协调机制，通过制度固化的形式，保障审计机关提出的处分建议和移送的案件线索，纪检监察、司法机关等相关部门必须受理的强制性要求；建立信息采纳的强制式反馈机制，即无论哪个部门，都应当对审计机关提出的处分建议和移送的案件线索的采纳情况在规定的期限内予以信息反馈，使后续审计问责和前期审计实施有机衔接，并实现经济问责、行政问责和法律问责“三驾马车”同驱的良好效果。
（3）实行审计问责联席会议制度。当审计处分建议和案件处理方式在部门之间发生分歧时，审计机关可以牵头成立审计问责联席会议办公室，召集人大代表、纪检监察、司法机关等监督机构对重大的审计问责事件进行商议，使审计机关深入了解后续问责的行政条件和司法要求，消除监督机构之间的沟通障碍，促使审计结果实现价值最大化。
3.审计问责客体——组织问责向个人问责的转型。不可否认，长期以来，审计机关依法对审计发现的问题实施过一些处理处罚，但这离真正的审计问责仍有距离，突出表现在责任追究上，对单位组织处理的较多，而对个人问责甚少。其实，审计发现的任何问题，都包含“具体行为人”这一要素，照理是能够对个人责任予以追究的。暂且抛开个人问责不到位的客观因素，实现审计问责由组织问责向个人问责的转型，首先需要在主观上树立“法无例外”的理念，坚持权利和责任相对应的原则，对所有相关的责任部门和责任人员一视同仁地给予问责。其次需要健全个人问责的规范标准和实施办法。明确如何根据行为的恶劣性和后果的严重性来分清责任大小；如何界定个人问责的对象范围是决策者、管理者还是执行者，避免责任追究“追下不追上”；如何启动个人问责的具体程序等问题。此外，还需要加大经济责任审计的力度，杜绝经济责任审计实施中“审”和“用”两张皮现象，将惩罚机制和激励机制引入个人问责的过程中，将经济责任审计结果作为干部任用的考核依据，将审计的个人问责落到实处。
4.审计问责规范——凌乱无序向统一明晰的转型。目前，审计问责在法律规范领域留有一定的回旋空间。审计问责要做到有章可循，必须强化立法工作，实现问责规范由凌乱无序向统一明晰的转型。
（1）制定一部全国统一的《国家问责法》。《国家问责法》以国家为主体，调整政府机构、企事业单位和工作人员在公共事务中未履行或未完全履行法定受托责任时，被相关监督机构追究责任的关系。统一的《国家问责法》，将明晰问责的主体和客体，确定问责的程序和权限，规定问责的调查、处理处罚和救济等内容，体现出国家对国家审计问责制的重视，其在法律效力上要高于地方性法规、规章和散见于其他法律法规中的个别问责条款。
（2）推动审计问责标准的制度化。标准化的国家审计问责制度将有效规避问责的主观随意性，用制度的框架来规范问责的细节、强化问责的刚性原则，使审计问责实现真正意义上的制度问责，用法律规范来保障审计问责的实施，不受外来干扰。同时，确保问责标准的规范统一和适度可行，促使国家审计问责的公平公正。
（3）加强对审计问责配套制度的完善，使国家审计问责的规范体系更加健全。国家审计可以通过对现行有效的法律法规和地方政府规章进行梳理整合，消除上下位法之间的冲突规定来加强政策法令的统一；对审计问责相关的配套制度予以完善，例如保障社会公众的保密举报行为，拓展新闻舆论监督的渠道，推进高效的审计问责结果公示机制等，使审计问责过程中的所有环节均有法可依。
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